□ 王雪麗

一、問題的提出

上個世紀(jì)90年代開始，浙江等省(區(qū))陸續(xù)推行以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“縣財(cái)省管”等為主要內(nèi)容的“省直管縣”系列改革。2005年以來，中央文件和中央領(lǐng)導(dǎo)人多次在不同場合中提及“省直管縣”改革。2010年中編辦在8省(區(qū))選取30個縣(市)作為行政“省直管縣”體制改革試點(diǎn)*中編辦選擇的8個試點(diǎn)省區(qū)包括：安徽、河南、黑龍江、江蘇、湖北、河北、云南、寧夏。。與此同時，其他一些省(區(qū))在結(jié)合本地的實(shí)際情況，有計(jì)劃、有步驟地探索行政“省直管縣”體制。2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)再次提出要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革”?？梢哉f，“省直管縣”改革已經(jīng)成為中國地方政府改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

任何一項(xiàng)改革都要清楚改革的最終目的是什么。根據(jù)需要合理定位改革目標(biāo)，才能有的放矢，實(shí)現(xiàn)制度變遷的正向收益，否則難免會出現(xiàn)“偏差”甚至是對改革初衷的“背離”。歷史制度主義的“路徑依賴”原理表明，政府在制度方面的變革往往是被動的。很多改革都是問題“倒逼”政府做出的適應(yīng)性變革，“省直管縣”改革也不例外，如何解決“市管縣”體制下的各種弊端，解放和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，成為推進(jìn)“省直管縣”改革的直接原因。

當(dāng)前對“市管縣”體制弊端的認(rèn)識主要集中在兩個方面：其一，“市刮縣”、“市卡縣”和“市壓縣”等觀點(diǎn)認(rèn)為市已經(jīng)是掠奪縣級資源、制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的罪魁禍?zhǔn)?；其二，普遍認(rèn)為行政層級過多導(dǎo)致管理成本過高，行政效率低下。那么，是不是實(shí)行了“省直管縣”體制，上述問題就能夠從根本上得到解決呢？回答顯然是否定的。首先，上級政府侵占下級政府資源并不是“市管縣”體制的固有產(chǎn)物，如果不能夠切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，理順縱向政府間的職責(zé)關(guān)系，即使在“省直管縣”體制下仍然可能存在“省刮縣”的潛在可能，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣會受到來自省級政府的掣肘。其次，“省直管縣”固然壓縮了行政層級，但擴(kuò)大了管理幅度，省級政府直接面對眾多市縣政府，在監(jiān)管和協(xié)調(diào)方面都將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，行政效率在短時間內(nèi)也未必能夠有效提高。最后，受長期形成的行政級別與政府規(guī)模一一對應(yīng)的慣例影響，不排除一部分縣在“省直管縣”后為了謀求市縣同級，而效仿市政府的框架搭建班子，這很有可能引發(fā)縣級政府的機(jī)構(gòu)膨脹，降低行政成本的改革愿望也有可能會落空。從這個意義上來說，當(dāng)前推行的“省直管縣”體制只能看作是解決“市管縣”體制弊端的一種改革路徑，而非此輪改革本身要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。因此，如何理性看待“省直管縣”改革，澄清改革實(shí)踐中的認(rèn)識誤區(qū)和行動偏差，等問題，需要在理論層面做出回答。

