倪歡

摘 要：轉(zhuǎn)變地方政府職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高公共服務(wù)質(zhì)量的核心。為貫徹落實(shí)十八大精神，地方政府在轉(zhuǎn)變政府職能方面做出了顯著的成果。以渭南市為例，簡政放權(quán)是政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的核心，正確處理好政府與市場，政府與社會的關(guān)系，是地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府職能；轉(zhuǎn)變；簡政放權(quán)

在八十年代初期，政府職能轉(zhuǎn)變這一概念就已經(jīng)提出，特別是黨的第十四次全國代表大會以后，中國已經(jīng)從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中取得了巨大的變化，政府作為國家機(jī)器屬于上層建筑。因此，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，政府的職能也應(yīng)該適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的不斷變化?？煞袂袑?shí)轉(zhuǎn)變政府職能，是檢驗(yàn)政治發(fā)展能否做到為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)服務(wù)的關(guān)鍵性指標(biāo)。[1]新一屆中央政府執(zhí)政以來，開局要辦的“第一件大事”就是轉(zhuǎn)變政府職能，此舉動體現(xiàn)出政府加大機(jī)構(gòu)改革的氣勢和決心。為了分析研究近年來政府職能轉(zhuǎn)變的具體成果和轉(zhuǎn)變狀況，筆者以作為陜西省東大門的渭南市為例，來進(jìn)行具體的分析。

一、地方政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵

轉(zhuǎn)變政府職能是全面深化改革的核心議題之一，也是十八屆三中全會的重要內(nèi)容，其目標(biāo)是由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變，由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。地方政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是提高地方政府為地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共服務(wù)、公共政策的能力，提高地方政府區(qū)域自治能力，優(yōu)化地方公共政策體制，推動地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為地方政府轉(zhuǎn)變職能的重點(diǎn)。地方政府職能的轉(zhuǎn)變并非拋棄原有的政府職能，而是使地方政府由全能變?yōu)橛邢拚?。地方政府逐漸應(yīng)該從微觀管理領(lǐng)域1分離出來，把更多的注意力放在地方發(fā)展的宏觀層面上，提升政府監(jiān)督能力，把政府工作的重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)變到提供基本公共產(chǎn)品和有效地服務(wù)上來。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的具體表現(xiàn)—以渭南市為例

為了貫徹和落實(shí)黨中央在轉(zhuǎn)變政府職能方面的各項(xiàng)決策，作為陜西省東大門的渭南市，在促進(jìn)政府職能不斷科學(xué)轉(zhuǎn)變的過程中做出了重大的改變。特別是十八大召開以來，渭南市把簡政放權(quán)，行政審批事項(xiàng)改革工作作為首要落實(shí)點(diǎn)。以此促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。并進(jìn)一步定義了政府、企業(yè)和社會組織的責(zé)任，理順了政府與社會，政府與市場的關(guān)系。在全面清理的基礎(chǔ)上，減少政府行政審批事項(xiàng)，嚴(yán)格規(guī)范審批行為，改善審批方法，增強(qiáng)審批監(jiān)督。最大限度地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，為進(jìn)一步加強(qiáng)渭南市的改革做出了跨越式的發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.推行政府信息公開，建設(shè)服務(wù)型政府

建設(shè)服務(wù)型政府是地方政府職能轉(zhuǎn)變的一個基本目標(biāo)，建設(shè)服務(wù)型政府必然要求政府信息公開。[2]政府信息的公開，必然要求公民與政府密切聯(lián)系，它是建立現(xiàn)代政府，提高政府公信力，穩(wěn)定市場預(yù)期，保證公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要舉措。為了使地方政府真正為人民服務(wù)，政府必先知道老百姓需要什么，而公眾也必須了解政府要做什么，在做什么。只有在這種情況下，政府的行為才能得到公眾的理解和支持。《中華人民共和國政府信息公開條例》施行以來，政府信息公開邁出了重大的步伐，取得了顯著的成效。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展和信息傳播方式的逐漸改變，公眾對政府工作知情、參與和監(jiān)督的意識不斷增強(qiáng)，公眾對各級行政機(jī)關(guān)依法公開政府信息，及時回應(yīng)公眾關(guān)切和正確引導(dǎo)輿情提出了更高的要求。

