● 朱維究 李曉果

（作者系國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)政法大學(xué)教授；中國(guó)政法大學(xué)博士研究生）

一、問(wèn)題的由來(lái)

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是在執(zhí)政黨層面首次提及“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，是對(duì)當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型期全面深化改革重要性的準(zhǔn)確把握與認(rèn)識(shí)。

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)的各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高了國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。因此，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家治理”而非“國(guó)家統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)治理”而非“社會(huì)管理”，不是簡(jiǎn)單的語(yǔ)詞變化，而是思想觀(guān)念、政治理念的變化，是國(guó)家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，表明了黨對(duì)社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了全新的認(rèn)識(shí)。①治理意味著主體由單一變成多元；方式由剛性轉(zhuǎn)為柔性；方向由自上而下改為自下而上；邊界由政府領(lǐng)域拓展至社會(huì)領(lǐng)域。這些形式和范圍上的延伸和變化，都集中體現(xiàn)了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一種全新政治理念，是國(guó)家治國(guó)理政思路和觀(guān)念上的轉(zhuǎn)變。

國(guó)家治理體系與治理能力是一個(gè)嶄新的課題，值得研究與關(guān)注。而政府治理作為國(guó)家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，其理念與能力的建設(shè)，決定著國(guó)家治理的成敗。

二、現(xiàn)代政府治理理念的轉(zhuǎn)變——走向法治政府

建立法治政府是中國(guó)改革最重要的組成部分。我國(guó)的改革是由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的自上而下的制度變革，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度的自我完善。35年的改革，概言之，就是執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，提高執(zhí)政能力，探索并實(shí)踐依法執(zhí)政、依法治國(guó)與依法行政的過(guò)程。

（一）中國(guó)語(yǔ)境：依法行政、依法治國(guó)與依法執(zhí)政

法治政府的核心在于以法律制度有效地規(guī)范各類(lèi)政府公權(quán)力，尤其是行政權(quán)力的行使。綜觀(guān)其他國(guó)家，實(shí)現(xiàn)法治政府，并沒(méi)有定式，必須結(jié)合一國(guó)的特性方能彰顯其自身的生命力。依法行政、依法治國(guó)與依法執(zhí)政就是中國(guó)走向法治政府的一種特殊語(yǔ)境。

中國(guó)要實(shí)現(xiàn)理論上、制度上的雙重跨越，從人治走向法治，執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變是前提。1988年黨的十三大以后建立的法律制度開(kāi)始涉及依法行政，1992年黨的十四大關(guān)注“物質(zhì)文明”建設(shè)，涉及制定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策與相關(guān)法律規(guī)范；1995年十四屆五中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)“精神文明”建設(shè)中包含了“法制”建設(shè)（不是“法治”）；1998年黨的十五大第一次提出“依法治國(guó)”并于1999年寫(xiě)入憲法修正案；2002年黨的十六大正式提出“政治文明”理念后，2003年黨的十六屆三中全會(huì)確立了“依法執(zhí)政”的新要求。此后，“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政”成為主導(dǎo)21世紀(jì)中國(guó)全新的執(zhí)政理念，實(shí)行“依法治國(guó)”方略與“推進(jìn)依法行政”開(kāi)始有了保障。2013年11月15日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。這意味著“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”已成為中國(guó)新時(shí)期法治建設(shè)的新目標(biāo)和新要求。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推行依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，再次表明“法治”在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮的重要作用。

在法律制度方面，中國(guó)建設(shè)法治政府，確切的說(shuō)，以《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的出臺(tái)為突破口，通過(guò)法律規(guī)范的形式第一次要求各級(jí)政府及其工作人員依法行政。該法第一次賦予公民、法人及其他組織在認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到違法行政行為侵害時(shí)，享有向人民法院提起訴訟的權(quán)利，即公民享有了對(duì)政府的具體行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)利。其現(xiàn)代法治意義在中國(guó)影響深遠(yuǎn)。

從35年政治變革過(guò)程看，中國(guó)走向法治政府的前提是國(guó)家實(shí)施依法治國(guó)方略，而依法治國(guó)的背景必須是執(zhí)政黨首先依法執(zhí)政，然后才有政府依法行政；而從法律制度層面看，建立行政訴訟制度與國(guó)家賠償制度則是從外部、自下而上監(jiān)督執(zhí)政者依法執(zhí)政、制約政府依法行政。只有堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法，中國(guó)走向法治政府才有根本的制度保障。