二、“省直管縣”改革的目標(biāo)定位

“省直管縣”改革的目標(biāo)不是簡單地用“省直管縣”體制替代“市管縣”體制，而是借改革突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的藩籬，充分釋放市場活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，淡化權(quán)力歸屬意識，建構(gòu)一套“以域代屬”的區(qū)域治理體系。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家的地方治理都普遍遵循著這樣一個規(guī)律：凡是市場經(jīng)濟(jì)比較成熟的國家，在設(shè)置地方政府組織體系時，往往不太強(qiáng)調(diào)行政色彩較濃的“屬地原則”，而是通常以“功能導(dǎo)向”為基本的目標(biāo)追求。在這些國家里，“域”的觀念要比“屬”的觀念重要得多。與此相對應(yīng)的，西方國家的地方政府組織體系普遍呈現(xiàn)出多樣化、靈活化的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。以美國為例，美國地方政府設(shè)置的功能化目標(biāo)取向非常顯著。在地方政府體系設(shè)置上，不僅存在著承擔(dān)綜合功能的一般地域型政區(qū)(包括縣、市/自治市、鎮(zhèn)三個層級)，還廣泛存在著大量跨越不同行政區(qū)域、承擔(dān)某些特殊功能的單一功能區(qū)，主要包括學(xué)區(qū)和特別區(qū)。其中，學(xué)區(qū)的主要職能是負(fù)責(zé)公共教育，以中小學(xué)教育為主。特別區(qū)是指除學(xué)區(qū)之外的承擔(dān)其他單一功能的地方政府組織，其功能目標(biāo)指向性更為顯著，比如衛(wèi)生區(qū)、消防區(qū)等。設(shè)置學(xué)區(qū)和特別區(qū)等單一功能區(qū)主要是基于區(qū)域內(nèi)資源最優(yōu)配置的考慮，因此，其市場效率和福利效應(yīng)無疑都是最大的。學(xué)區(qū)和特別區(qū)的管轄區(qū)域可能與縣、市、鎮(zhèn)等普通政區(qū)重合，也可能跨越多個普通政區(qū)，但它們并不隸屬于任何一個縣、市或鎮(zhèn)，而是州的一級行政單位。*[美]奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏等譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第108-125頁。正如學(xué)者所言，美國地方政府的組織結(jié)構(gòu)事實(shí)上包含了一個非常重要的理念：“作為一種基本的經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)，市場經(jīng)濟(jì)體制要求作為上層建筑的政府組織體系和組織形式必須與之相適應(yīng)”*高新軍：《美國地方政府治理——案例調(diào)查與制度研究》(修訂版)，西北大學(xué)出版社2007年版，第4頁。。因此，無論是為了推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，還是為了滿足地方治理的實(shí)際需要，客觀上都要跳出狹隘的地域主義觀念，淡化政府的權(quán)力歸屬意識，以功能化為導(dǎo)向，突破行政區(qū)劃的地域限制，推動地方治理效益最大化。

十八屆三中全會《決定》中明確提出“要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”。今后凡是能夠通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制解決的問題要優(yōu)先發(fā)揮市場的作用。傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展中過分強(qiáng)化的屬地管理既不利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的調(diào)節(jié)作用，也不利于區(qū)域福利最大化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從本質(zhì)上來說，“屬地化管理”沒有跳出計(jì)劃思維下通過行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理的思路。今后，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一方面要盡可能依靠市場手段調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)不同主體間的利益關(guān)系，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用；另一方面要盡量消解行政區(qū)劃因素對資源要素自由配置的阻隔作用，少用或不用行政手段直接干預(yù)或介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以此構(gòu)建一套能夠有效保障市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、地方治理效益最大化的區(qū)域治理體系。

三、“省直管縣”改革中的認(rèn)知偏差

任何改革手段與改革路徑的選擇都要緊緊圍繞著改革目標(biāo)來推進(jìn)，唯有如此，才能取得最大成效。當(dāng)前“省直管縣”改革仍然處在“摸著石頭過河”的探索階段，從當(dāng)前“省直管縣”改革實(shí)踐來看，仍有不少地方僅憑經(jīng)驗(yàn)性判斷、想當(dāng)然地去推動改革，不僅影響了改革進(jìn)程，也偏離了改革目的。

(一)“省直管縣”改革就是“權(quán)力下放”

目前，有相當(dāng)一部分學(xué)者和地方官員認(rèn)為，“省直管縣”改革就是要向縣級政府下放更多的權(quán)力，以此激發(fā)縣級行政單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)和治理社會的主動性、積極性和創(chuàng)造性。這種認(rèn)識與兩個方面的因素有關(guān)。其一，各界對“省直管縣”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等概念不加區(qū)分地隨意表述，造成了對“省直管縣”與“權(quán)力下放”之間關(guān)系的誤讀。目前，學(xué)媒兩界在學(xué)術(shù)研究與公共表達(dá)中，經(jīng)常將“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”統(tǒng)稱為“省直管縣”*周湘智：《我國省直管縣(市)研究中的幾個問題》，《科學(xué)社會主義》，2009年第6期。。這很容易使人們產(chǎn)生一種“省直管縣”改革就是“權(quán)力下放”的印象。其二，分稅制改革以來，“改革就是放權(quán)”的思想在很多地方官員頭腦中根深蒂固。受這種認(rèn)識的影響，作為縱向政府間關(guān)系的一次重新調(diào)整，“省直管縣”改革必然會被賦予更多的“權(quán)力下放”色彩。