2013年12月8日，渭南市“12345”政府服務(wù)熱線開通上線。這是渭南市政府構(gòu)建透明政府的重要體現(xiàn)，為建設(shè)廉潔高效政務(wù)服務(wù)的工作進(jìn)行打下了重要的基礎(chǔ)。不管群眾反映的是大事還是小事，只要打進(jìn)12345呼叫中心的電話，工作人員都會給予最大的幫助。熱線對公眾反應(yīng)的事情進(jìn)行分類處理，由專職人員根據(jù)不同狀況進(jìn)行針對性的回復(fù)。對于不能及時回復(fù)和確定的事情，會通過記錄或者利用網(wǎng)絡(luò)分派，相關(guān)職能部門人員會根據(jù)事情的特點(diǎn)進(jìn)行討論，規(guī)定在3到10個工作日內(nèi)給予答復(fù)和解決。市政府要求公務(wù)人員責(zé)任明確，各項(xiàng)工作都要落實(shí)到位。并不斷對公開信息工作人員、新聞發(fā)言人、微博微信管理人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，提高了工作人員政策把握能力，輿情研制能力，解疑答惑能力和回應(yīng)引導(dǎo)能力。

2.向社會中介組織轉(zhuǎn)移職能

2013年1月，渭南市政府決定借鑒廣東省的做法，在陜西省率先進(jìn)行政府向社會中介組織放權(quán)的全面改革。在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和東大門建設(shè)過渡的關(guān)鍵時期，渭南市政府對向中介組織放權(quán)做出了進(jìn)一步的探索。理清政府與社會、市場的關(guān)系是改革的重點(diǎn)。把政府管不好的事情交給市場或者社會，把該由政府管理的事切實(shí)管好。這樣做有利于把政府從繁雜的事項(xiàng)中解脫出來。通過調(diào)動社會力量，激發(fā)市場活力，降低政府行政成本，提高政府行政效率。

渭南市博思特是一家家政公司，自2010年渭南市主城區(qū)野廣告的清理工作由此家政公司承擔(dān)。公司安排15名全職員工和5名兼職人員清理全市野廣告，這些人都經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)。從原先政府每年需花25萬元清理廣告，到如今只需13萬元，大大節(jié)約了行政成本。2010年以前，相關(guān)部門接到亂貼廣告電話投訴120人次，而到現(xiàn)在只有10余次，這是政府職能向社會轉(zhuǎn)移的一次成功嘗試。另外，近幾年，為老人送米，上門按摩等微觀事務(wù)，都有社區(qū)來進(jìn)行服務(wù)，這都是現(xiàn)時代的迫切要求。政府將一些管不了，管不好的職能轉(zhuǎn)移給社會組織，這就等于承認(rèn)并強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會組織的應(yīng)有價值及其功能。有利于彰顯一度被壓抑的、沉默的社會力量。

3.向市場放權(quán)，深化行政審批制度改革

計劃經(jīng)濟(jì)時期，地方政府全面管理社會的一切事務(wù)。但隨著不同時代經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府并不是萬能的。政府失靈的種種表現(xiàn)要求政府向市場放權(quán)。當(dāng)前，我國正處于深化政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時期，關(guān)鍵問題就是進(jìn)一步改變政府職能，正確處理政府與市場的關(guān)系。只有明晰政府職能在市場經(jīng)濟(jì)驚醒中的職權(quán)邊界，才能強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性作用，真正彰顯中央政府在機(jī)構(gòu)改革過程中簡政放權(quán)，發(fā)揮市場作用的決心。[3]十八屆三中全會對全面深化改革做出全局部署，提出切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革。行政體制改革的核心和關(guān)鍵正是簡政放權(quán)。第一步就是取締和下放政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)。行政審批制度是政府權(quán)力作用在市場經(jīng)濟(jì)中的最主要方式，必須通過相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行嚴(yán)格界定，取消和下放政府“越位”或“錯位”審批的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，調(diào)動市場創(chuàng)業(yè)主體積極性，全面正確履行政府職能。[4]

2012年8月，渭南市政府下發(fā)了《關(guān)于取消和下放政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政審批項(xiàng)目的通知》，確定了首先對車輛注冊登記，交通違法信息處理，餐飲服務(wù)等經(jīng)濟(jì)參與度高，與人民群眾關(guān)系密切的權(quán)力進(jìn)行改革，對以往市場經(jīng)濟(jì)中政府職能的缺位進(jìn)行改變。截止2013年9月，渭南市政府先后分兩批次下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限646項(xiàng)，下放和取消行政許可審批事項(xiàng)242項(xiàng)，節(jié)省資金數(shù)以億計。行政審批制度的改革，是創(chuàng)新的精神，是務(wù)實(shí)的態(tài)度，是權(quán)力還原于企業(yè)，還原于市場的體現(xiàn)。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)啟示

