□ 傅景亮

在現(xiàn)代政治體系中，政黨始終居于核心地位、扮演關(guān)鍵性的角色，政黨制度與政黨政治從不同層面展現(xiàn)著政黨的現(xiàn)代價值和作用，也構(gòu)成政黨研究的主要內(nèi)容。其研究框架涵蓋了政黨政府研究與政黨內(nèi)部組織的研究。*林勛建：《西方政黨政治譯叢》，北京大學(xué)出版社2005年版，序。但是，盡管這些研究都指涉到政黨的“管理”層面，包括政黨的自主管理和國家對政黨的規(guī)范管理，但政黨管理并未作為相對系統(tǒng)和獨立的研究領(lǐng)域出現(xiàn)。而在現(xiàn)實政治生活中，政黨總會遭遇各種各樣的管理難題，諸如黨員黨籍問題、黨紀(jì)與法律問題、選舉市場問題、政黨財政問題等等，這些管理的難題在現(xiàn)行的政黨政治與政黨制度中較難找到合理的解決之道。因此，政黨管理的研究，包括政黨管理的范疇、場域和模式的研究和分析應(yīng)該能有助于社會政治問題的解決，也能夠豐富和深化政黨研究。

一、問題的提出：政黨屬性難題

政黨管理并不只是政黨自身的問題，還涉及到國家與社會關(guān)系問題，國家可以通過行政、法律和制度對政黨進行管理，社會則可以通過對政黨提供或撤銷支持的方式對政黨管理產(chǎn)生影響。政黨管理因而可以簡單地界分為政黨自主管理、國家對政黨管理和社會對政黨的監(jiān)督管理等，但各個管理范疇之間又存在交叉重合，甚至出現(xiàn)相互折沖，使得政黨管理易于陷入無序或沖突的境地。之所以如此，與政黨屬性與政黨管理范疇的不確定性有著莫大的關(guān)系，無論是政黨屬于社會團體還是國家機構(gòu)抑或國家—社會的中介，都隱藏著理論和實踐的悖論。

1. 政黨社會團體說：即政黨是由公民基于自由結(jié)社的權(quán)利而建立的社會團體，以表達公民社會的利益和訴求。這可從三個方面理解：一是政黨都具有特定的社會基礎(chǔ)，列寧認(rèn)為，政黨建立在階級基礎(chǔ)之上。二是政黨源于公民自由結(jié)社的權(quán)利，世界大部分國家的憲法中都將組建或加入政黨的權(quán)利歸于公民權(quán)利。*葉海波：《政黨立憲研究》，廈門大學(xué)出版社2009年版，第119頁。三是政黨都具有特定的組織形態(tài)，依靠組織具有的集體效應(yīng)追求政府的職位。*Leon Epstein, Political Parties in West Democracies, New York: Praeger,1967,p.9.因此，政黨的本質(zhì)由社會結(jié)構(gòu)決定，政黨并不具有任何國家組織的性質(zhì)。*陳耀祥：《政黨法律地位之研究——以德國為中心》，臺灣私立輔仁大學(xué)法律學(xué)研究所1991年碩士論文，第53-54頁。社會團體說能夠解釋政黨在公民社會領(lǐng)域的組織和活動，并以公民社會所具有的自治、自主性質(zhì)解釋政黨管理，即政黨管理無非就是處于公民社會領(lǐng)域的政黨自主管理的活動。但是，政黨處于政府體系中的部分又如何自主管理？是否也可以將之視為社會團體或其一部分？這使政黨社會團體說遭遇解釋的困頓。

