● 盧鐵男 王建剛 臧志彭

一、國內(nèi)外績效評估的文獻(xiàn)梳理

（一）國外的研究現(xiàn)狀

1．關(guān)于政府績效的評估模式。20世紀(jì)70年代，英國雷納效率小組率先提出包含“經(jīng)濟(jì)”(economy)、“效率”( efficiency)、“效益”(effectiveness)在內(nèi)的“3E”評估模型，之后又增加了公平（equity）維度，形成“4E”評估體系。1992年卡普蘭、諾頓創(chuàng)立了平衡計分卡（BSC）；1996年美國交通運輸部的采購部率先采用平衡記分卡對政府機構(gòu)進(jìn)行評估；得克薩斯州將平衡記分卡法運用于州政府，構(gòu)建了“外部效益、顧客滿意度、雇員發(fā)展、內(nèi)部過程優(yōu)化”四個要素的政府績效評估體系。國外政府績效評估模式的發(fā)展歷程，體現(xiàn)了政府績效評估從單一價值取向到多元價值取向的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了由專門領(lǐng)域的績效評估向構(gòu)建系統(tǒng)、綜合評估體系的轉(zhuǎn)變。

2．政府績效評估的方法。Behn（2003）認(rèn)為公共管理者所進(jìn)行的績效評價本身并不是最終目的，而是有助于實現(xiàn)特定的管理目標(biāo)。因此，應(yīng)根據(jù)不同的績效評價目的與不同的評價結(jié)果使用者，選擇不同的方法與標(biāo)準(zhǔn)。Ammons,Coe,Lombardo（2001）將地方政府視為績效比較項目的參與者，探討了地方政府績效評估中的標(biāo)桿管理方法的三種具體應(yīng)用形式即績效數(shù)據(jù)形式、類私人形式及目標(biāo)標(biāo)桿形式。 Fleisher（2003）梳理了績效評估的方法，主要包括標(biāo)桿管理方法、目標(biāo)管理方法、平衡記分卡方法、成本收益法、審計的方法、基于人力資源的方法等，并主張評估方法的選擇要視不同的環(huán)境情況而定，在某些情況下可以結(jié)合多種評估方法的使用進(jìn)行績效評估。

3．對政府績效管理的影響因素。Rodney Dormer and Derek Gill（2010）研究了影響公共服務(wù)績效管理和機構(gòu)績效管理的制度因素。他指出，強調(diào)調(diào)節(jié)控制的制度安排很可能使得全國性的績效管理框架在地方管理者哪里被弱化。而文化和認(rèn)知安排更有可能加強績效管理框架和實踐的耦合性。Kevin Baird,Herbert Schoch and Qi（James）Chen（2012）等通過研究指出，多維度績效措施的使用、績效相關(guān)的獎勵、培訓(xùn)、兩種組織文化因素（團(tuán)隊合作/員工尊重/結(jié)果導(dǎo)向）和績效管理系統(tǒng)效率之間有著明顯的關(guān)聯(lián)性，不同大小機構(gòu)績效管理有效性的影響因素不同。Osamu Koike（2013）探討了亞洲幾個國家績效管理制度化的特點及制度化對績效管理的影響。指出，在這些國家的官僚機構(gòu)中，績效管理并不是一個保證政府管理先進(jìn)性的萬用良藥。但法律制度、允許民眾參與社會治理、鼓勵高級別員工的培養(yǎng)等都是成為高效、負(fù)責(zé)任政府的先決條件。而且只有達(dá)到這些，績效管理才有助于政府相關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）國內(nèi)的研究現(xiàn)狀

