浙江省國土資源廳政策法規(guī)處 謝青常 謝 偉

作為社會矛盾高發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域，國土資源行政復(fù)議、訴訟案件一直居高不下。本文擬從行政復(fù)議受理、審理中的復(fù)議辦案技巧切入，對國土資源行政復(fù)議制度運(yùn)行作一探討。其中復(fù)議法已明確、實(shí)踐中運(yùn)用較嫻熟的技巧不再贅述。

一、受理審查

辦理行政復(fù)議案件時，常會發(fā)生實(shí)質(zhì)審查涉案行政行為時，方發(fā)現(xiàn)復(fù)議申請人不適格、復(fù)議請求模糊、不屬于復(fù)議范圍等因未把好受理關(guān)造成的諸多尷尬。倘若案件量大而此時復(fù)議期限已臨近，無論怎么決定都難以做到合法合理，真可謂叫天天不應(yīng)，叫地地不靈。為避免上述情形發(fā)生，事先一定要把好受理關(guān)，認(rèn)真研析復(fù)議申請書。

（一）管轄（含被申請人）審查

主要是審查案涉被申請人是否復(fù)議機(jī)關(guān)的下級部門（市國土資源局），如果不是則告知或不予受理。下面簡述兩種特殊情形的處理：

1.對向本機(jī)關(guān)寄送復(fù)議申請書，但有下述三種情形的，應(yīng)當(dāng)向所涉行政機(jī)關(guān)及申請人了解，以先收到的行政機(jī)關(guān)為復(fù)議機(jī)關(guān)，另一行政機(jī)關(guān)或不予受理，或在受理后駁回其行政復(fù)議申請：

一是在信封或申請書中明言已向其他行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議同時抄送本機(jī)關(guān)；

二是在申請書的抬頭、結(jié)尾明確向其他行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議；

三是申請書含有已向其他行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議意思表示的。

2.就同一行政行為，已作過行政復(fù)議決定或行政裁定、判決的；其他公民、法人或者其他組織再次提起行政復(fù)議申請（且無新的重大事實(shí)與理由的），可直接告知已作出的行政復(fù)議決定或行政判決，以免訟累和當(dāng)事人奔波勞頓。這種做法雖無明確的法律依據(jù)，但符合復(fù)議及時、便民、同案同判等原則，也符合常理常情。

（二）申請人資格審查

1.簽名與提交：本人簽名是提起行政復(fù)議的真實(shí)意思表示和生效要件，但在當(dāng)今盛行電腦打字、電郵提交的情況下，申請人簽名多為打字，難以確認(rèn)是否真實(shí)意思表示。復(fù)議機(jī)關(guān)接獲后，應(yīng)當(dāng)利用查閱證據(jù)材料、補(bǔ)正等方式要求其手寫（必要時還應(yīng)查核身份證或戶口簿等以確認(rèn)身份），確認(rèn)申請復(fù)議的真實(shí)性。同時，無論申請書采用上門提交、電郵、郵寄等哪種方式，復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)進(jìn)行記錄存檔。防范復(fù)議決定作出后申請人以未提出復(fù)議申請為由提起訴訟，甚或引發(fā)更嚴(yán)重的玩忽職守或?yàn)^職風(fēng)險。

2.申請人資格審查，具體有三種情況：

一是行政行為涉及整個家庭的（比如拆遷類案件）：須以戶為復(fù)議申請人，由該戶所有成員簽名。但該戶中很可能老人、小孩不會寫字，有些成員因病、外出等原因無法簽字，那就得由戶主或在家的成員（受戶主或戶全體成員委托）作為代表申請復(fù)議，且須提供戶口簿備查戶內(nèi)人口。