2. 政黨國家機構(gòu)說：政黨一般都將注意力聚焦于國家機構(gòu)或政府體系，且政黨的最終歸宿也定位在掌握或影響政治權(quán)力上，因此，“政黨屬于官員或準(zhǔn)官員的團體，他們把大量的公民聯(lián)結(jié)進一個組織，組織的首要目標(biāo)就是確保組織的官員獲得或維持權(quán)力?！?W.Philips Shively, Power and Choice: An Introduction to Political Science, New York: the Mcgraw-Hill Companies, 1997,P.200.更準(zhǔn)確地說，政黨處于代議制鏈條中，由此(通過選舉)將政黨輸送到政府機構(gòu)中，*參見施雪華：《政黨政治》香港三聯(lián)書店有限公司1993年版。完成政黨轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C構(gòu)的華麗大轉(zhuǎn)身。政黨被視為國家機構(gòu)，一方面其承擔(dān)著公共治理的職責(zé)，另一方面其進入到政府體系中又與政治權(quán)力緊密聯(lián)系在一起。既然如此，政黨管理是否應(yīng)納入國家機構(gòu)的管理范疇呢？顯然，政黨國家機構(gòu)說并未給出適當(dāng)?shù)拇鸢浮?/p>

3. 政黨國家—社會中介說：既然社會團體說和國家機構(gòu)說都有合理之處，卻又存在解釋的兩難，那么是否可以采取折衷的方式，將政黨定位為國家—社會的中介呢？“我們一般可以把政黨定義為社會中積極的政治代理人所組成的有組織的表達機構(gòu)，它關(guān)注于如何控制政府權(quán)力，并且為了贏得公眾的支持，而與其他相似團體或持不同觀點的團體相互競爭。因此，它是聯(lián)結(jié)社會力量和意識形態(tài)與政府機構(gòu)之間的龐大的中間媒介。這些中間媒介在較大的政治共同體中使社會力量和意識形態(tài)與政治行為相聯(lián)系。”*Sigmund Neumann, Modern Political Parties: Approaches to Comparative Politics, Chicago: The University of Chicago Press,1956, P.396.政黨中介理論表明在國家與社會之間存在著共同的領(lǐng)域，政黨活躍其中，但是，對于在這個領(lǐng)域中的政黨如何管理的問題，國家—社會中介說顯然將難題要么拋給了國家，要么拋給了社會，沒有找到一個合理的解釋和解決方法。

比較上述三種關(guān)于政黨屬性的詮釋，社會團體說著重強調(diào)“公民政治”維度，其核心在于公民自由結(jié)社的權(quán)利，主要以公民社會為活動場域。國家機構(gòu)說著重強調(diào)“政府政治”維度，其核心在于政黨的“權(quán)力”取向，主要以政府機構(gòu)為活動場域。國家—社會中介說著重強調(diào)“代議政治”維度，其核心在于代表機制的建構(gòu)，主要以選舉市場為活動場域。如表1所示：

表1 政黨屬性的理論與內(nèi)容

總之，政黨社會團體說、國家機構(gòu)說和國家—社會中介說之所以未能準(zhǔn)確地界定政黨屬性是因為過于強調(diào)政黨活動的特定場域和功能，并將這些場域和功能予以切割，從而撕裂了其內(nèi)在的有機聯(lián)系，使政黨管理無法有效地統(tǒng)一和整合。

二、社會公共政治：政黨管理的范疇

盡管政黨社會團體說、國家機構(gòu)說和國家—社會中介說對政黨屬性有不同的觀測，但三者存在一個根本共性——即將政黨視為“政治動物”，政黨天生就具有政治權(quán)力的取向；無論公民政治、政府政治和代議政治之間存在何種差別，其都以“公共性”為本質(zhì)屬性，政黨承擔(dān)著公共事務(wù)的治理功能；無論公民社會、政府機構(gòu)還是選舉市場都來自于社會、服務(wù)于社會，社會才更具有基礎(chǔ)性?？偨Y(jié)這三大相同之處，我們認(rèn)為，政黨具有社會公共政治屬性，因而政黨管理應(yīng)納入到社會公共政治的范疇。

