● 潘享清

完善政府治理體系建設(shè)全面深化“5+1”改革

● 潘享清

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），描繪了全面深化改革的新藍圖、新愿景、新目標，在我國現(xiàn)代化建設(shè)進程中具有里程碑意義。深化政府治理體系改革，是經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革“5+1”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須以此為主要抓手，處理好政府與市場的關(guān)系，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、深化“5+1”改革是實現(xiàn)全面深化改革總目標的核心要求

1.“5+1”改革是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的客觀需要。黨的十八大明確要始終高舉中國特色社會主義偉大旗幟。在新的歷史時期，要全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須堅定不移地堅持中國特色社會主義，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。改革開放以來，我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。通過深化“5+1”改革，不斷完善經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明及黨的建設(shè)等各方面的制度，既是全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的強大動力，也是形成《決定》提出的“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效”、“更加成熟更加定型”的中國特色社會主義制度的客觀需要。

2.“5+1”改革是破解當前發(fā)展面臨的各種難題的迫切要求。實現(xiàn)全面深化改革總目標，必須破解當前發(fā)展面臨的各種難題。當前，發(fā)展還面臨一些矛盾和問題，解決這些矛盾和問題的關(guān)鍵在于深化“5+1”改革。破解經(jīng)濟體制方面的難題要以“使市場在資源配置中起決定性作用”為主線；破解政治體制方面的難題要以“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”為主線；破解文化體制方面的難題要以“建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強國”為主線；破解社會體制方面的難題要以“更好保障和改善民生、促進社會公平正義”為主線；破解生態(tài)文明體制方面的難題要以“建設(shè)美麗中國”為主線；破解黨的建設(shè)制度方面的難題要以“提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”為主線等。緊緊圍繞這些主線深化“5+1”改革，才能有效破解當前發(fā)展面臨的各種難題，才能實現(xiàn)全面深化改革的總目標。

3.“5+1”改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體路徑。《決定》將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，是基于宏觀戰(zhàn)略考慮的，是正確處理國家、社會、公民之間關(guān)系的重大轉(zhuǎn)變。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須適應(yīng)時代變化和需要，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，運用法治思維和法律制度治理國家。面對經(jīng)濟社會發(fā)展的要求、人民群眾的期待、當今世界日趨激烈的國際競爭，國家治理體系和治理能力亟待改進。深化“5+1”改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體路徑，只有不斷完善經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等制度體系，才能健全國家治理體系，才能有效提高國家治理能力。

二、處理好政府與市場的關(guān)系是深化“5+1”改革的突破點

1. 經(jīng)濟體制改革是“5+1”改革的重點和牽引。無論是全面建成小康社會、跨越“中等收入陷阱”，還是實現(xiàn)“兩個一百年”、中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”的目標，都要求堅定不移地加快經(jīng)濟建設(shè)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，而這需要破除各種經(jīng)濟體制障礙。通過深化經(jīng)濟體制改革，激發(fā)各種市場主體的活力，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。同時，經(jīng)濟體制改革還對其他體制改革具有牽引作用。比如，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，市場主體必然要求民主、法治、公平，這就涉及到政治體制改革；同時，市場經(jīng)濟也會影響到文化領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，要推進文化、社會體制改革。而粗放型經(jīng)濟的發(fā)展又會導(dǎo)致環(huán)境污染嚴重、資源約束趨緊等，這就要求加快生態(tài)文明體制改革。因此，經(jīng)濟體制改革是“5+1”改革的重點和牽引，在全面深化改革中起著至關(guān)重要的作用。

2. 處理好政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心?！稕Q定》將市場配置資源的作用由過去的“基礎(chǔ)性”改為“決定性”，這是一個重大轉(zhuǎn)變。政府和市場的關(guān)系，決定著市場經(jīng)濟體制的基本走向。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，因此，市場化不能是政府主導(dǎo)的市場化。當前，在處理政府與市場關(guān)系上仍存在很多問題，政府對市場干預(yù)較多，生產(chǎn)要素的市場化程度和市場發(fā)育程度還不夠；政府配置資源范圍過寬，政府定價、行政事業(yè)性收費較多；政府在社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的資源配置方面仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，民間資本不得不擁擠在競爭性經(jīng)濟領(lǐng)域；行政壟斷、資源壟斷還比較突出，阻礙民間投資的“玻璃門”、“彈簧門”仍然存在等，這些問題的存在既抑制了市場配置資源的決定性作用，也破壞了市場的公平競爭。因此，處理好政府與市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心，抓住了這個核心，才能使市場在資源配置中起決定性作用，才能更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義中的作用。