（二）觀(guān)念轉(zhuǎn)變：從政策治理走向法律治理

改革開(kāi)放35年來(lái)，中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷著一場(chǎng)深刻的變革。法治政府的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從零散到逐步健全，從只關(guān)注政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)到重視保障人權(quán)的轉(zhuǎn)變。在這一變革過(guò)程中，法治在化解矛盾糾紛、保障社會(huì)公平正義、重塑政府公信力等方面展示出巨大的威力。

長(zhǎng)期以來(lái)，當(dāng)“清官”、做“為民做主的父母官”等治國(guó)理政的傳統(tǒng)觀(guān)念在本質(zhì)上還是“人治”，仍屬于政策治理。雖然治理過(guò)程中不排斥法律的作用，但法律也往往隨著決策者意志的改變而變化。人治常與專(zhuān)制威權(quán)共生；法治須與民主自治共存。要全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)法治政府，最大的困難在于從官員到公民都普遍缺少現(xiàn)代法治理念。

在中國(guó)，要建設(shè)法治政府，必須要求政府官員尤其是行政公務(wù)人員首先應(yīng)樹(shù)立行政法治觀(guān)念，在行使公務(wù)過(guò)程中遵循依法行政、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效便民、程序公開(kāi)、尊重人權(quán)等基本法治要求，清除“官本位”觀(guān)念，樹(shù)立政府為人民服務(wù)的意識(shí)。其次，要轉(zhuǎn)變政府決策方式，避免“拍腦袋”和“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”的決策，警惕“一言堂”，加大依法決策、科學(xué)決策、民主決策的力度，實(shí)現(xiàn)從政策治理走向法律治理。

（三）定位清晰：法治政府與服務(wù)政府的關(guān)系

在構(gòu)建現(xiàn)代政府過(guò)程中，應(yīng)正確處理法治政府與服務(wù)政府的關(guān)系。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為法治政府是對(duì)政府的最低要求，服務(wù)政府則是較高層次的要求。實(shí)際上，無(wú)論是服務(wù)政府，還是有限政府、透明政府、責(zé)任政府、誠(chéng)信政府，均是從不同的側(cè)面和角度界定法治政府的內(nèi)涵。法治政府具有廉潔、誠(chéng)信、有限、服務(wù)、責(zé)任等品格，從權(quán)力淵源上是有限政府，從職能定位上是服務(wù)政府，從運(yùn)行過(guò)程上是透明政府，從運(yùn)行結(jié)果上是責(zé)任政府，從運(yùn)行效果上是誠(chéng)信政府。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府職能從消極行政、干預(yù)行政轉(zhuǎn)向了積極行政、福利行政；由管理變?yōu)榉?wù)，更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)行政、給付行政手段的運(yùn)用，服務(wù)的廣度和深度有了空前的提高。

三、現(xiàn)代政府治理理念與能力建設(shè)的路徑建構(gòu)

35年來(lái)，中國(guó)的行政法治建設(shè)取得了巨大的成果，中國(guó)已明確了走向法治政府的總體目標(biāo)與實(shí)施步驟。從宏觀(guān)角度把握現(xiàn)代政府治理發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，未來(lái)應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下五方面的建設(shè)：

（一）重塑政府治理的目標(biāo)，建立當(dāng)代法治政府觀(guān)念

隨著政府職能由管制轉(zhuǎn)向服務(wù)，政府管理目標(biāo)也由構(gòu)建開(kāi)放、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序轉(zhuǎn)向?yàn)楣姾腿鐣?huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程中，法治是重要的前提和保障。中國(guó)探索建立法治政府的道路與英美發(fā)達(dá)國(guó)家不同，與歐、日有相似之處，卻又突顯出各發(fā)展階段的不均衡。