國內(nèi)很多學(xué)者在借鑒西方經(jīng)驗與結(jié)合我國實際的基礎(chǔ)上，對中國的政府績效評估實踐進(jìn)行了有益的探索。 胡銳（2013）對我國政府績效評估的發(fā)展趨勢進(jìn)行了深入的闡釋，他指出，“我國在構(gòu)建服務(wù)型政府的進(jìn)程中，其績效評估的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)為:評估的價值取向由政府本位轉(zhuǎn)向社會本位; 評估的定位目標(biāo)由內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部問責(zé); 評估內(nèi)容由工作導(dǎo)向轉(zhuǎn)向職能導(dǎo)向; 評估方式由‘運動式’、‘自發(fā)式’轉(zhuǎn)向‘規(guī)范性’、‘自覺性’”。卓越( 2004) 設(shè)計了一套地方政府通用評估指標(biāo)，由基本指標(biāo)與指標(biāo)要素或評判方法兩個層次54項指標(biāo)構(gòu)成。他認(rèn)為政府績效評估可以分為要素指標(biāo)、證據(jù)指標(biāo)和量化指標(biāo)三種類型，并對各類指標(biāo)的設(shè)計方法進(jìn)行了具體闡釋。 盛明科（2009）對政府績效評估的主觀評議與多指標(biāo)綜合評價進(jìn)行了比較，并認(rèn)為服務(wù)型政府績效評估應(yīng)該從價值理性和工具理性相結(jié)合的角度，綜合運用主觀評議和多指標(biāo)量化綜合評價的方法。 尚虎平等（2012）基于對42種模式指標(biāo)體系的案例分析指出我國地方政府績效評估存在模式泛濫的現(xiàn)象以及績效難以彰顯的困境。他認(rèn)為“可以從國家制定共通性指標(biāo)、各地依地方管理特色構(gòu)造本地績效評估指標(biāo)、推行客觀績效數(shù)據(jù)挖掘以淡化“人為塑造”的痕跡、推進(jìn)審議績效評估等方面著手來破解模式“多樣”但績效依然低下的難題。” 卓萍(2013)對公共項目績效評估指標(biāo)的特性和構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究，指出在遴選公共項目績效評估指標(biāo)時應(yīng)遵循指標(biāo)信度與效度相結(jié)合、特質(zhì)指向明確與全面系統(tǒng)包容相結(jié)合、抵制目標(biāo)轉(zhuǎn)換背離與戰(zhàn)略性相結(jié)合、縱橫向可比性與實際可操作性相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）政府績效評估的實踐現(xiàn)狀

我國黨和政府對政府績效評估與管理的重視程度日漸提高。2010年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確要求“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，促進(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀”，明確了在政府績效管理中“建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機制”的目標(biāo)。截至2012年3月，全國已有27個?。▍^(qū)、市）、200多個大中城市和20多個國務(wù)院部門開展了政府績效管理工作 。最新發(fā)布的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中更是明確強調(diào)“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致?！?/p>

通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)以及我國政府實踐情況，本文認(rèn)為政府績效的評估不僅需要衡量政府所提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、效率、效果、質(zhì)量等外部效應(yīng)，也需要反映政府運作中投入、過程、產(chǎn)出、成果的基本流程，[9]有“顯績”和“潛績”之分。因此，本文從“顯績”和“潛績”兩個維度構(gòu)建了政府績效評估的“五度五力”模型，希望能夠為全國各地政府績效評估與管理實踐提供有益的參考。

二、政府績效的“顯績”與“潛績”

（一）政府績效的內(nèi)涵

國內(nèi)外學(xué)者從不同的角度對政府績效內(nèi)涵提出了諸多不同觀點。美國學(xué)者理查德·科爾尼（Richard C．Kearney）（1999 ）將政府績效界定為實現(xiàn)預(yù)期結(jié)果而管理公共項目所取得的成績，它是由效益、效率和公正等多個同等重要的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和評估。我國學(xué)者臧乃康（2001）認(rèn)為政府績效是政府在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。從總體框架上而言，政府績效可以分為四個方面，經(jīng)濟(jì)績效、政治績效、社會績效、文化績效。卓越認(rèn)為政府績效是指對政府在積極履行公共責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出進(jìn)行的評審界定。