所謂社會公共政治，“其內(nèi)涵指稱政治的內(nèi)在屬性和基本價值取向，外延指稱特定的政治形態(tài)，即以公共利益的形成、豐富、鞏固、發(fā)展和優(yōu)先實現(xiàn)為內(nèi)容的政治形態(tài)。”*王浦劬：《論中國社會公共政治的形成與實現(xiàn)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2010年第4期。社會公共政治首先屬于政治的范疇，具有政治的內(nèi)在屬性和價值取向——“誰得到什么？何時和如何得到？”伊斯頓進一步指出，政治就是對社會而言的價值的權(quán)威性分配。*[美]伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬主譯，人民出版社2012年版，第6頁。因此，政治的內(nèi)在屬性就是揭示價值(利益)、權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系。在這個意義上，社會公共政治就是緊緊圍繞“社會公共性”的價值或利益，由特定的權(quán)威通過權(quán)力對其進行總體性的配置。社會公共政治立足于公共性原則，致力于公共利益的形成和實現(xiàn)。公共性作為社會公共政治的核心，其主要表現(xiàn)為四個層面：第一，公共性以公民政治為起點，公民權(quán)利、公民的意志和利益成為衡量公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)。*孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》，2001年第1期。第二，公共性的利益基礎(chǔ)為公共利益。關(guān)于公共利益有兩種不同的界定：一種認(rèn)為，公共利益是所有社會成員的所有利益之和；一種認(rèn)為公共利益實際上是社會成員利益中的相同部分。*王浦劬主編：《中國高校哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展報告(1978-2008)》(政治學(xué)卷)，廣西師范大學(xué)出版社2008年版，第321頁。第三，公共性以公共權(quán)力作為權(quán)威實現(xiàn)方式，公共權(quán)力的公共性充分體現(xiàn)了公共性。*王樂夫、陳干全：《公共性：公共管理的基礎(chǔ)與核心》，《社會科學(xué)》，2003年第4期。第四，公共性以民主法治為基本規(guī)則，因此應(yīng)以民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服務(wù)的精神實現(xiàn)公共性。*張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》，1995年第5期

公民政治、公共利益、公共權(quán)力與民主法治構(gòu)成了社會公共政治的基本維度，政黨具有社會公共政治的屬性，并準(zhǔn)確地詮釋了社會公共政治的這四個基本維度。從公民政治的維度看，政黨沿著“個體”到“社會”的路徑實現(xiàn)其公民權(quán)利的主張。政黨基于公民自由結(jié)社的權(quán)利而形成，當(dāng)政黨建立起來之后，政黨便融入到公民社會之中，成為公民社會的一部分。從公共利益的維度看，政黨沿著“部分”到“整體”的路徑實現(xiàn)其公共利益代言人和執(zhí)行者的使命。政黨最初為“部分”之意，*[意]G.薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進譯，商務(wù)印書館2006年版，第13頁。但是當(dāng)政黨進入到政府體系中則應(yīng)代表公共之利益。從公共權(quán)力的維度看，政黨沿著“權(quán)力取向”到“權(quán)力獲取”的路徑實現(xiàn)其影響、參與和掌握公共權(quán)力的目標(biāo)，以維護政黨所代表的階級、階層或社會集團的利益，實現(xiàn)政黨的主張。從民主政治的維度看，政黨沿著“選舉”到“代表”的路線完成代議制鏈條的各個步驟。

既然政黨具有社會公共政治的屬性，那么政黨管理則應(yīng)納入到社會公共政治的范疇中。首先，政黨管理體現(xiàn)了社會公共利益的要求。一方面，政黨管理體現(xiàn)了現(xiàn)代國家的利益要求?，F(xiàn)代國家集中體現(xiàn)了社會公共利益，是民族利益和公民利益的結(jié)合體。無論是國家對政黨之管理，還是政黨自主管理，都應(yīng)確保政黨行為遵循國家發(fā)展軌跡，政黨活動符合民族發(fā)展利益，政黨發(fā)展基于公民的民主權(quán)利，從而維護社會公共利益。*世界眾多國家憲法中對政黨有兩條基本的規(guī)定性：一是政黨行為要尊重國家主權(quán)；二是政黨行為要維護公民權(quán)利。另一方面，政黨管理體現(xiàn)了“人民”的意志和利益。政黨背后都有特定的階級、階層或社會集團予以支撐，因此，人民首先體現(xiàn)為階級性特征，但是，基于社會公共利益的“共同性”本質(zhì)，人民的概念又應(yīng)超越階級的局限性，在政黨管理中應(yīng)將人民與階級有機統(tǒng)一起來。