改革開(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)期，政府注重行政目的，不太重手段，涉及國(guó)家權(quán)力的爭(zhēng)議，幾乎都不得提起訴訟。21世紀(jì)初，中國(guó)跨越了西方法治國(guó)家初期以控權(quán)為主的“形式法治”階段，直接進(jìn)入到“實(shí)質(zhì)法治”階段。與形式法治相比，實(shí)質(zhì)法治不僅要求政府依法行政，更重視法律自身的“品質(zhì)”：強(qiáng)調(diào)由人民制定法律，以提供人民福祉、注重經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為政府責(zé)任；強(qiáng)調(diào)“服務(wù)行政”，實(shí)現(xiàn)對(duì)人民的“生存照顧”；強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)發(fā)展”，保護(hù)生態(tài)、維護(hù)人類(lèi)共有的家園；法律內(nèi)容及其實(shí)施體現(xiàn)平等、自由、公正等理念，目的是保障基本人權(quán)、防止人治。

政府管理目標(biāo)與職能的演變伴隨著觀(guān)念、手段的變化。中國(guó)走向現(xiàn)代政府至少需要完成以下兩方面的根本轉(zhuǎn)變：第一，基本理念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)代法治政府所奉行的是實(shí)質(zhì)法治，因此，必須關(guān)注行政法律、法規(guī)的“品質(zhì)”和內(nèi)涵，不只是行政程序的形式正義。第二，基本手段的轉(zhuǎn)變。法治政府所采用的行政手段是多樣的，但總的發(fā)展趨勢(shì)是從以消極行政、干預(yù)行政、管制行政為主向以積極行政、給付行政和服務(wù)行政為主來(lái)轉(zhuǎn)化；從高權(quán)行政②向柔性行政轉(zhuǎn)變，行政過(guò)程中少了“命令與服從”，更多地注重相對(duì)人的參與和體驗(yàn)，重視行政指導(dǎo)、行政契約、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性行政手段的綜合運(yùn)用。

（二）加快政府信息公開(kāi)，建立透明政府

陽(yáng)光是最好的防腐劑。除涉及國(guó)防、外交等政治性較強(qiáng)的領(lǐng)域外，政府信息公開(kāi)是保障公眾知情權(quán)的必然要求，也是監(jiān)督政府依法行政、預(yù)防權(quán)力腐敗最有力的制度之一。

2007年國(guó)務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。該條例是中國(guó)第一部保護(hù)公眾知情權(quán)的行政法規(guī)，對(duì)于建立透明、陽(yáng)光、服務(wù)的新型政府，促進(jìn)依法行政，保障公眾的知情權(quán)，發(fā)展直接民主意義深遠(yuǎn)。③

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，博客、微博、微信等自媒體的活躍，對(duì)政府信息公開(kāi)亦提出更高要求。然而，目前《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》位階低，且規(guī)定較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。公開(kāi)與保密二者之間仍存在緊張關(guān)系。大量本應(yīng)公開(kāi)的信息被行政機(jī)關(guān)納入保密范圍，相對(duì)人很難知曉。這大大制約了政府信息公開(kāi)的力度和深度，直接影響到政府的公信力。

未來(lái)應(yīng)結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代科技變革的發(fā)展趨勢(shì)，加速信息公開(kāi)和透明政府的建設(shè)，進(jìn)一步拓寬信息公開(kāi)的范圍和力度；正確處理保密與公開(kāi)的關(guān)系，依法劃定保密和公開(kāi)的邊界，打破隱瞞信息的壁壘；提升《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的法律位階，滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)政府治理水平和治理理念的提升。

（三）建立健全公共財(cái)政制度，加快行政法治化

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的超常態(tài)性決定了中國(guó)制度建構(gòu)的“非典型化”。就公共財(cái)政制度的沿革而言，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的無(wú)所不包，到建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制，既無(wú)先例可循，也無(wú)法律規(guī)范可依。我國(guó)公共財(cái)政制度長(zhǎng)期缺位。改革初期，中央向地方放權(quán)和培育市場(chǎng)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大大拓展了地方的財(cái)權(quán)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又極不平衡，東部地區(qū)財(cái)政寬裕，而中西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺，不足部分依靠行政收費(fèi)甚至靠罰沒(méi)款補(bǔ)足。事實(shí)上，全國(guó)普遍是財(cái)政收入和經(jīng)費(fèi)使用分為計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外，真正受人大依《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》監(jiān)督的比例不足財(cái)政收入的一半，體制外運(yùn)行占一半，甚至更多。1994年實(shí)行分稅制后，中央與地方關(guān)系很大程度依靠專(zhuān)項(xiàng)審批撥款和轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。公共財(cái)政體制與制度改革的信號(hào)雖在歷屆《政府工作報(bào)告》中頻頻放出，但啟動(dòng)實(shí)施遲緩。