誠然，“改革就是放權(quán)”的思想在一些領(lǐng)域的改革中確有必要，但過分、不適當(dāng)和一味下放權(quán)力的后果將會非常嚴(yán)重。輕則可能削弱省級政府的統(tǒng)籌能力，不利于公共服務(wù)有效供給；重則會喪失省級政府乃至中央政府的權(quán)威性，使上級政令難以貫徹和落實(shí)，導(dǎo)致地方政治碎片化。況且實(shí)際發(fā)展中并不是每一個縣級行政單位都是因?yàn)闄?quán)力過小而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的。因此，簡單的“權(quán)力下放”并不能解決縣級行政單位的所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。

(二)“省直管縣”是對“市管縣”的替代

在當(dāng)前的改革實(shí)踐中，“省直管縣”體制是作為“市管縣”體制的替代品而被提出的，因此，有相當(dāng)一部分人主張完全放棄“市管縣”體制。不可否認(rèn)，“省直管縣”改革的啟動與“市管縣”體制在一些地區(qū)發(fā)展中凸顯的問題有關(guān)。理論界有相當(dāng)一部分學(xué)者將浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的成功歸為浙江省一直實(shí)行的財(cái)政“省直管縣”體制，于是，“省直管縣”體制被理論界與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為是解決“市管縣”體制弊端的最佳路徑，甚至有學(xué)者還把“省直管縣”改革的意義上升到關(guān)系中國政治制度現(xiàn)代化和民主化的戰(zhàn)略高度*汪宇明：《中國省直管縣市與地方行政區(qū)劃層級體制的改革研究》，《人文地理》，2004年第6期。。

然而，與“‘市管縣’體制引發(fā)的負(fù)面問題從根本上看是一個結(jié)構(gòu)性的、政府與市場的關(guān)系問題”*王雪麗：《新中國成立以來市縣關(guān)系的邏輯演化與重構(gòu)——兼論“省直管縣縣(市)”改革》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2011年第5期。一樣，“省直管縣”體制本身也只是利弊權(quán)衡之后的現(xiàn)實(shí)選擇，并不意味著問題的終結(jié)。而且，“‘省直管縣’體制改革能否跳出地方行政分層的歷史周期率，將是一個有待實(shí)踐檢驗(yàn)和時間印證的問題”*魏光奇：《從我國歷史上地方行政分層的反復(fù)變更看“省管縣”改革》，《領(lǐng)導(dǎo)之友》，2006年第4期。。如果不能跳出“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維的慣性作用，不從政府職能轉(zhuǎn)變、理順縱向政府間關(guān)系等方面有所突破，“省直管縣”改革也存在失敗的可能。實(shí)際上，任何改革成果都要在一個較大的時間跨度內(nèi)經(jīng)歷實(shí)踐的檢驗(yàn)。20世紀(jì)80年代啟動的“市管縣”體制在時隔20年后，匆忙地從改革的目標(biāo)“淪落”為今天被改革的對象，其中的深刻教訓(xùn)我們不能不認(rèn)真總結(jié)。

