慈溪市國土資源局 楊 震

非法占地建筑沒收有關問題探討

慈溪市國土資源局 楊 震

沒收建筑物或構(gòu)筑物作為是對違法用地行為的重要行政處罰之一?！吨腥A人民共和國土地管理法》第七十三條和第七十六條，針對非法轉(zhuǎn)讓土地和非法占用土地的行為，均有“沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其它設施”“沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設施”的處罰規(guī)定。但在實踐中，如何正確執(zhí)行這一處罰存在不少爭議。以下是筆者的幾點粗淺看法。

近年來，慈溪市國土資源局向市人民法院申請執(zhí)行沒收建筑物的行政處罰案件，實際執(zhí)行到位的案件為零。據(jù)筆者了解，這種情況在其他地區(qū)也是大同小異。

一、現(xiàn)行沒收建筑物執(zhí)行不到位的原因

（一）法律規(guī)定的缺失

《行政處罰法》中第五十三條規(guī)定了對沒收建筑物采取了拍賣等處置方式，新近又出臺《國土資源行政處罰辦法》規(guī)定了國土資源主管部門作出沒收礦產(chǎn)品、建筑物或者其他設施的行政處罰決定后，應當在行政處罰決定生效后九十日內(nèi)移交同級財政部門處理，或者擬訂處置方案報本級人民政府批準后實施，但仍然沒有具體細則對其實施主體、操作程序等一系列問題進行規(guī)范。

（二）實踐處置的困境

退還土地與沒收建筑物無法同時執(zhí)行。因為在實物形態(tài)上，沒收的建筑物和其他設施不能脫離非法占用的土地而獨立存在，即房地不可分離，所以不能既將地上物收歸國有，又同時將土地退還集體經(jīng)濟組織。其次，只退還土地有違初衷；要退還集體土地，得先拆除建筑物；要拆除建筑物，土地部門當初直接做出拆除違法建筑物的處罰即可；土地部門既然選擇沒收建筑物，定是考慮到統(tǒng)一拆除會浪費極大的社會資源。最后，先沒收建筑物存在非法占用；沒收建筑物屬于國有資產(chǎn)，土地屬于集體所有，國有資產(chǎn)占用集體土地也沒有合法依據(jù)。

二、現(xiàn)行沒收建筑物處罰得不到有效執(zhí)行的危害

（一）國有資產(chǎn)流失

沒收建筑物，雖然占用的土地為集體所有，但沒收物屬性仍是國有資產(chǎn)。若沒收建筑物接管不明，建筑物的管理處于放任狀態(tài)，則違法當事人可能一直占用或者重新占用，成為沒收建筑物的實際受益人。

（二）鼓勵違建

沒收建筑物的處罰在實際中只有處罰沒有執(zhí)行，或者一收了之而沒有后續(xù)接收管理，不但嚴重損害了行政處罰和司法裁判的嚴肅性和權(quán)威性，而且使得違法當事人能夠繼續(xù)獲利。之前守法的村民被“教育”“指引”，也將紛紛效法，違法占地建筑現(xiàn)象將被持續(xù)放大，后續(xù)執(zhí)法和管理成本也在累積。

（三）安全隱患

沒收建筑物的多是村民自建簡易廠房。這些建筑物有三處隱患。一是房屋缺乏專業(yè)的施工隊伍承建。一般均由無資質(zhì)、無圖紙、無完整安全設備的“三無型”施工隊建造。二是部分房屋建設標準低。多數(shù)房屋基礎不扎實，結(jié)構(gòu)上存在安全隱患，使用的建筑材料的質(zhì)量缺乏保障。三是部分房屋消防隱患大。這部分房屋通常采用簡易材料裝修，一旦發(fā)生火災，因違法建筑物地處村鎮(zhèn)、建筑本身凌亂復雜、通行道路缺失，消防作業(yè)將無法及時實施。

三、現(xiàn)行有效執(zhí)行沒收建筑物的幾點建議

（一）實施程序

1.作出沒收決定的國土資源部門應當在行政處罰決定書中限定違法當事人在收到行政處罰決定書15日內(nèi)向違法當事人發(fā)出騰空通知書。

2.違法當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不騰空沒收的建筑物和其他設施的，作出沒收決定的執(zhí)法機關依法申請人民法院強制執(zhí)行。人民法院依據(jù)裁執(zhí)分離的相關文件精神，裁定違法用地所在地的鎮(zhèn)（街道）執(zhí)行。

3.沒收的建筑物和其他設施已經(jīng)騰空的，作出沒收決定的執(zhí)法機關應在行政復議、行政訴訟期限屆滿后或人民法院執(zhí)行完畢后10日內(nèi)移交管理轄區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)、街道。

（二）處置方案

1.當事人回購。沒收的違法建筑，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他相關規(guī)范性標準的或消除利害關系達成協(xié)議的，由違法行為當事人向各鎮(zhèn)、街道提出回購申請，各鎮(zhèn)、街道可由當事人按違法建筑工程造價（市場評估價）自愿回購。2.公開拍賣。當事人未申請回購，另有申請購買者達兩人以上的，由各鎮(zhèn)、街道按拍賣有關程序具體組織實施。（具體細則另行規(guī)定）3.出租。當事人除此建筑物外無其他住所，有回購意愿而經(jīng)濟困難付不起回購款的，當事人可申請租賃依法沒收的建筑物用于居住，待能夠補辦審批手續(xù)或者當事人付款回購時，再按上述1、2兩點處置。出租期限一般為一年，最長時間不超過五年。期滿后需續(xù)租的，重新簽訂出租合同。4.政府安排使用。由政府安排給機關、事業(yè)單位使用或作廉租、經(jīng)濟適用、公共租賃住房。