● 周 望 崔慧姝

優(yōu)化政府運行過程全面推進政府職能轉變

● 周 望 崔慧姝

黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出重要戰(zhàn)略部署，我國的各項事業(yè)正在進入新一輪的改革階段。進一步深化行政體制改革，切實推動政府職能轉變，有效提升政府治理能力和治理水平，使政府盡快適應治理環(huán)境和發(fā)展方式的變化，也是改革的重要任務?，F代政府理論認為，政府職能、政府機構、政府體制和政府過程共同構成了一個完整的邏輯鏈條。從這個意義上講轉變政府職能和深化行政體制改革，既要關注職責配置和機構設置的合法性、合理性，又要考慮政府運作過程的優(yōu)化與政府行為的規(guī)范化。基于此，新時期的政府改革，有必要將優(yōu)化政府運行過程作為一項重要的改革議程，并將其納入整體改革布局中，做到制度與過程并重、體制改革與機制調整并進，全面推進政府職能轉變和行政體制改革。

一、新的改革視角：“體制”與“過程”并重

政府體制是一系列政治關系的組合。在現實中，政府體制往往通過各個政府主體的行為直觀地體現出來，外化為一個完整的過程，包括各種實際運作活動和工作程序。政府體制相對靜態(tài)，是一種板塊式結構；而政府運行過程是由一系列前后銜接或相伴而“行”的重要環(huán)節(jié)構成。政府體制側重于從靜態(tài)的視角調整制度框架內各個權力主體之間的關系，而政府運行過程則注重這些權力主體在實際互動過程中表現出來的相互關系；政府體制側重于規(guī)范層面上政治權力結構的制度安排，而政府運行過程則強調這些制度安排在現實中的施行效果。

改革開放以來，強調體制改革、體制調整一直是各項改革工作的核心目標指向。大多數改革的理論探討和實踐探索，基本都以此為中心任務。我們認為，把攻克改革難關的重點放在體制改革上，在一定程度上體現了公眾對于改革取得良好成果的期盼，可以理解，但單純的體制改革，無助于問題的根本解決。體制改革與過程優(yōu)化同等重要，只有動靜結合、均衡推進，才能真正有效地控制改革目標。

深化行政體制改革，轉變政府職能，既強調體制改革，也要注意政府過程的調整與優(yōu)化。①體制改革是分階段的，而過程改善則可以作為日常性的工作來推進。以往我們對過程改善注意不夠，對工作流程的研究、設計和規(guī)范不夠，精細化水平不高。其實，政務公開、績效評估、公務員隊伍建設等“過程”領域的不斷調整和優(yōu)化，雖然不是一般的體制和機構改革，但其基本上可歸入政府過程、政府履職方式范疇。在這些方面不斷進步，對于提高工作效率、減少行政消耗、樹立政府良好形象都會有明顯的作用。當前經濟與社會發(fā)展正面臨轉型關鍵期，政府管理流程設計安排粗放的問題會逐步暴露出來，甚至在一定條件的作用下還可能會進一步放大。這就要求政府在這方面盡快“補課”，從理念、規(guī)范、效率等多個方面進行綜合考慮，統(tǒng)籌協(xié)調，以推動政府管理和服務水平獲得實質性的提高。

二、充分利用優(yōu)化政府運行過程的“窗口”效應

改革中要把握政府運行過程的直觀性和現實性特征，充分發(fā)揮優(yōu)化政府運行過程的“窗口”效應，不斷提高政府工作水準，塑造良好的政府形象和公信度，為體制改革和機制調整奠定基礎。

（一）以“軟服務”限制“硬差距”

受不同的資源稟賦、發(fā)展基礎，特別是市場機制引發(fā)的“累積因果效應”②的影響，地區(qū)間發(fā)展不平衡是經濟社會發(fā)展中的常態(tài)現象。地區(qū)間差距作為一種綜合差距，以長時期內地區(qū)之間的經濟發(fā)展水平的持續(xù)差距為基本特征，但同時也包含著公共產品、公共服務在內的多方面的差距。

如何平衡區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的差距，理論研究和政策層面都在努力。長期以來，我們更多關注的是如何縮小它們之間經濟發(fā)展水平差距，中央和地方政府為控制地區(qū)和城鄉(xiāng)差距而出臺的若干政策組合，也集中于經濟層面。然而，在市場經濟條件下，政府對于經濟的干預是受到嚴格限制的，政府調控經濟發(fā)展差距的空間相對較小。進一步而言，縮小地區(qū)間差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，也不只是經濟發(fā)展領域的協(xié)調，更不是區(qū)域間經濟總量的等齊劃一，而是要實現地區(qū)間經濟社會發(fā)展水平的總體均衡。③因此，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差距的更深層次的內涵在于：并非只是著力于縮小它們之間在經濟總量上的差距，而是要更注重縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在基本公共服務水平、政府運行質量方面的差距，以“軟服務”限制“硬差距”。政策注意力應逐漸轉移到基本公共服務均等化、提高政府運行水平上來，使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在這些領域的差距明顯小于經濟領域的差距，甚至把高低次序扭轉過來。