其次，政黨管理屬于社會公共事務(wù)的治理范疇。政黨屬于社會公共政治組織，政黨及其活動的領(lǐng)域則囊括于社會公共事務(wù)的治理之中。在這個意義上，政黨管理是作為社會公共事務(wù)治理主體的國家與政黨對政黨及其相關(guān)的社會公共事務(wù)領(lǐng)域進行的治理。從政黨管理的主體看，國家與政黨承擔(dān)著規(guī)范管理政黨的責(zé)任。從政黨管理的客體看，又可以分為對執(zhí)政黨的管理和對非執(zhí)政黨的管理。從政黨管理領(lǐng)域看，政黨管理既包括社會部分的政黨管理，也包括政府部分的政黨管理。

第三，政黨管理是對社會公共政治組織的管理。政黨的社會公共政治組織特性決定了政黨管理的三項關(guān)鍵內(nèi)容：一是政黨的權(quán)力政治性，在民主政治結(jié)構(gòu)中，政黨無非就是通過選舉的途徑獲取公共權(quán)力的職位。國家和政黨對政黨的管理就在于規(guī)范和管理政黨獲取公共權(quán)力職位的方式，以此保證國家權(quán)力的合法性，并促進政黨政府的責(zé)任性。二是政黨的組織政治性。政黨組織政治性一方面展現(xiàn)了政黨組織的能量，另一方面則構(gòu)成了國家管理和政黨自主管理的必要性，即通過相應(yīng)的制度規(guī)范和約束限制政黨組織的邊界于合法、民主的框架中。三是政黨的競爭政治性。政黨之所以在現(xiàn)代政治結(jié)構(gòu)中能夠脫穎而出、獨領(lǐng)風(fēng)騷，一個重要的原因在于政黨在社會公共政治組織中的競爭能力。因此，政黨管理應(yīng)對政黨政治中的競爭規(guī)則予以規(guī)范、管理和控制。

第四，政黨管理以社會公共權(quán)力為基礎(chǔ)。政黨管理體現(xiàn)了社會公共權(quán)力對政黨的約束性、強制性和規(guī)范性。一般而言，社會公共權(quán)力對政黨的規(guī)范管理體現(xiàn)在三個方面：一是通過政黨法、選舉法以及國家對政黨的財政補貼等規(guī)定，以直接的方式對政黨施加影響；二是對公民社會中對政黨具有重大影響的部分(即大眾傳媒、利益集團、經(jīng)濟生活)進行管制和操縱；三是利用各種國家機構(gòu)的性質(zhì)以及它們之間的權(quán)力關(guān)系來施加影響，包括國家結(jié)構(gòu)、行政機構(gòu)、議會、官僚體系、憲法法院以及直接民主的范圍。*W.C.Müller, The Relevance of the State for Party System Change, Journal of Theoretical Politics, 1993, p.420.此外，社會公共權(quán)力對政黨的管理還應(yīng)體現(xiàn)社會公共權(quán)力的服務(wù)性和責(zé)任性。

三、 國家與社會交互：政黨管理的場域

社會公共政治存在于國家與社會交互作用之中。國家(以政府為代表)通常被視為社會公共政治的代表，一方面，國家集中體現(xiàn)了社會公共政治的利益和要求，另一方面，國家為社會公共政治治理的主體或主導(dǎo)者。社會可以區(qū)分為私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域，公共領(lǐng)域進而劃分為公共政治領(lǐng)域和非公共政治領(lǐng)域，社會中的公共政治領(lǐng)域既構(gòu)成國家治理的對象，又具有相對自主的管理空間，國家管理與社會管理在此實現(xiàn)了交集。在國家與社會之間還存在“共同”領(lǐng)域，這部分領(lǐng)域?qū)儆趪遗c社會共同治理的空間。