2004年預(yù)算法修訂工作啟動(dòng)，2014年8月31日預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上高票通過(guò)，新預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。新修改的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》將立法宗旨定義為：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展?！雹茌^之于舊法，新預(yù)算法“匡正了立法的宗旨，明確了法律的本質(zhì)和定位，使得預(yù)算法由過(guò)去的政府管理法變成了規(guī)范政府、管理政府的法”。⑤從以前的幫助政府管錢(qián)袋子到現(xiàn)在規(guī)范政府錢(qián)袋子，取消了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”，改變了長(zhǎng)期以來(lái)政府財(cái)政收入和支出體外循環(huán)的舊制，更好的將預(yù)算和支出置于公開(kāi)、透明的環(huán)境之下，接受監(jiān)督。預(yù)算法的修改還從預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容、時(shí)間、解釋說(shuō)明以及法律責(zé)任等方面對(duì)預(yù)算公開(kāi)的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。通過(guò)全過(guò)程、全方位的預(yù)算公開(kāi)，把政府預(yù)算的錢(qián)袋子曬到了陽(yáng)光之下，把預(yù)算的“黑箱”變成了“透明箱”，這對(duì)于深化公共行政體制改革，建立起科學(xué)、民主的財(cái)稅體制，促進(jìn)各級(jí)政府依法行政起到了積極作用。

（四）重視程序權(quán)利，完善權(quán)利體系

中國(guó)的傳統(tǒng)法律文化，一直“重實(shí)體、輕程序”，缺乏對(duì)法律程序價(jià)值與功能的認(rèn)識(shí)，甚至將“法律程序”與“辦事手續(xù)”混同。一方面，中國(guó)的基本權(quán)利體系尚不完善，沒(méi)有類(lèi)似美國(guó)的“正當(dāng)法律程序”條款，個(gè)人程序性基本權(quán)利在《中華人民共和國(guó)憲法》中無(wú)法找到明確、直接的依據(jù)；另一方面，中國(guó)至今尚無(wú)統(tǒng)一的行政程序法典，這是一個(gè)不小的缺陷。由于欠缺必要的程序保障機(jī)制，行政相對(duì)人對(duì)于實(shí)體權(quán)利的訴求無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)，程序制度的立法與程序權(quán)利的保護(hù)成為走向法治政府的重大任務(wù)之一。

在行政法律規(guī)范體系中，實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范不僅可以獨(dú)立存在，各自發(fā)揮功能，且行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人的權(quán)利（力）與義務(wù)，在實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的分配上遵循著固有的法則：即在行政法實(shí)體規(guī)范雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的分配中，行政主體的權(quán)利（力）多，而相對(duì)實(shí)體義務(wù)少；行政相對(duì)人則實(shí)體義務(wù)多而相對(duì)實(shí)體權(quán)利少。在行政法程序規(guī)范雙方當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)的分配中卻恰恰相反，行政主體承擔(dān)程序義務(wù)多，而享有程序權(quán)利少；行政相對(duì)人則享有盡可能多的程序權(quán)利，而較少承擔(dān)程序義務(wù)。行政法律規(guī)范就這樣在法則支配下精致地權(quán)衡、公允地分配著雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利與義務(wù)；在實(shí)體權(quán)利義務(wù)與程序權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一中最終兌現(xiàn)了法的平等。⑥

更理性地認(rèn)清行政程序的重要作用，在未來(lái)行政法律體系中做到實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的辯證統(tǒng)一，是中國(guó)走向法治政府的必由之路。

（五）建立有效的公法沖突解決機(jī)制

在法治相對(duì)成熟的國(guó)家，通常有一套完善、有效的公法沖突解決機(jī)制。一般應(yīng)具有如下特性：有防患于未然的行政聽(tīng)證機(jī)制、有相對(duì)獨(dú)立的行政司法機(jī)制、行政訴訟和行政賠償機(jī)制，以及完善的司法程序與司法化的行政程序。走向法治政府的中國(guó)，應(yīng)逐步改革現(xiàn)有的信訪(fǎng)、復(fù)議、訴訟制度，建立起一整套有效的公法沖突解決機(jī)制。

1．實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)制度法治化，建立有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制