從改革實踐來看，經濟發(fā)展指標與政府建設的多數領域之間的正相關關系并不明顯，經濟較發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在政府創(chuàng)新方面并未形成明顯的類似差距。④我們認為經濟發(fā)展差距已存在較長時期，但這并沒有傳遞和影響到政府的運行質量。

對于經濟欠發(fā)達地區(qū)而言，即使是在受限于財政狀況、基礎設施建設等“硬件”條件的約束下，政府也可以在提升自身運作水平、提升“軟件”品質上努力，突出自己的比較優(yōu)勢。而且，優(yōu)化政府運行過程、加強政府建設，相對而言更容易出成績。

近年來，政府已經認識到主動優(yōu)化政府運行過程、提高運作水平的重要性和價值所在。不少地方在政府運行的理念、機制、流程等方面探索推出了豐富的創(chuàng)新實踐，有的還上升為正式制度，同時它們參與官方或民間舉辦的“地方政府創(chuàng)新獎”、“行政管理創(chuàng)新獎”、“改革創(chuàng)新獎”等相關活動的積極性都很高。這表明，政府非常重視自身的建設工作，也很關心社會各方面的評價。今后應鼓勵更多的政府主體積極探索適宜自身特色的發(fā)展模式，為中國政府發(fā)展和改革提供充滿創(chuàng)意的理念和實踐樣本，共同推動政府運行水平的整體提升。

（二）以“日常性調整”配合“階段性改革”

中國的政府改革帶有明顯的階段性特征。改革開放30 多年來，中國已經進行了7輪較為集中的機構改革。這一系列改革緊緊圍繞職能轉變這一主線，有力地配合和促進了改革開放和社會主義現代化建設事業(yè)的發(fā)展。

政府改革的階段性策略有一定的優(yōu)勢。同時，在歷次集中性的改革行動之間，也要以主動作為、積少成多、持續(xù)推進的心態(tài)來開展轉變政府職能和行政體制改革工作，通過做好政府的日常工作來配合階段性改革，夯實改革的基礎，使改革節(jié)奏更加穩(wěn)健，改革層次更加豐富。

日常性的調整和優(yōu)化，就是針對社會公眾反映較為強烈和突出的現實、直接問題，政府主動從細節(jié)著手，研究摸索出改進辦法，推出改革的具體舉措。采用“問題導向”的改革思路和推進方式，著眼于一個個具體的實際問題，著眼于“小事”，著眼于細節(jié)，是政府展開“日常性調整”的主要特征。在平時工作中，各個地方政府、部門機構都要堅持秉承“日常性調整”的觀念，在力所能及的范圍內，針對最具體、最實際的問題進行“微調”式的改進和優(yōu)化，這些“小改革”、“微改革”日積月累下來，將會有助于把政府運行水平提升到一個新的層次，政府形象塑造和公信力建設也將會有一個質的飛躍。

特別是對于基層政府和一線部門，他們直接面對群眾，在運行過程方面具有開放性和便利性的優(yōu)勢，日常工作中與群眾直接接觸頻繁，能夠直接體驗民情民意，比省級、地市級等中間層次政府更為靈活，更易于解決具體問題和創(chuàng)新機制。對基層工作、一線工作中一些日常機制和程序進行調整優(yōu)化，有助于政府運行水平較快提高。包括構建政府與公眾互動的多樣化渠道、大幅度提高座談會和聽證會的頻率、建立決策前專家咨詢機制、實行居民辦事電子化和網絡化、改進政府工作程序和流程、建立行政服務中心和市民服務中心、不斷改善政府工作人員的精神面貌和工作作風等在內的一整套日常性工作調整，潛移默化地對階段性改革行動形成了有益的補充和配合，兩者相得益彰，推動著政府運行水平邁上一個新的臺階。

①朱光磊：“從機制建設入手深化政府自身改革”，《行政管理改革》，2012年第8期。

②Myrdal, G., Economic Theory and Undeveloped Regions. London: Mochuon, 1963: 7.

③周望：“協(xié)作性公共服務：中國地方政府間關系發(fā)展的新策略”，《理論與現代化》，2010年第5期。

④楊雪冬：“過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價”，《公共管理學報》，2011年第1期。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院講師；南開大學濱海學院講師）

注：本文系南開大學亞洲研究中心資助項目“快速城鎮(zhèn)化進程中的社會管理創(chuàng)新研究”（AS1320）的階段性成果。