政黨在國家與社會形構(gòu)的社會公共政治領(lǐng)域中存在和活動，但活動空間具有多樣性，因而可以據(jù)此對政黨進行界分。*政黨的不同領(lǐng)域的分類是指同一政黨在不同社會公共政治領(lǐng)域中的存在，下文中未明確指出的，都是指同一政黨。在國家部分的社會公共政治領(lǐng)域中，政黨可以界定為“政府中的政黨”(A)，在社會部分的社會公共政治領(lǐng)域中，政黨可以界定為“社會中的政黨”(B)，而在國家與社會交集部分的社會公共政治領(lǐng)域中(主要是選舉空間)，政黨可以界定為“選舉中的政黨”(C)*Katz和Mair則區(qū)分了政黨組織的三個不同面向：一是公共部門的政黨(the party in public office)，即政府和議會中的政黨組織；二是社會基礎(chǔ)的政黨(the party on the ground)，即成員組織和忠實的政黨選民；三是中央黨部的政黨(the party in central office)，它在組織上區(qū)別于公共部門的政黨，至少在傳統(tǒng)的大眾政黨模式中，它組織和代表社會上的政黨。參閱：Katz, Richard S. And Mair, Peter(1994)” The evolution of party organizations in Europe: three faces of party organization’, in William Crotty(ed.), Political Parties in a Changing Age, special issue of the American Review of Politics,14:593-617.(如圖1所示)?？傊?，政府中的政黨、社會中的政黨與選舉中的政黨皆處于社會公共政治的領(lǐng)域中，相互之間既存在分野，又相互聯(lián)系。

圖1 社會公共政治領(lǐng)域中的政黨

如上圖所示，虛線部分為社會公共政治領(lǐng)域，A指“政府中的政黨”，B指“社會中的政黨”，C指“選舉中的政黨”，值得說明的是虛線部分并未將國家完全容納，因為國家除了社會公共政治內(nèi)容，還有屬于國家機構(gòu)的內(nèi)容。社會公共政治領(lǐng)域的差異性賦予了政黨以不同的行為場域，在這些場域中政黨管理的主體、內(nèi)容和方式存在差異，因而，政黨管理的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)合化的特征。具體而言，政黨管理的場域可以分為如下幾種情況：

A場域：

a. 國家對政府中的政黨進行管理：國家基于制度和權(quán)力的需要對政府中的政黨進行管理，規(guī)范其行為，確保政黨與政府之間的協(xié)調(diào)，可分為兩種情況：一是對政府中的政黨進行總體性的規(guī)定和管理，即凡是處于政府中的政黨皆應(yīng)遵守的制度；二是不同政府機構(gòu)對所屬機構(gòu)中的政黨的規(guī)范和管理，如議會對政黨(黨員、黨團、黨魁) 所作的規(guī)定。

b. 社會中的政黨對政府中的政黨的作用。對于同一個政黨而言，其社會中的政黨部分與政府中的政黨部分之間存在或緊密或松弛的關(guān)系，在有些情況下，社會中的政黨能夠支配政府中的政黨，并對其具有管理的職能(b1)。政府中的政黨既要接受政府的規(guī)則限制，又要接受社會中的政黨的指導(dǎo)與紀(jì)律管理。在有些情況下，社會中的政黨與政府中的政黨相互影響，但社會中的政黨對政府中的政黨的作用力非常有限(b2)。政府中的政黨在政策制定、立法決議時擁有相對自主的權(quán)力。

B場域：

c.社會中的政黨進行自主管理。政黨擁有特定的組織機構(gòu)、相當(dāng)規(guī)模的成員和林林總總的組織規(guī)則，而且政黨在社會公共政治領(lǐng)域具有治理的權(quán)利和功能，政黨可以自主管理黨內(nèi)事務(wù)，包括政黨成員的招募、政黨領(lǐng)袖的選拔、政黨政策的制定、政黨財務(wù)的籌措、政黨紀(jì)律的執(zhí)行等。但是，政黨的自主管理不能與國家法律相抵觸。

d.國家對社會中的政黨進行的管理。國家對社會中的政黨進行管理屬于國家的權(quán)力行為，即國家對處于社會公共政治領(lǐng)域中的政黨進行的政治管理活動，主要有三種方式：一是制定政黨相關(guān)的法律規(guī)則，如憲法性規(guī)定、政黨專門法；二是形成政黨存在的制度慣例，如兩黨制或多黨制的運轉(zhuǎn)慣例；三是通過執(zhí)政黨進行管理，執(zhí)政黨既是政黨管理的對象，亦是政黨管理的主體。

e.政府中的政黨對社會中的政黨的影響。政府中的政黨對社會中的政黨也能夠形成一定的作用，在有些情況下，政府中的政黨對社會中的政黨可以行使管理職能，在這里不包括執(zhí)政黨運用執(zhí)政(國家角色)權(quán)力管理社會中的政黨(e1)；在有些情況下，政府中的政黨只是影響到社會中的政黨行為，并不能對其進行指導(dǎo)和管理(e2)。

