鞏亮

摘 要：公有公共設施致害的國家賠償責任仍是我國法律領域的一項空白，是否將其納入國家賠償法的調整范圍在學界也存在很大爭議。在我國，公有公共設施致害賠償不管是在制度設計上還是司法實踐中，都作為一般民事侵權問題進行處理。本文將從公有公共設施的含義出發(fā)，對我國當前這一制度設計進行剖析與反思，最后提出自己的觀點。

關鍵詞：公有公共設施；致害賠償；民事賠償；國家賠償

隨著服務型政府的建立，越來越多的公有公共設施正不斷地進入我們的生活，但危險亦隨之而來，其在設置及管理方面不可避免地會對人們的合法權益造成損害，而正確界定公有公共設施致害賠償的國家責任性質，實現其公法責任制度的真正回歸，對于公民權利的保障具有十分重要的意義。

一、公有公共設施致害的含義

公有公共設施這一概念源于我國臺灣地區(qū)的“國家賠償法”，學術界對公有公共設施的含義也沒有統(tǒng)一的界定，但我國通說認為：公有公共設施指由行政機關或其特許的公務法人設置或管理，供公共使用的設施，包括公路、鐵路、橋梁、下水道、車站、機場、煤氣供應站等。本文中“公有公共設施”一詞將采用上述含義，而公有公共設施致害是指由于公有公共設施在設置或管理等方面存在瑕疵，致使用者的人身和財產受到損害。

二、學術界的理論紛爭及我國目前的立法現狀

（一）目前存在的分歧

現代各國一般都將公有公共設施致害納入國家賠償法的調整范圍，但我國學界與實務界對此仍有分歧，主要意見有以下三種：

第一種意見是否定說，主要理由是：我國對公有公共設施的管理已趨企業(yè)化，公有公共設施因設置或管理瑕疵而造成的損害，不屬于違法行使國家職權的問題，應由民法規(guī)范調整，國家不負賠償責任；①現代國家賠償沒有國定強制執(zhí)行程序，不利于受害人權利的實現，而采用民事賠償的方式，程序上更有保障。

第二種意見是肯定說，主要理由是：政企分離使政府和企業(yè)的財產劃分更加清晰，但在管理和經營上還存在著交叉，這樣就使得一些公共設施致害賠償案件中所有人和管理經營權人相互推諉，最終導致無人賠償的結果。

第三種意見是折中說，其中又分為兩種。一種認為，公共設施致害賠償應區(qū)分不同情況，屬國有企事業(yè)單位設置或管理的，由該單位承擔賠償責任；屬國家機關設置或管理的，由國家承擔賠償責任；沒有特定主管部門的公共設施致害，由國家承擔賠償責任。另一種折中說認為，公共設施致害的賠償問題，無論是由侵權責任法還是由國家賠償作規(guī)定都是可以的，關鍵是要在法律上予以明確，不能留有空白。

（二）目前我國對公有公共設施致害的規(guī)定

在我國目前的立法規(guī)定與司法實踐中，公有公共設施致害賠償的主要法律依據是《民法通則》第126條和《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條，其中后者又對《民法通則》第126條作了補充說明，2010年新修訂的《國家賠償法》終未采納之前修改稿中的意見，仍將公有公共設施致害排除于國家賠償之外。

可見，在我國，公有公共設施致害賠償不論是在制度設計上還是在司法實踐中，都是作為一般民事侵權問題處理的，采用過錯推定責任，一般由設施的直接管理機關承擔賠償責任。

（三）對現行制度的反思

公有公共設施致害賠償一直被遺忘和游離于國家賠償責任之外，除了上述提到的否定說所持理由外，透過立法亦步亦趨的態(tài)度，我們可以窺視制度設計背后的思辨：

第一，公有公共設施致害與其他因行使國家權力而產生的侵權行為有著本質的不同，“政企分離歸還了國有企事業(yè)單位作為市場主體的本質，民事主體的性質更加明顯，其行為也因此被認為是民事行為?！雹?/p>

第二，如果將所有公有公共設施因設置、管理上的缺陷所造成的損害賠償都納入國家賠償責任的范疇，不僅將使國家賠償范圍無限擴大，使國家背上巨大的負擔，也會違背經濟體制改革的初衷，難以實現政企分離的目標③。

第三，按照民事訴訟程序，能給受害人較周詳的保護，不僅有物質損害賠償，還有精神損害賠償，更重要的是，其有規(guī)定的強制執(zhí)行程序作為權利實現的保障。

三、將公有公共設施致害納入國家賠償的理由

當下的制度不管是從理論上還是司法實踐上都難以給予受害人及時、充分的救濟，對此，有學者指出可以通過修改或解釋《民法通則》相關規(guī)定等方式來適應現實的需要，但筆者認為還是應當將公有公共設施致害賠償納入《國家賠償法》的調整范圍更為可取。

（一）公有公共設施致害國家賠償的理論可行性

第一，從法律性質上看，公有公共設施的管理者與利用者（直接利用者）之間是行政法律關系，將本應由國家承擔的公法責任“遁入私法”適用民法處理，會混淆公法和私法的調整范圍，因此將基于行政法律關系所產生的公有公共設施致害賠償納入公法賠償的規(guī)則體系似乎更合邏輯。

第二，公有公共設施的范圍相當廣泛，而《民法通則》第126條的規(guī)定不能涵蓋所有公有公共設施致害類型，即使通過修改和解釋可以解決這一問題，但由于在歸責原則、風險負擔等方面與一般民事侵權存在較大差異，受害人在舉證責任和獲得賠償的保證性上仍處于明顯不利地位。

（二）公有公共設施致害國家賠償的現實可行性

第一，隨著我國綜合國力不斷增強，在一定范圍內對公共設施致害所造成的損害予以賠償是完全有能力的。

第二，現代經濟體制改革不斷深入，許多公共設施開始變成“私有公共設施”，需要納入國家賠償范圍的公共設施比以往減少了許多。

因此，我們的主張既不會違背政企分離的經濟體制改革的目標，也不會因公有公共設施致害范圍過廣而使國家背上過重的負擔。

第二，《國家賠償法》的修改為公有公共設施致害納入國家賠償提供了制度空間。新法第2條刪除了“違法”二字，淡化了單一的違法原則，確立了多元化的歸則體系；此外，可賠范圍從起初的物質賠償逐步地擴大到精神損害賠償。此次的修改為公有公共設施致害納入國家賠償法提供了空間。

綜上所述，將公有公共設施致害賠償責任回歸到國家賠償的公法責任體系，不僅符合公有公共設施致害賠償的公法責任性質，而且能真正實現對受損權利的有力救濟。希望立法機關能充分考慮并在法律層面上盡快予以認可和完善，并使其體系化，以實現該制度的真正回歸。（作者單位：西北政法大學）

參考文獻：

[1] 馬懷德.行政賠償的范圍[J]，江海學刊，1994（5）：4.

[2] 梁慧星.《民法總論》，法制出版社，1994年版，第69頁。

[3] 江平.《民法學》，中國政法大學出版社，2000年版，第213頁。

注釋：

① 馬懷德：《行政賠償的范圍》，載《江海學刊》1994年第5期

② 梁慧星：《民法總論》，法制出版社，1994年，第69頁

③ 江平：《民法學》，中國政法大學出版社，2000年版，第213頁