(三)“省直管縣”后縣的行政級別應(yīng)提升

一般認(rèn)為，省直管縣后，干部人事制度方面通過低職高配作為激勵機(jī)制，使縣級領(lǐng)導(dǎo)干部安于在縣里工作，是有積極意義的。*以陜西省韓城市、河南省鄧州市為例，這兩個縣級市已分別被所在省份確定為省直管縣，市委書記、市長級別由正處級提升為副廳級，由省委統(tǒng)一管理。此外，省直管縣后，作為直接隸屬于省級政府的下級行政單位，縣級政府適度增加縣級人員編制，解決權(quán)力下放后縣級政府事務(wù)增多、責(zé)任加大而人員編制不足問題的提法*調(diào)研組：《基于海南實(shí)踐的省直管縣(市)體制改革探索》，《中國黨政干部論壇》，2010年第2期。，本身也是有一定道理的。上述認(rèn)識是與“以級別定職權(quán)”的地方政府權(quán)力資源配置體制有關(guān)的*王雪麗：《“以級別定權(quán)力”：地方政府“升級錦標(biāo)賽”原因探析》，《云南社會科學(xué)》，2012年第3期。。受“職責(zé)同構(gòu)”*朱光磊等：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2005年第1期。因素的影響，中國縱向間各級政府的權(quán)力大小基本上是按照行政級別的大小配置，即行政級別相同，享有的權(quán)力范圍也大致相同。以縣級政權(quán)為例，只要是“縣級”，不管規(guī)模大小和實(shí)際管理需要，對應(yīng)的權(quán)力范圍也大體相同。同樣，市的行政級別與其行政地位和權(quán)力范圍也是相對應(yīng)的。在這種情況下，如果一個地方政府不具備與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力相對應(yīng)的行政等級，就無法配置到與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配的行政決策權(quán)力。由此，在各地“省直管縣”改革中，縣級政府一旦獲得了“省直管”的身份，往往就會積極謀求與其身份相符的行政級別，并追求與地級市政府大體相當(dāng)?shù)恼w量。

但是，在“省直管縣”改革實(shí)踐中，縣級政權(quán)一味向地級市標(biāo)準(zhǔn)“看齊”，片面追求行政級別的提高和機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，似乎并無必要，而且客觀上可能增加改革的經(jīng)濟(jì)成本，甚至引發(fā)機(jī)構(gòu)的再次膨脹，沖擊既有的機(jī)構(gòu)改革成果。

(四)“省直管縣”改革必須調(diào)整行政區(qū)劃

隨著“省直管縣”改革日益向縱深推進(jìn)，省級政府管理幅度過大被視為改革繼續(xù)前行的重要障礙之一。很多學(xué)者認(rèn)為，省直管縣后，省級政府需要直接面對數(shù)量眾多的市縣政府，必然增加省級政府在市縣關(guān)系協(xié)調(diào)和市縣權(quán)力監(jiān)管方面的壓力。對此，理論界和實(shí)務(wù)界普遍寄希望于通過“縮省”、“并縣”以及“縮省+并縣”等行政區(qū)劃調(diào)整手段來解決上述問題。 “推行‘省直管縣’改革必須調(diào)整行政區(qū)劃”成為一些學(xué)者的共識*張占斌：《“十二五”時期省直管縣體制改革研究》，《湖湘三農(nóng)論壇》，2010年第10期。，更有學(xué)者提出了省級區(qū)劃調(diào)整的具體目標(biāo)，如“根據(jù)管理學(xué)中的層級與幅度理論和典型市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)，我國可以設(shè)置50個左右的省級行政建置,在劃小省區(qū)的同時，可以對規(guī)模較小的縣進(jìn)行合并”*石亞軍等：《從“省直管縣財(cái)政改革”邁向“省直管縣行政改革”》，《中國行政管理》，2010年第2期。。誠然，適度的“縮省”或“并縣”確實(shí)在一定程度上有助于減輕省級政府管理壓力，為改革的順利推進(jìn)掃清障礙。但是，無論是“縮省”還是“并縣”，實(shí)際上都是以增加其他層級政府管理幅度為代價的，并沒有從根本上解決問題。而且，從政治穩(wěn)定的角度來說，有些特定區(qū)域行政區(qū)劃的政治意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其在管理層面上的意義。

(五)“省直管縣”應(yīng)該設(shè)定一個改革時間表

2009年6月發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》中，明確提出了財(cái)政“省直管縣”改革的時間表。然而實(shí)際效果并不是很理想。截至目前仍然有很多省區(qū)沒有按時完成財(cái)政“省直管縣”的改革目標(biāo)。歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，搞一刀切的改革很少能夠成功，或即使成功也要大打折扣。中國地域廣闊，地區(qū)差異很大，試圖通過確定統(tǒng)一的時間表推動“省直管縣”改革，既不現(xiàn)實(shí)也缺乏操作的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以來啟動的“市管縣”體制改革，就是一個負(fù)面例證。因此，“省直管縣”體制只有具備基礎(chǔ)和條件的地方推行，才能取得預(yù)期的改革效果。如果不顧現(xiàn)實(shí)條件，盲目推進(jìn)改革，其結(jié)果只能是事與愿違，甚至可能重蹈“市管縣”體制改革的覆轍，使“省直管縣”體制很快淪為下一次被改革的對象。