本文認(rèn)為，政府績效是一個復(fù)合概念，包括計劃績效與政策績效、直接績效與間接績效、有形績效與無形績效，外顯績效與潛在績效等。政府績效多元性的特征要求我們結(jié)合政府的能力、工作內(nèi)容、活動結(jié)果、管理過程進(jìn)行綜合考慮，分不同的層次把握政府績效的內(nèi)容。 政府績效評估體系要符合政府績效的多層次特征，既要有定性指標(biāo)也要有定量指標(biāo)；既要體現(xiàn)實際行為結(jié)果也要體現(xiàn)行為過程；既要考慮行為績效的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，也要考慮短期效應(yīng)和長期效應(yīng)、直接效應(yīng)和間接效應(yīng)，既要考核已經(jīng)表現(xiàn)出來的顯績，也要考核潛在績效。

（二）顯績與潛績的提出

政府績效評估中“顯績”即外顯績效，主要是指反映結(jié)果和成效的，能夠用量化的指標(biāo)進(jìn)行表征、反映的那部分績效，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等方面?！皾摽儭奔礉撛诳冃?，主要是反映政府能力、內(nèi)在機制、增長潛力績效內(nèi)容，具有長期性、難量化等特征。

“顯績”與“潛績”都是政府績效不可或缺的重要組成部分?，F(xiàn)實中一些政府為了凸顯在任期間的政績，不惜變賣土地、礦產(chǎn)資源，肆意砍伐森林、污染環(huán)境，以犧牲子孫后代們的發(fā)展空間為代價。這樣的發(fā)展模式和政府管理方式是不可持續(xù)的。但是對政府而言，只有顯績是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，服務(wù)型政府建設(shè)必須要有潛績的支撐，潛績是政府可持續(xù)發(fā)展的根本。與此同時，顯績的實現(xiàn)需要依賴潛績，如果缺乏潛績支撐，顯績也將變?yōu)闊o本之木、無源之水、無葉之花，得不到持續(xù)提升。

三、政府績效的“五度五力”模型

為更好地衡量具有多元復(fù)合特性的政府績效，統(tǒng)籌兼顧直接績效與間接績效、有形績效與無形績效、外顯績效與潛在績效，本文構(gòu)建了政府績效評估的“五度五力”模型，從政府績效的“顯績”和“潛績”視角建構(gòu)我國政府績效評估指標(biāo)體系?！拔宥取奔慈嗣袢罕姖M意度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度、社會發(fā)展和諧度、生態(tài)環(huán)境友好度和主體功能成熟度五大方面，用于衡量政府“顯績”；“五力”即政府公信建設(shè)力、服務(wù)回應(yīng)力、高效執(zhí)行力、科學(xué)決策力和發(fā)展創(chuàng)新力五大方面，用于反映政府“潛績”。

（一）顯績：政府績效之“五度”

1．人民群眾滿意度。改革開放的總設(shè)計師鄧小平同志曾說過，“人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民贊成不贊成，應(yīng)當(dāng)成為檢驗我們一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。政府績效評估范疇下的群眾滿意度是“指群眾對政府績效(效果)的感知與他們的期望值相比較后形成的一種失望或愉快的感覺程度的大小?！?政府存在的根本價值在于為人民群眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而人民群眾就是政府所提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的實際“消費者”，是質(zhì)量的檢驗者和效用的承受者。因此，將人民群眾滿意度作為政府績效的評判標(biāo)準(zhǔn)之一，符合政府的本質(zhì)內(nèi)涵。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度。國家“十二五”規(guī)劃明確指出：“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵。堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅持科學(xué)發(fā)展。以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，是我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的一場深刻變革，是綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，必須貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展?！贝龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府的基本職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是政府系統(tǒng)自上而下的權(quán)威推動、主觀動員、資源配置、層級管理的過程、實績和效果反映，可通過定量指標(biāo)體現(xiàn)出來。在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，政府對經(jīng)濟(jì)的關(guān)注點是不同的。起步階段關(guān)注GDP，強調(diào)經(jīng)濟(jì)的增長；現(xiàn)階段我國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，政府對經(jīng)濟(jì)關(guān)注要扭轉(zhuǎn)GDP導(dǎo)向的評估理念，進(jìn)行轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，推動科學(xué)發(fā)展，強調(diào)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)程度。

