● 張國(guó)華

區(qū)鎮(zhèn)合一 產(chǎn)城融合：南通新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探索

● 張國(guó)華

為進(jìn)一步整合城鎮(zhèn)化發(fā)展資源，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，南通市探索推行園區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，激發(fā)了區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力。

一、改革動(dòng)因

一是區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。園區(qū)集中了區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展短時(shí)間內(nèi)取得了突破，園區(qū)的“增長(zhǎng)極”作用充分顯現(xiàn)。但毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展空間受到嚴(yán)重制約，資源要素的瓶頸更加突出，區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展差距逐步拉大。

二是區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系不協(xié)調(diào)。園區(qū)與毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不同的行政主體，兩者在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、集疏運(yùn)體系構(gòu)建、生產(chǎn)生活配套等方面不能形成有效統(tǒng)籌，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，園區(qū)與毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常產(chǎn)生利益沖突，需要上級(jí)政府做大量的協(xié)調(diào)工作，影響了行政效率。

三是區(qū)鎮(zhèn)功能不完善。南通的園區(qū)主要依托圍墾灘涂、原有鹽場(chǎng)等進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，大多遠(yuǎn)離城區(qū)。隨著園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚，轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)、社會(huì)管理的需求越來(lái)越高，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為縣級(jí)黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，難以承擔(dān)相應(yīng)的管理和服務(wù)職能；而相鄰的城鎮(zhèn)又由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、公共財(cái)政支持不足，相關(guān)公共服務(wù)配套功能供給不足，無(wú)法為園區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供必要的配套保障。

二、改革措施及特點(diǎn)

一是創(chuàng)新管理體制。園區(qū)黨工委、管委會(huì)與鎮(zhèn)黨委、政府合署辦公，實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。園區(qū)黨工委、管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員與鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員交叉任職，鎮(zhèn)黨委、政府不再單獨(dú)核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及配備領(lǐng)導(dǎo)班子成員。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，園區(qū)黨工委、管委會(huì)設(shè)置7～9個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，包括黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)環(huán)保局、社會(huì)建設(shè)管理局、綜合執(zhí)法局、便民服務(wù)中心等。對(duì)鎮(zhèn)黨委、政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與園區(qū)黨工委、管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，保留機(jī)構(gòu)名稱，其職能和崗位歸并到園區(qū)黨工委和管委會(huì)。試行行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)整合設(shè)置，充分利用現(xiàn)有編制資源，創(chuàng)新人員配置方式。

二是擴(kuò)大管理權(quán)限。通過(guò)委托和授權(quán)等方式，依法賦予園區(qū)（鎮(zhèn)）在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城市管理、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等方面的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。截至2013年10月，已向10個(gè)園區(qū)（鎮(zhèn)）下放了3081項(xiàng)管理權(quán)限。下放、委托給園區(qū)（鎮(zhèn)）的行政許可、行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)一進(jìn)入便民服務(wù)中心，實(shí)行“一站式服務(wù)”。園區(qū)（鎮(zhèn)）成立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合執(zhí)法。鼓勵(lì)縣（市）區(qū)以上垂直管理部門(mén)在園區(qū)（鎮(zhèn)）設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，并充分授權(quán)，理順條塊關(guān)系。

三是加大改革支持。進(jìn)一步完善財(cái)政管理體制，在財(cái)政收入超收分成、規(guī)費(fèi)和土地出讓金留成等方面向園區(qū)（鎮(zhèn)）傾斜，引導(dǎo)支持園區(qū)（鎮(zhèn)）加快發(fā)展。發(fā)揮各級(jí)專項(xiàng)資金的作用，加大對(duì)園區(qū)（鎮(zhèn)）交通基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與污染治理以及特色產(chǎn)業(yè)、中小型科技企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村金融等方面的支持。支持鼓勵(lì)園區(qū)（鎮(zhèn)）開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，穩(wěn)妥推進(jìn)土地整理、荒地和廢棄地開(kāi)發(fā)利用，提高土地利用效率。鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)在園區(qū)（鎮(zhèn)）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，改善對(duì)小企業(yè)、個(gè)體工商戶和農(nóng)戶的融資服務(wù)。鼓勵(lì)吸引各類資本以多種方式參與園區(qū)（鎮(zhèn)）基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)。

四是加強(qiáng)配套改革。加強(qiáng)對(duì)園區(qū)（鎮(zhèn)）規(guī)劃的指導(dǎo)，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的龍頭指導(dǎo)作用。改革戶籍制度，放寬園區(qū)（鎮(zhèn)）落戶條件，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型人才落戶園區(qū)（鎮(zhèn)），引導(dǎo)更多農(nóng)民工有序地轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民。制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在園區(qū)（鎮(zhèn)）就業(yè)、社會(huì)保障等配套政策，逐步使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。