渭南市政府在政府職能轉(zhuǎn)變方面，經(jīng)過政府、市場，和社會的努力，取得了一定的成果，使這個西部農(nóng)業(yè)城市和新型工業(yè)城市走進(jìn)了公眾的視野。地方政府職能的轉(zhuǎn)變是一個曲折漸進(jìn)的過程，在這個過程中需要不斷的做出調(diào)整，才能不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。從渭南市政府職能的轉(zhuǎn)變中，筆者不僅看到了轉(zhuǎn)變過程的成果，也對轉(zhuǎn)變過程進(jìn)行了思考，從而總結(jié)出以下幾點(diǎn)啟示：

1.打破“全能政府”觀念思維定式

人的思想觀念和對新事物的接受程度直接影響到政府職能轉(zhuǎn)變的順利進(jìn)行。渭南市作為西部中小城市，傳統(tǒng)的依賴“全能政府”意識強(qiáng)烈，解決任何事情只信任政府部門。在開始實(shí)施向社會組織放權(quán)這一改革時，大部分公民對社會組織持有懷疑不信任的態(tài)度。對于這一點(diǎn)，政府應(yīng)該從政府公務(wù)人員開始，通過完善政府公務(wù)員管理制度，加強(qiáng)對公務(wù)員的教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)對服務(wù)型政府的宣傳，使其起到帶頭作用，全面認(rèn)識到政府將部分職能交由社會組織的好處。

對于公眾，應(yīng)該經(jīng)常舉辦構(gòu)建服務(wù)型政府知識講座，使公民從各方面了解到什么是政府與市場和社會的最好關(guān)系，從而信任政府的各項(xiàng)措施和舉動，提升公民的民主權(quán)力意識。

2.正確處理政府與市場的關(guān)系

市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)在于如何處理市場與政府的基本關(guān)系。[5]市場經(jīng)濟(jì)的市場化，要求建立和健全市場體系，充分發(fā)揮資源配置功能。市場經(jīng)濟(jì)的自主性，要求企業(yè)自主經(jīng)營，政企職責(zé)分開。[6]根據(jù)市場應(yīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的內(nèi)在要求，地方政府就是要將以往通過指令性計劃等措施配置人、財、物等職能轉(zhuǎn)給市場。當(dāng)然，市場也不是萬能的，它在資源配置中也會出現(xiàn)盲目、壟斷、難以公正等弊端。因此，政府部門應(yīng)該時刻認(rèn)識到這一點(diǎn)，加強(qiáng)對市場的監(jiān)管，適度介入，避免造成活動的無序狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。[7]具體講，一方面，地方政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中，要積極培養(yǎng)各種市場體系，促使市場要素的發(fā)展，健全市場替代地方政府有效的行使職能的體系，另一方面又要把握好新舊經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，要適時適度的去轉(zhuǎn)移。

3.正確處理好政府與社會的關(guān)系

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類需要管理的社會事務(wù)不斷膨脹，各種社會利益關(guān)系日趨龐雜，隨著社會的進(jìn)步，社會成員的綜合素質(zhì)不斷提高，社會組織參與政務(wù)管理的能力也在不斷提高。社會組織作為獨(dú)立于政府與市場的第三方中介組織，不僅能夠填補(bǔ)政府失靈失靈和市場失靈造成的管理空缺，還能夠分擔(dān)政府職責(zé)，使政府能夠從紛繁復(fù)雜的微觀事務(wù)中擺脫出來，促進(jìn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變。[8]然而，政府對社會轉(zhuǎn)移權(quán)力，意味著一些政府部門權(quán)力和利益的損失，從而致使權(quán)力部門改革不積極，放權(quán)不徹底。政府部門必須理清對社會治理的職權(quán)邊界。理清各部門的職責(zé)范圍，引入企業(yè)的競爭獎罰制度。凡是社會中介組織能夠自行調(diào)解的或能自治管理的事項(xiàng)，給予社會組織足夠的自主權(quán)和決策權(quán)。對社會中介組織準(zhǔn)入門檻，注冊資本標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門應(yīng)放開不合理的束縛。只有這樣，才能更好的將更多符合條件的社會組織納入到合法的范圍之內(nèi)。不斷縮減法外“草根“社會組織存在的數(shù)目。

為避免公眾出現(xiàn)對社會組織不信任的態(tài)度，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)行政監(jiān)督，大力做好監(jiān)督工作，對社會組織進(jìn)行規(guī)范化管理，樹立宣傳公民監(jiān)督意識，引導(dǎo)社會組織積極健康地發(fā)展。

地方政府職能的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了當(dāng)前我國以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)的行政改革，只有走出一條中國特色的簡政放權(quán)之路，正確處理好政府與社會，政府與市場的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，到2020年建立起比較完善的社會主義行政管理體制。（作者單位：陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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