C場域：

f.國家對選舉中的政黨進行管理。選舉中的政黨存在于社會公共政治領(lǐng)域的交叉地帶，一方面，政黨通過選舉向政府輸送政治精英，另一方面，政府通過選舉向社會汲取支持性資源。選舉既關(guān)系到政黨能否執(zhí)政或影響政府，也關(guān)系到政府的合法性支持。因此，國家對選舉中的政府負(fù)有管理的責(zé)任。

g.社會中的政黨對選舉中的政黨進行管理。在現(xiàn)代民主制度中，如在政黨競爭體制下，選舉決定著政黨能否執(zhí)政的命運，因此，社會中的政黨對選舉寄予了全部的關(guān)注，除了平時積極為選舉工作做好充分準(zhǔn)備，在選戰(zhàn)階段，政黨更是傾注全部精力投入到選舉的各個環(huán)節(jié)之中，并時刻監(jiān)督其他政黨的選舉行為。*王浦劬主編：《選舉的理論與制度》，高等教育出版社2006年版，第201-202頁。

h.政府中的政黨對選舉中的政黨進行管理。選戰(zhàn)不只對社會中的政黨意義重大，也直接影響到政府中的政黨地位，選舉中的政黨使得社會中的政黨與政府中的政黨形成了命運共同體。因此，政府中的政黨同樣高度關(guān)注選舉中的政黨管理，并且運用各種資源確保本黨在選舉中占據(jù)優(yōu)勢，盡力地降低對手執(zhí)政的機會。不過，政府中的政黨對選舉中的政黨進行的管理受到兩個方面的限制：一是國家對政府中政黨行為的限制，二是社會中的政黨對政府中政黨行為的限制。

四、國家與政黨共治：政黨管理的模式

政黨管理的場域只是從理論上對國家管理與政黨自主管理作了區(qū)分，在現(xiàn)實的社會政治實踐中卻很難簡單區(qū)分。將政黨管理納入到社會公共政治的范疇中，在一定意義上有助于將國家對政黨的管理和政黨的自主管理有效地統(tǒng)一起來。但是，國家與政黨在政黨管理中因管理場域的差異、政黨政治結(jié)構(gòu)的不同和政府制度的區(qū)別，二者在政黨管理過程中的地位、作用和方式都有所不同，其背后反映了國家與社會、制度與組織、統(tǒng)權(quán)與治權(quán)和公權(quán)與私權(quán)在政黨管理方面的影響和作用。根據(jù)國家與政黨在政黨管理中的相互關(guān)系，筆者將政黨管理劃分為五種取向，如圖2所示：

圖2 政黨管理的模式

國家主導(dǎo)的管理模式與政黨主導(dǎo)的管理模式無疑是兩個極端化的模式。國家主導(dǎo)的管理模式帶有強烈的國家主義色彩，突出國家在政黨管理中的主導(dǎo)地位和作用，留給政黨自主管理的空間非常有限。國家管理的觸角幾乎伸入到政黨在社會公共政治中的各個場域中，國家不僅控制著政府中的政黨，還對社會中的政黨、選舉中的政黨予以控制。國家擁有管理政黨的權(quán)力無可置疑，但是，當(dāng)國家完全主導(dǎo)政黨管理則逾越了代議制民主設(shè)定的“紅線”。相反，政黨主導(dǎo)的管理模式則極力排除國家對政黨的管理權(quán)限，完全放任政黨自主管理。政黨完全宰制著社會公共政治領(lǐng)域，甚至干涉社會的私人領(lǐng)域。在這種情況下，不是國家在統(tǒng)治和管理政黨，而是政黨在統(tǒng)治和管理國家。政黨管理被無限放大，凡是政黨所到之處都納入到政黨管理的范圍中。如果說，國家主導(dǎo)的管理模式仍然帶有濃厚的傳統(tǒng)專制色彩(威權(quán)國家)，那么政黨主導(dǎo)的管理模式則帶有濃厚的現(xiàn)代專制色彩(極權(quán)國家)。兩種模式的背后則是國家與社會之間的沖突，國家的專制性權(quán)力強，而治理性權(quán)力弱，政黨的代議制功能則被嚴(yán)重削弱甚至被操縱，政黨賴以建立的公民私權(quán)無法得到有效保障。