3. 推進“5+1”改革必須處理好政府與市場的關(guān)系。處理好政府與市場的關(guān)系是推進“5+1”改革的核心要求。由于政府與市場的關(guān)系沒有處理好，市場化改革滯后，資金等生產(chǎn)要素難以進入社會事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域，造成經(jīng)濟和社會發(fā)展一條腿長、一條腿短；在城鄉(xiāng)一體化領(lǐng)域，城鄉(xiāng)之間的市場壁壘阻礙了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，嚴重制約了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷拉大；在生態(tài)保護領(lǐng)域，社會資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素對生態(tài)環(huán)境的投入不夠，直接導(dǎo)致大面積霧霾天氣和水、土地等資源嚴重污染；在文化領(lǐng)域，文化產(chǎn)品的市場交換價值難以實現(xiàn)，制約了社會資金對文化產(chǎn)業(yè)的投入，使廣大人民文化創(chuàng)新的智慧和能力受到抑制。這些問題表明，由于政府與市場關(guān)系不明晰，影響到其他體制改革的進行。因此，推進“5+1”改革必須處理好政府與市場的關(guān)系。

三、完善政府治理體系建設(shè)是處理好政府與市場關(guān)系的主要抓手

1. 加快轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。以深化行政審批制度改革為突破口，加大簡政放權(quán)力度，堅決把政府不該管也管不好的交給市場。要進一步精簡行政審批事項，全面清理減少涉及實體經(jīng)濟、民間投資和中小微企業(yè)發(fā)展等方面的行政審批；進一步放寬市場準入條件，推進商事登記制度改革，削減資質(zhì)資格認定事項，除負面清單外，各類市場主體均可依法平等進入，大力推進先照后證和認繳登記制。大幅減少政府對資源的直接配置，積極推動價格體制改革，放開競爭性領(lǐng)域價格，嚴格限制政府定價范圍，形成主要由市場決定價格的機制。深化投資體制改革，把投資審批范圍嚴格限定在關(guān)系國家安全、生態(tài)安全、整體布局、重大公共利益等項目和政府投資項目方面，其他的全部放開。政府控制的產(chǎn)品、資源等指標、額度、規(guī)模，引入市場機制配置調(diào)節(jié)。進一步調(diào)整社會事業(yè)結(jié)構(gòu)，通過政府購買服務(wù)、“以事定費”、公建民辦、民辦公助等形式發(fā)揮功能，推進舉辦主體多元化和提供方式多元化，滿足群眾多樣化需求。同時，推動政府全面正確履行職能，將政府的職責和作用轉(zhuǎn)變到保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈上來，強化宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等職責。

2. 深化政府機構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制。政府職能轉(zhuǎn)變了，必然要求政府機構(gòu)進行相應(yīng)的調(diào)整。同時政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制也要不斷優(yōu)化，比如橫向上部門之間職責交叉和分散，縱向上不同層級政府之間缺乏清晰的職責劃分，行政執(zhí)法機構(gòu)多層設(shè)置，部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能混同合一，基層政府功能不健全等，需要進一步優(yōu)化?？茖W(xué)配置部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能，不斷優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，理順部門和不同層級政府之間的職責關(guān)系，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。深化行政執(zhí)法體制改革，理順綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的關(guān)系，減少行政執(zhí)法層級，推動執(zhí)法重心下移，有效解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。加大對基層政府簡政放權(quán)和擴充財力的力度，做實做強基層政府。

3. 創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。當前，在一些領(lǐng)域、一些地方，政府治理能力和水平仍然不高，比如重審批輕監(jiān)管，重行政輕市場，重過程輕結(jié)果，重包攬輕協(xié)同，重管制輕服務(wù)等。隨著全球化和信息時代的到來，必須不斷創(chuàng)新行政管理方式，推進政府治理能力的現(xiàn)代化。加快建立完善標準規(guī)范，將政府管理的重心轉(zhuǎn)移到制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準和科學(xué)的事中、事后監(jiān)管上來。按照科學(xué)合理、細致明晰、公開透明的要求，完善各項標準體系。加強績效管理和行政問責，促進各級政府及其部門全面履行職責。加快建設(shè)電子政府，推進各級網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)，全面推行網(wǎng)上審批和網(wǎng)上公開，推動網(wǎng)上并聯(lián)審批。完善社會治理機制，建立健全鼓勵和支持社會各方參與政府治理的相關(guān)制度和機制，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

（作者系廣東省編辦主任）