3．社會發(fā)展和諧度。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國走到了社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化，社會矛盾凸顯，構(gòu)建以科學(xué)發(fā)展觀為核心的和諧社會，成為時代和現(xiàn)實的必然趨勢。中國共產(chǎn)黨在十六屆四中全會《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》上首次完整提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”這一概念。加強以改善民生為重點的社會建設(shè)是建設(shè)和諧社會的必然要求。政府是凌駕在社會之上最具權(quán)威的公共機構(gòu)，在社會發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，構(gòu)建社會主義和諧社會是政府社會管理的目標(biāo)。在政府績效評估指標(biāo)體系中重視社會發(fā)展指標(biāo)，是對政府行為結(jié)果和效益的綜合反映。

4．生態(tài)環(huán)境友好度。隨著我國生態(tài)環(huán)境的惡化，生態(tài)環(huán)境越來越成為重要的議題，環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束越來越強烈，環(huán)境壓力越來越突出，例如北京的沙塵暴、包頭的氟污染、貴州的排硫超標(biāo)，嚴(yán)重影響著人們生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量。我國要實現(xiàn)長期可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，必須注重對環(huán)境的保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明，生態(tài)環(huán)境友好度正是基于為短期利益破壞環(huán)境、犧牲環(huán)境的現(xiàn)狀提出的。在社會經(jīng)濟(jì)社會生活中，不能為發(fā)展而放棄環(huán)境保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中考慮環(huán)境成本，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。“一個高績效的政府，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的業(yè)績上，更應(yīng)該體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)各方面的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅應(yīng)包括可見的成績和效果，還應(yīng)包括獲得這種成績、效果的成本和代價。”

5．主體功能成熟度。推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)是當(dāng)前政府基于中央部署的重點工作。國家在“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出,推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)將作為一項重大戰(zhàn)略決策，以此規(guī)范空間開發(fā)秩序、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在“十二五”規(guī)劃期間，國家更進(jìn)一步明確了“根據(jù)不同地區(qū)資源稟賦和比較優(yōu)勢，合理確定區(qū)域定位、探索發(fā)展路徑”這一區(qū)域發(fā)展目標(biāo)任務(wù)；2011年6月，國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確指出“要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局?！备鶕?jù)主體功能區(qū)不同定位，對主體功能區(qū)建設(shè)情況如優(yōu)化開發(fā)區(qū)域強化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等，實行不同的績效評價指標(biāo)和政績考核辦法，有助于協(xié)調(diào)發(fā)展，落實長期發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）潛績：政府績效之“五力”

1．公信建設(shè)力。政府公信力指政府獲取公眾信任的能力，是政府依據(jù)自身的信用狀況所獲得的社會公眾的信任度。政府公信力是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)注的行政問題。政府公信力是政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，與西方國家不同，中國現(xiàn)行體制對民眾滿意度需求更剛性，西方國家民眾若不滿意，一般不會引發(fā)大的社會穩(wěn)定危機；而在中國現(xiàn)行體制下，如果政府的公信力流失過重，老百姓對政府不滿加劇，在剛性需求支配下，社會很容易跌入惡性循環(huán)。政府取得公眾信任的能力是政府績效的重要過程類指標(biāo)，也是政府行為效率與效益是否良性的有效反饋。

2．服務(wù)回應(yīng)力。公共服務(wù)能力是指公共服務(wù)主體為提供滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求和公務(wù)服務(wù)產(chǎn)品而具備的技能、技術(shù)和技巧?！闭罡镜穆毮苁欠?wù)，為公眾提供服務(wù)是其價值追求。政府的公共服務(wù)職能是基于公共事務(wù)，以公眾性為特點，以滿足公眾需求為主題，政府是提供公共服務(wù)的核心組織。確切地說，公共服務(wù)能力的強弱決定了公共服務(wù)主體在整個公共生活過程當(dāng)中是否能夠真正承擔(dān)并辦理好所有的公共服務(wù)事項。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供能否滿足人民的需求是政府服務(wù)能力的重要表現(xiàn)。