國家與政黨分離的管理模式則位于左右兩端的內(nèi)側(cè)，這種模式發(fā)生于政黨與國家相疏離、相背離甚至相對抗的政治格局中，或者政黨不容于國家(分離Ⅰ)，或者國家不容于政黨(分離Ⅱ)，前者可以稱之為“反政黨國家”，后者則可以稱之為“反體制政黨”。反體制政黨以革命型政黨最為典型，該種類型的政黨反對現(xiàn)行的政治體制，試圖通過革命途徑推翻現(xiàn)行政權(quán)，按照政黨設(shè)定的理想政治愿景重建政治，政黨管理只屬于政黨自主管理的空間，不服從于國家的管理。反體制政黨也存在于競爭性(非革命性)的多黨制環(huán)境中，如意大利多黨制格局中，反體制政黨參與政黨競爭，并企圖通過和平選舉的方式傳遞政黨重建政治體制的意愿，這類政黨也將政黨管理的重心置于政黨手中，國家對政黨管理的權(quán)限受到嚴(yán)重削弱。反政黨的國家則對政黨持有很深的敵意，如中東地區(qū)仍然保留傳統(tǒng)政治體制色彩的酋長國，禁止政黨存在，或者默許政黨存在卻不允許其卷入到政治過程中，在這兩種情況下，政黨事務(wù)的管理都沒有納入到國家政治管理的范疇中。國家與政黨分離的管理模式反映了國家與政黨之間的認(rèn)同度低、政黨制度功能與組織功能的斷裂、國家對政黨的統(tǒng)權(quán)和治權(quán)之間的分割、政黨公權(quán)力獲得與私權(quán)利保障的分離狀態(tài)。

在一定意義上，對于現(xiàn)代國家和社會公共政治領(lǐng)域的發(fā)展而言，上述幾種政黨管理模式皆不可取，因其都以國家與社會之間、國家與政黨之間的對立為基本特征。因此，隨著社會政治現(xiàn)代化的發(fā)展，政黨管理從極端向中間發(fā)展的態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)，國家與政黨共治的政黨管理模式成為現(xiàn)代政黨管理的基本發(fā)展趨勢。

首先，國家與政黨共治的管理模式建立在國家與政黨相互支持、相互認(rèn)同的基礎(chǔ)上，這是一種“支持性”的政黨管理模式。一方面，國家承認(rèn)政黨并給予積極地支持，國家對社會中的政黨、選舉中的政黨進行規(guī)范管理，旨在創(chuàng)設(shè)良好的政黨組織和活動環(huán)境或平臺，助推政黨的良性發(fā)展。國家對政府中的政黨進行規(guī)范管理，意在促進政黨和政府的和諧發(fā)展。另一方面，支持性政黨是指對認(rèn)同國家政治體制、積極參與到政府過程中并具有參與、影響或執(zhí)掌政治權(quán)力的可能性的政黨。*觀點參閱[法]讓·布隆代爾等：《政黨與政府：自由民主國家的政府與支持性政黨關(guān)系探析》，史志欽等譯，北京大學(xué)出版社2006年版。支持性政黨的自主管理是在國家法律制度規(guī)范的前提下，對政黨黨務(wù)活動進行的規(guī)范管理，并以維護公民權(quán)利和促進公民社會發(fā)展為己任，其對政府中的政黨作用，不管是影響力還是具有管理的權(quán)限，都既要確保政黨的正式影響力，又不能妨礙政府正常的運行。