粉絲，現(xiàn)今所代表的是一種消費(fèi)者潮流——參與化、情感化和圈子化的消費(fèi)者集群。對(duì)于營(yíng)銷(xiāo)者而言，要想自己的產(chǎn)品擁有廣大的“粉絲”市場(chǎng)，就必須要理解它所面對(duì)的消費(fèi)群體，并且和這個(gè)群體建立長(zhǎng)久的關(guān)系。③“粉絲”這一消費(fèi)集群體不僅是品牌的忠誠(chéng)消費(fèi)者，更是品牌的信息傳播者。江小白區(qū)別于傳統(tǒng)白酒企業(yè)品牌營(yíng)銷(xiāo)模式的關(guān)鍵點(diǎn)就在于充分借助移動(dòng)社交媒介的優(yōu)勢(shì)，利用“粉絲”來(lái)拉近江小白與消費(fèi)者之間的關(guān)系，所形成的“粉絲圈”幫助江小白挖掘了更多的潛在消費(fèi)者，同時(shí)還鞏固了原有消費(fèi)者的品牌忠誠(chéng)度。

信訪(fǎng)制度是中國(guó)傳統(tǒng)糾紛解決與救濟(jì)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。特別是在當(dāng)前我國(guó)的復(fù)議與訴訟門(mén)檻設(shè)置過(guò)高的情況下，信訪(fǎng)是行政相對(duì)人最容易利用的救濟(jì)機(jī)制。這也是多年來(lái)信訪(fǎng)人數(shù)激增，當(dāng)事人“信訪(fǎng)不信法”的社會(huì)土壤?！缎旁L(fǎng)條例》是將信訪(fǎng)制度法治化的一個(gè)積極嘗試，然而，由于該條例規(guī)范設(shè)計(jì)上的一些缺陷（比如：信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)過(guò)于分散并缺乏實(shí)現(xiàn)的權(quán)力、信訪(fǎng)欠缺必要的程序規(guī)范、信訪(fǎng)制度與復(fù)議、訴訟缺乏整體銜接上的考慮等），以致實(shí)踐中信訪(fǎng)隊(duì)伍龐大效率低下，信訪(fǎng)缺乏公開(kāi)、公正的程序規(guī)范，有關(guān)于信訪(fǎng)“培訓(xùn)班”、“黑監(jiān)獄”等負(fù)面新聞報(bào)道，信訪(fǎng)制度的異化甚至成為了繼收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)之后的一大社會(huì)問(wèn)題，廢除信訪(fǎng)的聲音也一直不絕于耳。在推進(jìn)現(xiàn)代化治理，邁向法治政府的今天，采用“一刀切”的存或廢都不是最佳辦法。未來(lái)改革的關(guān)鍵在于：一是通過(guò)國(guó)家層面的立法，取代《信訪(fǎng)條例》，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范統(tǒng)一信訪(fǎng)制度，實(shí)現(xiàn)有法可依；二是在堅(jiān)持“司法最終的原則”前提下，積極分流社會(huì)矛盾，注重當(dāng)事人利益表達(dá)和訴求多元化、個(gè)性化的趨勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，在法治的框架內(nèi)擴(kuò)大其“參與、表達(dá)、溝通”等功能；傾聽(tīng)民意、反映心聲，注重信訪(fǎng)與其他糾紛解決方式的協(xié)調(diào)和銜接，增強(qiáng)信訪(fǎng)對(duì)于公法解決的實(shí)質(zhì)性，實(shí)現(xiàn)其爭(zhēng)議解決分化機(jī)制的制度功能。

2．改革行政復(fù)議制度

行政復(fù)議制度兼具行政性與司法性雙重特質(zhì)。因此，在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其公正性與司法化的程序性。當(dāng)前中國(guó)行政復(fù)議制度的病源在于，行政色彩過(guò)濃，違反了解決行政爭(zhēng)議作出行政裁決所需要的主體設(shè)置和程序規(guī)則的設(shè)計(jì)規(guī)律，導(dǎo)致權(quán)利補(bǔ)救的有效性、公正性失靈。一是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀(guān)性較差，不足以保障做出公正的行政裁判決定；二是程序設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)化。強(qiáng)調(diào)書(shū)面審理的原則，難以保證準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)和正確適用法律。由于復(fù)議的制度功能未得到充分發(fā)揮，致使信訪(fǎng)、群體性事件等“人治”的解決機(jī)制大行其道；反過(guò)來(lái)又對(duì)復(fù)議制度和訴訟制度的主救濟(jì)渠道形成擠壓和破壞，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性循環(huán)。未來(lái)改革主要集中在復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置上要保障其獨(dú)立性；程序上強(qiáng)調(diào)其司法性與公正性；制度定位上注重與信訪(fǎng)、行政裁決、行政訴訟等糾紛解決機(jī)制的統(tǒng)籌與銜接。