3．高效執(zhí)行力。政府的執(zhí)行力是政府行政效能和公信力的有力保障，也是政府形象的建設(shè)工具，是政令暢通的支撐所在。我國整個政府管理過程中最薄弱的環(huán)節(jié)是執(zhí)行力不夠。朱镕基講“我八年來的體會，就是要辦一件事，不開八次、十次會議就沒法落實。如果發(fā)一個文件，能兌現(xiàn)20%就算成功了，不檢查落實根本不行”?？上攵谡麄€政府部門里面,執(zhí)行力是管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。通過績效評估抓執(zhí)行對政府具有非常重要的意義。

4．科學(xué)決策力?？茖W(xué)決策是指決策者憑借科學(xué)思維，利用科學(xué)手段和科學(xué)技術(shù)所進(jìn)行的決策。政府在工作中科學(xué)決策考驗的是政府及其工作人員的預(yù)見能力、創(chuàng)新能力、優(yōu)化能力、判斷能力、控制能力、對事物發(fā)展規(guī)律和方向的掌控能力等。科學(xué)決策對政府而言具有重大意義，只有科學(xué)決策，才能客觀把握實情，制定正確方針，才能保證工作部署的實際有效、貫徹落實，保證各項事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。政府重大決策，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，涉及人民群眾切實利益，歷來是社會關(guān)注的焦點。科學(xué)決策是政府依法行政的要求，在工作中政府的科學(xué)決策能力通過是否依法依規(guī)決策、民主決策并對決策風(fēng)險進(jìn)行評估等方面得以體現(xiàn)。

5．發(fā)展創(chuàng)新力。發(fā)展創(chuàng)新能力是創(chuàng)新型政府建設(shè)的必然要求，政府迫切需要以創(chuàng)新來提高治理能力,謀求生存與發(fā)展。發(fā)展始終是現(xiàn)階段我國政府的第一要義。為了實現(xiàn)發(fā)展，政府必須具備持續(xù)創(chuàng)新的能力。政府創(chuàng)新能力包括“政府理論創(chuàng)新能力、政府組織創(chuàng)新能力、政府制度創(chuàng)新能力、政府機制創(chuàng)新能力以及政府體制創(chuàng)新能力”。要提升上述政府的各項能力，必須具備發(fā)展創(chuàng)新的能力。

四、基于“五度五力”的政府績效評估指標(biāo)體系

基于上述“五度五力”模型，本文進(jìn)一步構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)體系，為各地政府開展績效管理提供借鑒。

（一）“五度”績效指標(biāo)

1．人民群眾滿意度的指標(biāo)設(shè)計。公眾滿意度作為對政府提供服務(wù)的一種外在反饋，要想全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地測評政府服務(wù)的群眾滿意程度，需要構(gòu)建科學(xué)的測評指標(biāo)體系和模型，需要從公眾滿意度和服務(wù)對象滿意度兩個方面展開滿意度指標(biāo)構(gòu)建。通過對公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度等多個方面進(jìn)行測量。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度的指標(biāo)設(shè)計?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)度”可以從經(jīng)濟(jì)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和競爭能力三大方面進(jìn)行評估。其中經(jīng)濟(jì)水平包括經(jīng)濟(jì)總量、增量、效果等體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體狀況的指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分解為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式這些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措，通過設(shè)計各類產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重來反映；競爭能力可以從科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況等方面進(jìn)行評估。