其次，國家與政黨共治的管理模式建立在國家與政黨具有共同利益的基礎(chǔ)上，但是二者之間存在的利益差異性并不能就此抹殺，而且在一定的情況下還可能產(chǎn)生沖突或矛盾，因此，國家與政黨既要維護共同利益，又要建立對政黨進行管理的協(xié)商機制，這是一種“協(xié)商式”的政黨管理模式，從根本上而言是為了維護社會公共政治利益。但是，在國家與政黨對接過程中，又必須妥善處理二者所存在的利益差異性，并將其利益差異性的解決帶入到對政黨的管理中，只有如此，才能在政黨管理的過程中通過建立“黨政”協(xié)商機制，既維護國家的權(quán)威性，又保障政黨的合法性。國家與政黨共治的協(xié)商管理還應(yīng)當(dāng)在社會中的政黨、政府中的政黨和選舉中的政黨之間建立合理的溝通平臺。

第三，國家與政黨共治的管理模式以政黨的制度功能為經(jīng)，以政黨的組織功能為緯，實現(xiàn)經(jīng)緯之間的有機連接，建立“制度化”的政黨管理模式。政黨的制度功能在于代議制鏈條的有效運轉(zhuǎn)，從政黨組織動員選民、選舉制度和規(guī)則的設(shè)置、選舉過程的運轉(zhuǎn)到建立代議制政府，這個過程展現(xiàn)了政黨在代議制中的基本功能，因此，國家不僅要對政黨在代議制中的表現(xiàn)進行規(guī)范和管理，而且也需要政黨節(jié)制性的自主管理。當(dāng)社會中的政黨經(jīng)過代議制的程序進入到政府體系中，政黨制度化的功能在一定意義上發(fā)生了轉(zhuǎn)換，即從“代議”向“領(lǐng)導(dǎo)”的轉(zhuǎn)換。隱藏在政府背后的政黨在領(lǐng)導(dǎo)著政府，也在領(lǐng)導(dǎo)著國家的發(fā)展。因此政黨管理在制度方面不僅要對“代議制”進行管理，而且也要對“領(lǐng)導(dǎo)制”進行管理。不管是代議制還是領(lǐng)導(dǎo)制，都屬于國家制度的環(huán)節(jié)，政黨若實現(xiàn)制度環(huán)節(jié)的有效性，還要充分地發(fā)揮政黨的組織功能，政黨組織功能是政黨能量的源泉。因此，國家與政黨共治的管理模式必須在政黨的組織功能與制度功能之間進行制度化的建設(shè)，以確保組織功能與制度功能的有機連接。

第四，在國家與政黨共治的管理模式中，國家與政黨在管理的方式、權(quán)限、內(nèi)容等方面存在顯著差異，且由于政治體制的不同，國家與政黨的管理自然存在側(cè)重點，但國家與政黨作為共治的雙方應(yīng)建立均衡性的管理模式。首先，國家與政黨的共治管理應(yīng)確定各自管理的領(lǐng)域和空間，包括國家管理的場域、政黨管理的場域以及二者交叉管理的場域，在這些場域中，國家與政黨應(yīng)互不越界并建立相應(yīng)的合作機制。其次，國家與政黨的共治管理在權(quán)限和方式上存在不同，國家與政黨應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)政黨管理上的互補，盡量減少權(quán)力運用上的摩擦。最后，國家與政黨管理能夠在共同管理政黨的過程中實現(xiàn)相對的平衡，國家的法律和制度處于“上位”，但亦應(yīng)保持對處于“下位”的黨章黨紀(jì)的平衡地位，不能形成沖突式管理模式。

政黨管理在社會公共政治中獲得了科學(xué)準(zhǔn)確的定位，無論從實踐層面，還是從理論層面，都可以對政黨管理進行界分，從而實現(xiàn)合理的政黨管理。政黨管理的不同結(jié)構(gòu)就是建立在此基礎(chǔ)上，而不同社會公共政治領(lǐng)域中的政黨管理，既存在合理的分工，又存在內(nèi)在的聯(lián)系。因此，既要從整體上審視政黨管理，又要從不同領(lǐng)域管理政黨。從政黨產(chǎn)生至今，政黨管理經(jīng)歷了五種不同的模式，其中最能符合時代發(fā)展的模式就是國家與政黨共治的管理模式。如何在政黨管理的實踐中構(gòu)建國家與政黨的共治，則成為國家治理面臨的重大課題?！?/p>