3．重塑行政訴訟制度，樹(shù)立司法威信

行政訴訟在制度設(shè)計(jì)上存在著一些重要缺陷，且中國(guó)整體法治環(huán)境尚不成熟，導(dǎo)致行政訴訟發(fā)展步履維艱，更引發(fā)了社會(huì)對(duì)司法公正性的質(zhì)疑，阻礙了法治政府的形成。

如何走出困境，究竟是徹底重構(gòu)行政審判體制來(lái)確保司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立、公正審判；還是通過(guò)修改現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的具體規(guī)范來(lái)完善行政訴訟法，應(yīng)認(rèn)真研究。

值得注意的是，2013年12月全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）進(jìn)行初審，并就立法草案廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)進(jìn)行修改后，2014年8月全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議又對(duì)《草案》進(jìn)行了二審。相較于一審的《草案》，二審《草案》在受案范圍（不再限定于具體行政行為）；被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴；行政復(fù)議機(jī)關(guān)“維持會(huì)”角色，力促行政爭(zhēng)議納入復(fù)議的法制渠道；訴訟期限（從三個(gè)月延長(zhǎng)至六個(gè)月）；擴(kuò)大行政案件的調(diào)解范圍等方面進(jìn)行了修改和調(diào)整。著力解決和彌補(bǔ)現(xiàn)行《行政訴訟法》面臨“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問(wèn)題。因此，我們期待，在經(jīng)過(guò)三審之后的《行政訴訟法修正案（草案）》將更加完善、合理，對(duì)于樹(shù)立司法威信，依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權(quán)利，充分發(fā)揮行政訴訟的解紛功能，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)法治政府等方面將起著重要作用。

4．修改《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，完善政府責(zé)任體系

在實(shí)施過(guò)程中，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》遇到過(guò)被稱(chēng)為“國(guó)家不賠法”的尷尬。其根本原因在于：受制于歷史和現(xiàn)實(shí)的多種因素，國(guó)家賠償法的制度建構(gòu)與規(guī)范設(shè)計(jì)并不完善。表現(xiàn)在歸責(zé)原則、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償程序、賠償費(fèi)用、追償?shù)确矫?，尋求?guó)家賠償?shù)男姓鄬?duì)人，在實(shí)踐中都存在著一些制度障礙，導(dǎo)致行政相對(duì)人求償困難，通過(guò)國(guó)家賠償追究政府責(zé)任難以真正落實(shí)。因此，適時(shí)地修改法律，改革國(guó)家賠償制度，并以此為基礎(chǔ)建立包括補(bǔ)償制度在內(nèi)的完整的國(guó)家責(zé)任制度，這是中國(guó)走向法治政府的客觀(guān)要求與必然趨勢(shì)。

①俞可平：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，《前線(xiàn)》，2014年第1期。

②公權(quán)力行政又稱(chēng)“高權(quán)行政”，指行政主體基于國(guó)家統(tǒng)治權(quán)而從事的行政活動(dòng)，是傳統(tǒng)行政活動(dòng)中最主要的一種類(lèi)型。這種行政活動(dòng)多由行政主體依單方面意志決定并以強(qiáng)制方式貫徹執(zhí)行。

③朱維究、閆晶：“改革開(kāi)放30年中國(guó)行政法治發(fā)展歷程回顧”，《中國(guó)行政管理》，2009年第2期。

④《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（新修訂2014年）第一條，“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”

⑤“人大官員解讀新預(yù)算法：解決‘拍腦袋’定預(yù)算”，見(jiàn)http://news.sohu.com/20140909/n404167935.shtml，2014-10-06。

⑥朱維究：“我國(guó)行政法法典化的思考——兼論行政法實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的統(tǒng)一”，《中國(guó)行政管理》，2001年第4期。