二是行政相對人的親屬提起行政復(fù)議的處理：比如行政行為的對象是兒子，但提起行政復(fù)議的是母親，應(yīng)以電話或書面等方式勸其補(bǔ)正，由本人提起行政復(fù)議，從源頭上避免追加第三人（即行政行為對象——兒子）問題，減輕復(fù)議審理負(fù)擔(dān)；申請人實(shí)在不肯的，也應(yīng)辦理委托手續(xù)或追加行政相對人為第三人后依法審理，并斟酌復(fù)議審查的力度和處理方式。

三是其他利害關(guān)系人提起行政復(fù)議的處理。此類案件往往因征地、拆遷、收回土地、確權(quán)、行政處罰等涉及諸多群眾的行政行為引發(fā)，因此判定申請人與行政行為的利害關(guān)系是審理本案的關(guān)鍵，為此需審查申請人的土地權(quán)利（承包、租賃、使用等）、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等狀況（必要時可要求其補(bǔ)正），再決定是否受理。

（三）復(fù)議請求審查

受信訪等影響，當(dāng)事人會在行政復(fù)議申請書中提出眾多請求，有些不是具體行政行為（如不服事實(shí)行為當(dāng)告知正確的救濟(jì)途徑），有些是解決實(shí)際問題（如提出審批宅基地、發(fā)放土地證等要求），有些是查處違法，有些是要求追究刑事責(zé)任、給予紀(jì)律處分等，還有些是請求民事和國家賠償……其中許多不屬于行政復(fù)議的受理范圍，這就需要復(fù)議機(jī)關(guān)先梳理、歸納當(dāng)事人請求。若不細(xì)加分析一概受理，可能出現(xiàn)不該受理的受理，受理后無權(quán)處理，或?qū)徖碇行枰兏?、駁回、補(bǔ)正復(fù)議請求等情形，徒增復(fù)議處理的困難，還耽誤了申請人選擇其他渠道的救濟(jì)期限。

尤其對某時期高發(fā)類、普遍性案件，如果不當(dāng)受理，會導(dǎo)致不良復(fù)議預(yù)期，造成案件數(shù)量和辦案壓力驟增。

二、實(shí)質(zhì)審查

行政復(fù)議以書面審查為原則，容易陷入文來文往、純粹走程序的形式主義窠臼。為克服這一弊端，受理后的實(shí)質(zhì)審查中應(yīng)科學(xué)運(yùn)用各種復(fù)議技巧。

（一）電話溝通

這是最便捷、高效的辦案方式，適用于簡單案件或復(fù)雜案件的簡單問題，能夠直接了解雙方訴求和爭議，核實(shí)案情疑點(diǎn)，釋法析理，還能明晰辦案思路和方向，尋找適當(dāng)?shù)奶幚矸桨?，進(jìn)行調(diào)解、動員撤訴、糾正違法等，與書面審理相輔相成。需要注意的是，電話溝通也會碰到當(dāng)事人不理解，甚至辱罵、拒絕等情形，但這種溝通畢竟表達(dá)了直面問題的誠意、認(rèn)真和努力，還可防范各類程序問題，降低訴訟風(fēng)險，有百利而無一害。

（二）保障查卷權(quán)

行政復(fù)議法雖未規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)有詢問申請人是否查卷以及查卷后給出合理質(zhì)證、答辯期間的義務(wù)，但從復(fù)議審查的合理性、實(shí)效性和當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)（當(dāng)事人對自己的權(quán)利必須明知且故意放棄始產(chǎn)生棄權(quán)效果）考慮，應(yīng)予保障（迅速審理案件中尤甚）。從而避免在申請人未查閱證據(jù)、發(fā)表意見等毫無交流的情況下辦結(jié)復(fù)議案件，留下事實(shí)、法律、程序等諸多隱患。