“區(qū)鎮(zhèn)合一”實(shí)質(zhì)上是突破行政區(qū)域的限制，通過(guò)整合歸并機(jī)構(gòu)職能，減少管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一。南通市推動(dòng)的“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是以區(qū)帶鎮(zhèn)，以產(chǎn)興城。針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的實(shí)際，采取“以區(qū)為主”、“以強(qiáng)帶弱”的模式，充分發(fā)揮工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持作用、城市對(duì)農(nóng)村的反哺作用，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐地位，以項(xiàng)目建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，促進(jìn)人口、資源等要素的集聚。進(jìn)一步明確功能定位和發(fā)展方向，形成錯(cuò)位發(fā)展、差異化競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)區(qū)鎮(zhèn)特點(diǎn)，打造各具特色的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。

二是形神一體，深度融合。在“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制下，園區(qū)與毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照事權(quán)集中、管理統(tǒng)一、資源整合的要求，從管轄區(qū)域、組織機(jī)構(gòu)等形式上的整合，逐步向規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等深層次的融合轉(zhuǎn)變，建立起統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一分工、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一考核的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)了決策的科學(xué)性、針對(duì)性。

三是權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，有能有為。擴(kuò)大管理權(quán)限是“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制的重要內(nèi)容。權(quán)力下放后，園區(qū)（鎮(zhèn)）成為功能相對(duì)完整的主體，自主開(kāi)展行政審批和行政執(zhí)法活動(dòng)，減少了行政層級(jí)和工作環(huán)節(jié)，行政效能大幅提升，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力顯著增強(qiáng)。

四是結(jié)構(gòu)扁平，運(yùn)轉(zhuǎn)高效。園區(qū)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)的設(shè)置遵循扁平化和因地制宜的原則，探索形成“一辦七局一中心”的組織架構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任中層機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，行政事業(yè)人員統(tǒng)籌使用、分類管理，明確職責(zé)分工，理順關(guān)系，有效發(fā)揮人力、物力、財(cái)力的作用。

五是以民為本，服務(wù)優(yōu)先。園區(qū)（鎮(zhèn)）進(jìn)一步加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，完善便民服務(wù)中心建設(shè)，統(tǒng)一受理、集中辦理行政許可、審批及公共服務(wù)事項(xiàng)（包括派駐機(jī)構(gòu)），讓廣大群眾享受到更便捷的公共服務(wù)。組建綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)和與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，解決分散執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題。加大民生投入力度，推進(jìn)惠民工程建設(shè)，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成果。

三、完善“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制的建議

南通市實(shí)施“區(qū)鎮(zhèn)合一”，對(duì)于探索完善園區(qū)管理體制、促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等具有一定的借鑒意義。

一是建議明確適用條件。實(shí)施“區(qū)鎮(zhèn)合一”，是針對(duì)城鎮(zhèn)化水平相對(duì)滯后、區(qū)域關(guān)系運(yùn)行不暢、區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展差距較大的實(shí)際狀況，有效整合資源。我們考慮，實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”可能需具備一些基礎(chǔ)性條件，比如區(qū)、鎮(zhèn)邊界接壤，城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)距離較近；園區(qū)已設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)；區(qū)、鎮(zhèn)要有統(tǒng)籌規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)布局，明確1至2個(gè)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、產(chǎn)業(yè)鏈較全、功能配套完善的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能基本齊全等。

二是堅(jiān)持融合統(tǒng)一?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”的精髓在于“融合統(tǒng)一”。首先，規(guī)劃要統(tǒng)一。要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展空間、定位、重點(diǎn)等的規(guī)劃研究，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)“一體化思考”、“一張圖規(guī)劃”。其次，基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)要統(tǒng)一。完善園區(qū)的路網(wǎng)、供電、供水、供熱、污水處理等重要基礎(chǔ)設(shè)施配套，提升產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的承載力；同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)管網(wǎng)、消防、交通、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施配套。最后，功能布局要統(tǒng)一?？茖W(xué)合理布局區(qū)鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活區(qū)域，統(tǒng)籌區(qū)鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)，全面提升生產(chǎn)生活配套功能；同時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理、公共服務(wù)功能延伸到園區(qū)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

三是注重理順關(guān)系?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”后，區(qū)鎮(zhèn)管理的范圍會(huì)擴(kuò)大、事務(wù)量也會(huì)增加，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)任務(wù)比較繁重，有可能會(huì)分散園區(qū)發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的人力、物力和財(cái)力，也可能淡化和削弱園區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特色。因此，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效、職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵。一方面，要繼續(xù)集中精干力量，抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、項(xiàng)目推進(jìn)，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐。另一方面，要承擔(dān)起區(qū)鎮(zhèn)社會(huì)治安綜合治理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、文化、衛(wèi)生、計(jì)生、社會(huì)保障等社會(huì)事務(wù)。

四是推進(jìn)配套改革。加大在用地保障、稅費(fèi)返還、投融資等方面的政策扶持力度，突破區(qū)鎮(zhèn)發(fā)展的資源瓶頸。探索建立農(nóng)民積累財(cái)富、進(jìn)入城鎮(zhèn)的制度和機(jī)制，制定城鄉(xiāng)社保制度轉(zhuǎn)換、接續(xù)辦法，促進(jìn)農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)集中、向園區(qū)產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。

（作者系南通市市長(zhǎng)、市編委主任）