3．社會發(fā)展和諧度的指標(biāo)設(shè)計。為科學(xué)評估政府在社會發(fā)展方面的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，結(jié)合政府職能，著重從公共服務(wù)、社會管理、文化建設(shè)三個維度反映社會發(fā)展?fàn)顩r，各個維度又進(jìn)一步細(xì)化分解為許多具體的指標(biāo)內(nèi)容。在公共服務(wù)方面，由于公共服務(wù)是政府的四大職能之一，是現(xiàn)階段加強民生改善、促進(jìn)社會和諧的重要內(nèi)容，主要設(shè)置住房、教育、衛(wèi)生等關(guān)系群眾切身利益的指標(biāo)內(nèi)容。在社會管理方面，作為政府的又一重要職能，根據(jù)2011年國務(wù)院《政府工作報告》正式提出社會管理創(chuàng)新的要求，社會管理主要包括安全、穩(wěn)定等重要管理目標(biāo)。在文化建設(shè)方面，根據(jù)黨十七屆六中全會加強文化建設(shè)的指示和要求，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)側(cè)重于加強文化建設(shè)的重要措施。

4．生態(tài)環(huán)境友好度的指標(biāo)設(shè)計。生態(tài)環(huán)境友好程度可以從資源利用、生活環(huán)境和生態(tài)保護(hù)三個方面評價。提高資源利用效率是節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的重要舉措，可以設(shè)置反映資源利用效率情況的指標(biāo)。生活環(huán)境關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，可以設(shè)置反映居住環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)。生態(tài)保護(hù)關(guān)系整個城市的可持續(xù)發(fā)展，主要包括可以反映整體生態(tài)狀況的指標(biāo)。在具體指標(biāo)設(shè)計上，要充分考慮“十二五”規(guī)劃中明確規(guī)定的約束性指標(biāo)。

5．主體功能成熟度的指標(biāo)設(shè)計。為科學(xué)客觀反映地方政府在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的差異和特色，設(shè)置主體功能成熟度這一指標(biāo)衡量政府在該方面的績效，評價指標(biāo)可根據(jù)具體功能定位與發(fā)展職責(zé)確定的地方發(fā)展任務(wù)目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解，從而實現(xiàn)對主體功能區(qū)規(guī)劃實施、建設(shè)情況的監(jiān)測。

（二）“五力”績效指標(biāo)

1．公信建設(shè)力的指標(biāo)設(shè)計。公信建設(shè)力是提升政府公眾形象的能力，主要通過政府履行職責(zé)的規(guī)范性、構(gòu)建社會矛盾調(diào)節(jié)及化解機制、提升自身形象的重要舉措來體現(xiàn)。具體來講，可以通過設(shè)置依法行政、政務(wù)公開、廉潔誠信等指標(biāo)進(jìn)行考察。依法行政，主要通過政府履職的合法合規(guī)性情況體現(xiàn)。政務(wù)公開，主要通過政府用制度管事管人，推動陽光透明、信息公開的各項舉措體現(xiàn)。廉潔誠信，主要通過反腐倡廉制度體系的建設(shè)情況、規(guī)范權(quán)力運行機制以及執(zhí)行行政問責(zé)制度的情況來體現(xiàn)。

2．服務(wù)回應(yīng)力的指標(biāo)設(shè)計。服務(wù)回應(yīng)力是政府回應(yīng)社會公眾需求、提供有效高效服務(wù)、保證社會正常運轉(zhuǎn)的能力，主要通過政府提供服務(wù)的效率、效果及相應(yīng)的體制機制建設(shè)情況體現(xiàn)。通過“服務(wù)效率”衡量政府高效提供各類公共產(chǎn)品及服務(wù)，滿足公眾需求的能力，主要通過行政審批等公共服務(wù)提供的情況體現(xiàn)。通過“服務(wù)應(yīng)對”指標(biāo)的設(shè)置衡量政府對社會訴求及各類狀況的控制處理能力，主要通過對公眾輿論、突發(fā)事件的反應(yīng)速度、效果以及相關(guān)設(shè)施的資金投入、電子政務(wù)建設(shè)情況體現(xiàn)。通過“穩(wěn)定保障”衡量政府維護(hù)社會穩(wěn)定的能力，通過各類溝通渠道及矛盾調(diào)節(jié)化解的制度、機制的建設(shè)情況體現(xiàn)。