（三）聽證、調(diào)查、調(diào)解

凡申請人提出聽證、調(diào)解、實(shí)地調(diào)查等請求的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)盡量予以安排：案件事實(shí)存在爭議、群眾矛盾大、人數(shù)眾多的查處國土資源違法、征地等案件適合實(shí)地調(diào)查；存在法律政策適用爭議、雙方訴求分歧較大以及新類型案件，如信息公開、農(nóng)村土地綜合整治、留用地安置、國家賠償?shù)冗m用聽證；處理方式有爭議，自由裁量權(quán)較大的房屋拆遷裁決、土地登記等案件適用調(diào)解。有些復(fù)雜、重大的案件，還可考慮綜合運(yùn)用上述審理方式。應(yīng)注意的是，無論采取哪種審理方式，都要做好筆錄或紀(jì)要并經(jīng)雙方簽名，作為定案證據(jù)。

（四）迅速審理

及時審理是行政復(fù)議的基本原則，有助于抓住時機(jī)，迅速解決問題（還能防范拖延時間、發(fā)泄不滿、制造多案、增加談判籌碼等連環(huán)訴訟和惡意訴訟）。在實(shí)踐中，可根據(jù)辦案總量及案件特點(diǎn)，設(shè)定20日、30日、40日、50日、60日等不同的承諾辦結(jié)期限。從類型看，不作為、信息公開案件等簡易案件，以及復(fù)議監(jiān)督等有處置先例的案件、政府重大工程等涉及公共利益的特殊案件等，應(yīng)快速審理；相反，征地拆遷、老上訪戶、行政處罰等案件應(yīng)慎重確定審理期，不可草率迅速審理。

此外，要特別注意有悖于迅速審理原則的延期、中止等審理方式的運(yùn)用：（1）慎重適用：遲到的正義不是正義，寬泛的延期審理侵犯了當(dāng)事雙方的迅速審判權(quán)，還可能延誤化解爭議的良機(jī)，除非遇有法定情形、迫不得已或雙方因調(diào)解等正當(dāng)要求外，不得延期或中止審理。（2）適用方式：在延期和中止須同時適用時，中止應(yīng)盡量在決定延期前作出，以給中止案件恢復(fù)審理后留出足夠的審理期間。需要指出的是，迅速審理復(fù)議案件，能夠有效避免需查證、援引的中止情形的發(fā)生，防范受制于人的狀況，大幅提升復(fù)議效率。

（五）同案同判

法律的實(shí)施應(yīng)該是統(tǒng)一的，同類型復(fù)議案件的審理結(jié)果不應(yīng)因地區(qū)、復(fù)議（審判）機(jī)關(guān)、當(dāng)事人等不同而不同，要做到同案同判，即同類案件的受理范圍、利害關(guān)系、受理期限、審理標(biāo)準(zhǔn)（含維持、撤銷、變更、責(zé)令履行等）等同等把握。這種相同既是政府與上級部門復(fù)議結(jié)果的相同，也是復(fù)議機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)審理結(jié)果的相同。實(shí)踐中，須通過案例研判、案例通報、復(fù)議文書公開、復(fù)議及審判監(jiān)督等方式來促成。如此，才可讓公眾對復(fù)議結(jié)果有固定的預(yù)期，樹立復(fù)議機(jī)關(guān)的公信力和法律的權(quán)威。

（六）復(fù)議后了解

因復(fù)議決定并不具有終審效力，申請人若不服就得接受法院審查。這就要求復(fù)議機(jī)關(guān)須跟蹤了解復(fù)議決定作出后申請人是否起訴、法院如何裁判及具體理由，以檢驗(yàn)復(fù)議審查是否正確、到位、有效等，從而跳出復(fù)議辦復(fù)議，開拓視野提升復(fù)議水準(zhǔn)，真正化解爭議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

總之，復(fù)議技巧的熟練、準(zhǔn)確、科學(xué)運(yùn)用是行政復(fù)議專業(yè)性的體現(xiàn)，也是實(shí)踐行政復(fù)議以及高效、為民、合法、合理這一基本原則的內(nèi)在要求和具體路徑，進(jìn)而在每一個復(fù)議案件中實(shí)現(xiàn)公平，樹立政府的公信力。