四、對推進(jìn)“省直管縣”改革的理性思考

結(jié)合上述實(shí)踐中的偏差，筆者認(rèn)為，“省直管縣”改革能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，取決于我們能否按照既定目標(biāo)選擇正確的改革手段和改革路徑。為此，在“省直管縣”改革深入推進(jìn)過程中，需要對一些關(guān)鍵性問題進(jìn)行理性思考。

(一)“省直管縣”改革的實(shí)質(zhì)是建構(gòu)合理的政府間職責(zé)體系

筆者認(rèn)為，“省直管縣”與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“權(quán)力下放”有關(guān)聯(lián)，但本質(zhì)上是有區(qū)別的?！笆≈惫芸h”改革并不是簡單的“放權(quán)”，而是重新配置縱向間政府財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系、重組地方政府利益的過程。“省直管縣”改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵不在于向縣下放了多少權(quán)力，而是在于能否借改革，在縱向政府間建構(gòu)起一套合理的財(cái)權(quán)與事權(quán)職責(zé)分配體系。也就是說，“權(quán)力下放”不是“省直管縣”改革的目標(biāo)，僅是一種實(shí)現(xiàn)良好治理的手段。而且，“省直管縣”改革涉及到諸如政府職能轉(zhuǎn)變、政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)分治等一系列問題，紛繁復(fù)雜，絕不僅僅是“權(quán)力下放”就能夠解決得了的。

在推進(jìn)“省直管縣”改革的過程中，要首先摒棄“改革就是放權(quán)”的錯誤認(rèn)識，改革應(yīng)該是合理分配不同層級政府的權(quán)力，是“分權(quán)”而不是“放權(quán)”。應(yīng)該根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)條件下不同層級政府間的實(shí)際治理需要和不同行政建制單位的基本屬性，重新設(shè)計(jì)和規(guī)范地方政府職責(zé)體系。省級政府及其所屬職能部門應(yīng)該把履職重點(diǎn)放在制定地區(qū)發(fā)展政策、統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)劃、監(jiān)管下級政府等方面；而市、縣政府由于與民眾基本生活比較接近，其履職重點(diǎn)應(yīng)該是為轄區(qū)內(nèi)居民提供必要的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與此同時，要特別注意，在省與市、縣政府的交叉職能領(lǐng)域，比如社會保障，要在明確省與市、縣政府各自具體分工的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全上下聯(lián)動、橫向互助、職能有機(jī)銜接的工作運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，做好權(quán)力的下放，尤其是權(quán)力下放的幅度，做到“該放則放，該收則收”，不需下放的權(quán)力，應(yīng)由省級政府統(tǒng)籌。此外，要及時將職責(zé)體系配置的成果以法律形式固定下來，防止出現(xiàn)權(quán)力在不同政府間反復(fù)轉(zhuǎn)移。

(二)根據(jù)政府間的職責(zé)分工做好“省直管縣”的事權(quán)、財(cái)權(quán)改革

目前，各界普遍認(rèn)可的“省直管縣”改革總體推進(jìn)路徑是：從財(cái)政體制上的“省直管縣”逐步過渡到行政體制上的“省直管縣”，并把財(cái)政“省直管縣”作為實(shí)行行政“省直管縣”體制的一個前置條件。有學(xué)者還進(jìn)一步指出：“通過實(shí)行財(cái)政省管縣，最后達(dá)到行政省管縣，這既是我國行政體制改革的一個方向，也是對我國憲法的回歸。”*焦洪昌：《關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考》，《法制日報》，2007年9月2日第2版。近幾年，中央有關(guān)“省直管縣”改革的系列文件中多次提及財(cái)政“省直管縣”改革的時間表，這暗含著“各地應(yīng)該先著力推進(jìn)財(cái)政省直管縣，然后再根據(jù)條件逐步過渡到行政省直管縣”的改革思路。