3．高效執(zhí)行力的指標(biāo)設(shè)計。政府執(zhí)行力是政府效率提升，戰(zhàn)略規(guī)劃落實的重要保障，重點通過貫徹戰(zhàn)略目標(biāo)、落實政府決策、處理提案等三個方面來反映。在戰(zhàn)略落實方面，主要通過組織建設(shè)、制度完善、人員經(jīng)費保障等方面體現(xiàn)；在政府決策執(zhí)行方面可通過對政府重要專項工作、重大決策部署落實情況加以考察；在提案落實方面，可通過設(shè)置各項提案落實的及時性、處理率、辦結(jié)率等指標(biāo)加以考察。

4．科學(xué)決策力的指標(biāo)設(shè)計。決策的科學(xué)化、民主化、法制化是反映政府“潛績”的重要方面。科學(xué)決策衡量政府的決策是否做到了科學(xué)合理，主要通過區(qū)域規(guī)劃的水平、落實上級規(guī)劃的效率等方面來體現(xiàn)。民主決策衡量政府決策是否做到了程序規(guī)范，民主公開，主要通過集體決策、專家咨詢、決策公開、聽證公示等制度建設(shè)的水平來體現(xiàn)。依法決策衡量政府決策是否做到了依法、合規(guī)，主要通過決策合規(guī)性檢查、問責(zé)制度建設(shè)等來杜絕越權(quán)決策、違法決策等現(xiàn)象。

5．發(fā)展創(chuàng)新力的指標(biāo)設(shè)計。發(fā)展創(chuàng)新力反映了政府在自我提升方面進(jìn)行的組織發(fā)展、變革創(chuàng)新和人員素質(zhì)提升等情況。發(fā)展創(chuàng)新力可以從組織發(fā)展、流程建設(shè)、人員素質(zhì)三大方面設(shè)置指標(biāo)。組織發(fā)展通過組織優(yōu)化、學(xué)習(xí)培訓(xùn)教育的數(shù)量、效果進(jìn)行考察；流程建設(shè)主要通過政府流程再造及體制機構(gòu)改革的效果進(jìn)行考察；人員素質(zhì)主要通過干部隊伍與公務(wù)員隊伍素質(zhì)的提升效果進(jìn)行測評。

五 、總結(jié)

政府績效評估“五度五力”模型是基于科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的價值理念進(jìn)行的政府績效評估體系構(gòu)建，具體有如下三方面的特色：

第一，體現(xiàn)了顯績與潛績并重。既評估經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又評估社會指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)；既評估當(dāng)前發(fā)展，又評估發(fā)展的可持續(xù)性；既評估經(jīng)濟(jì)總量增長，又評估人民群眾得到的實惠；既評估經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又評估社會穩(wěn)定；既評估“顯績”，又評估“潛績”；既評估主觀努力，又評估客觀條件。

第二，體現(xiàn)了產(chǎn)出和能力并重。績效評估的根本目的在于通過評估活動發(fā)現(xiàn)問題和改進(jìn)績效。通過外顯可測的“五個維度”量化評價政府的產(chǎn)出，用潛在的“五個能力”建設(shè)細(xì)化政府管理，夯實管理的基礎(chǔ)。

第三，體現(xiàn)了內(nèi)部績效和外部滿意并重，政府內(nèi)部的績效與外部公眾滿意的統(tǒng)一。內(nèi)部評估反映了政府的自我激勵與約束監(jiān)督，提升黨政機關(guān)公務(wù)員的能力素質(zhì)和行為規(guī)范性、促進(jìn)公共服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)和職能的履行以及效能的提升；外部評估則體現(xiàn)了以民為本的公共管理理念，擴大了公民的政治參與，有利于公民社會的建立。內(nèi)外部評估的結(jié)合，最終將有利于加快服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府和績效政府的建設(shè)。

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