誠然，“省直管縣”改革最初是從財(cái)政領(lǐng)域率先開始的，但“把財(cái)政省直管縣作為推進(jìn)行政省直管縣體制的前置條件”的認(rèn)知是不妥的。在財(cái)政“省直管縣”和人事、行政仍實(shí)行市管的情況下，縣級政府需要同時面對省和市“兩個婆婆”，這不可避免會產(chǎn)生諸多問題。從某種程度上說，以財(cái)政層級改革推動行政體制上的“省直管縣”改革，可能會陷入體制不順的困境。從本質(zhì)上來說，“省直管縣”改革是一個系統(tǒng)工程，如果不從政府間職責(zé)分工和體制改革的高度全面推進(jìn)“省直管縣”改革，終將再次陷入“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的改革怪圈，無助于從根本上解決問題?；诖耍P者認(rèn)為，當(dāng)前改革實(shí)踐中，地方政府的探索已經(jīng)涉及到核心領(lǐng)域，即合理分權(quán)，正如一些學(xué)者指出的那樣，這需要“頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃”*張占斌：《加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃》，《行政管理改革》，2011年第6期。，“省直管縣”體制改革也已經(jīng)到了必須要從財(cái)政、行政多個層面做文章的階段了。

基于中國地方政府體系比較復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)考慮，首先在事權(quán)劃分方面，不僅需要在縱向政府間打破“職責(zé)同構(gòu)”，讓每一級政府承擔(dān)特定的職責(zé)，減少上下級政府間職責(zé)交叉的情況；在橫向地方政府間，也要充分考慮建制單位性質(zhì)的不同以及地域差別等具體情況。其次，要健全政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的機(jī)制，遵循“一級政府，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)”的基本規(guī)則，建立一種“以事權(quán)定財(cái)權(quán)”、“誰的責(zé)任，誰來付費(fèi)”的履職機(jī)制。1994年分稅制改革確立的財(cái)政分權(quán)體系，并沒有對省以下政府的稅收來源問題做出明確規(guī)定，省以下政府沒有獨(dú)立的稅收來源，使得越是下層政府，能夠自由支配的財(cái)力越有限。為此，應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)時機(jī)時考慮進(jìn)一步深化縱向政府間財(cái)稅體制改革，賦予省以下各級政府以相對獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，特別是要從體制機(jī)制上切實(shí)保障縣級財(cái)政在公共項(xiàng)目支出中的財(cái)力，從根本上解決下級政府“錢少、權(quán)小、責(zé)大”和上級政府“錢多、權(quán)大、責(zé)小”的問題。

(三)深入分析改革的基礎(chǔ)和條件，循序漸進(jìn)推進(jìn)“省直管縣”改革

任何改革都不能混淆改革目的與改革路徑，更不能為了改革而改革。實(shí)際上，并不是所有地區(qū)都適合搞“省直管縣”體制，也并不是所有地區(qū)都具備推行“省直管縣”體制的客觀基礎(chǔ)和條件。在“省直管縣”改革過程中，應(yīng)該“以時間換空間”，在有條件的地方先行探索，沒有條件的地方積極創(chuàng)造條件，并逐步通過漸進(jìn)的方法實(shí)施增量改革。

在行政構(gòu)架上，省以下可以多樣化，不必拘泥于統(tǒng)一形式。在“省直管縣”改革中，宜加入“柔性因素”，因地制宜，依據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、人口規(guī)模、轄區(qū)面積、社會歷史傳統(tǒng)和民族成分等因素，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點(diǎn)的地方政府架構(gòu)模式，在多層次、多類型的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)地方政府的良好治理。比如在市縣錯位發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)膭蛸|(zhì)型地區(qū)，“市管縣”體制已經(jīng)不適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求的區(qū)域，適宜盡快推廣“省直管縣”體制。在市縣關(guān)聯(lián)度高，中心城市帶動作用顯著的區(qū)域，短期內(nèi)則不太適宜推進(jìn)“省直管縣”體制，而應(yīng)該繼續(xù)保留“市管縣”體制，或?qū)⒖h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度、縣域人口達(dá)到一定規(guī)模的縣改制為“市轄區(qū)”，更有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對于經(jīng)濟(jì)帶動能力一般的市，或者市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大、關(guān)聯(lián)度低的地區(qū)，則應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造適宜“省直管縣”體制的各種條件，為改革推進(jìn)做足準(zhǔn)備。

另一個需要注意的是，“省直管縣”不是對“市管縣”的簡單替代。從某種程度上來說，只要有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，究竟選擇哪種地方政府組織形式并不是最重要的。從浙江經(jīng)驗(yàn)來看，“省直管縣”體制只有在那些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ?，而在發(fā)展上又受制于地級市的“市弱縣強(qiáng)”地區(qū)才有生命力，而在“市強(qiáng)縣弱”的“大馬拉小車”地區(qū)，“市管縣”體制完全可以承擔(dān)起促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長的責(zé)任。杭州和寧波就是浙江“市管縣”體制比較成功的兩個例子，在這兩個地區(qū)，不僅沒有出現(xiàn)所謂的“市刮縣”和“市壓縣”等問題，而且兩個城市對周邊轄縣的經(jīng)濟(jì)輻射帶動作用也非常顯著。因此，從這個意義上來說，當(dāng)前的“省直管縣”改革并不是要將所有的縣(市)都直接交由省級政府管理，“市管縣”體制和“省直管縣”體制完全可以在空間上并存。“市管縣”體制和“省直管縣”體制并不是一種相互替代、非此即彼的關(guān)系。究竟選擇“市管縣”體制，還是“省直管縣”體制，關(guān)鍵還是要看是否有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共服務(wù)供給，是否能夠滿足區(qū)域公共治理的實(shí)際需要。

(四)改革進(jìn)程中需謹(jǐn)慎調(diào)整縣的行政級別和行政區(qū)劃

地方政府以“升級”為籌碼，竭盡所能爭取權(quán)力的背后，折射的是既有制度安排的不足。省直管縣、市，是由省分別對兩種不同的行政建制進(jìn)行直接管理?？陀^地說，“是否直管”與“政府行政級別是否需要提高”之間并沒有必然聯(lián)系。國外大大小小的市和縣都直接對應(yīng)省級政府或州政府，不存在級別問題，這一點(diǎn)是值得我們反思的。在改革推進(jìn)過程中，需要淡化行政級別色彩，突破“官本位”理念束縛，重新審視“行政級別”和“職權(quán)設(shè)置”之間的對等關(guān)系，不宜盲目提升縣級政權(quán)的行政級別。政府權(quán)力配置體制應(yīng)該由“以級定權(quán)”逐步向“按需設(shè)權(quán)”過渡，從法律層面明確地方政府的權(quán)力設(shè)定依據(jù)，即地方政府的職責(zé)權(quán)限應(yīng)該主要取決于行政建制單位的性質(zhì)和管理的實(shí)際需要，而非行政級別。

與此相對應(yīng)，縣(縣級市)的行政區(qū)劃調(diào)整也需謹(jǐn)慎。這不僅是因?yàn)檎{(diào)整區(qū)劃會遭遇區(qū)域文化認(rèn)同危機(jī)等問題的挑戰(zhàn)，更在于行政區(qū)劃調(diào)整本身就意味著對利益和資源的重新分配，是一個關(guān)系政治穩(wěn)定的重大政治問題。歷史的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，不合理、不規(guī)范的行政區(qū)劃調(diào)整，可能給整個國家的政治穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，除非萬不得已，任何改革都要盡量避免在較短的時期內(nèi)對行政區(qū)劃進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整。實(shí)際上，“省直管縣”改革推進(jìn)中面臨的省級政府管理幅度大、對市縣政府監(jiān)管難等問題，并不一定非要通過區(qū)劃調(diào)整手段來解決，完全可以通過完善體制內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制等方式得到妥善處理。因此，從保持穩(wěn)定發(fā)展大局的角度來看，“省直管縣”改革宜在既有的省區(qū)格局框架下推行，這樣不僅會減少改革阻力和成本，也可以規(guī)避大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整對國家政治穩(wěn)定產(chǎn)生的負(fù)向作用?！?/p>