● 王緒剛

深化行政體制改革為建設(shè)“三個陜西”提供體制機(jī)制保障

● 王緒剛

黨的十八屆三中全會審議通過的《決定》，提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，描繪了全面深化改革的藍(lán)圖和目標(biāo)。在勾勒的總體布局中，把深化行政體制改革放在重要位置。習(xí)近平總書記在新年賀詞中和2014年2月17日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部深化改革專題研討班開班式上，對此又作了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

建設(shè)“三個陜西”，即建設(shè)富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西，是陜西貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會精神的具體行動。深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是建設(shè)“三個陜西”最基礎(chǔ)的體制機(jī)制支撐。

一、堅(jiān)定改革信念，凝聚改革共識

三中全會的核心是全面深化改革。行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，又為其他方面的改革提供體制機(jī)制的支撐和保障，是世事時勢發(fā)展變化的必然。在當(dāng)前形勢下，深化行政體制改革既是一個老問題，也是難問題。

回顧我國改革開放歷程，若干重大節(jié)點(diǎn)的改革都是通過行政體制改革來推動的。重塑政府與市場、政府與社會的關(guān)系，破除高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是中國改革的核心，其過程實(shí)際上就是深化行政體制改革的過程、轉(zhuǎn)變政府職能的過程。從中國歷次體制改革進(jìn)程分析，改革包括四個階段，即啟動階段、展開階段、構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架階段與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，每個階段的核心都是簡政放權(quán)，激發(fā)活力。

十一屆三中全會決定把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。全會做出了改革開放的新決策，權(quán)力下放，地方和企業(yè)擁有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)，精簡各級經(jīng)濟(jì)類行政機(jī)構(gòu)。通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，并在1981年全面實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，給農(nóng)村和農(nóng)民最大限度地放權(quán)。十二屆三中全會，使改革從農(nóng)村走向城市，加快以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，提出了公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，給企業(yè)簡政放權(quán)。十三屆三中全會，確定了治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序、全面深化改革的指導(dǎo)方針。這次改革，弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門分錢、分物、直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的職能，以達(dá)到增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理的目的，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。十四屆三中全會制定了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，提出包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和擴(kuò)大對外開放等政策方向，提出要繼續(xù)給企業(yè)、農(nóng)民、市場放權(quán)，極大地推動了我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程。十六屆三中全會明確了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)、任務(wù)、指導(dǎo)思想和原則，提出對國有企業(yè)減少管制，放寬壟斷行業(yè)市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。以十六屆三中全會為標(biāo)志，明確了混合所有制經(jīng)濟(jì)特別是股份制也是公有制，這是繼多種形式的分配方式、市場配置資源之后的第三次思想革命。同時，大力推進(jìn)政府改革。這次改革，不單純是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，還有社會管理體制改革，激發(fā)整個社會文明進(jìn)步的內(nèi)生力。

從改革歷程來看，每一次的提升和飛躍，行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能都發(fā)揮著重要的支撐作用。也正是在深化行政體制改革上不斷取得突破，歷次重大改革才得以向縱深推進(jìn)。同時，改革的進(jìn)程也表明，以更大的勇氣突破利益固化的藩籬，以更大的決心跳出條條框框的限制，以更大的智慧克服部門利益的掣肘，是改革取得更大成效的關(guān)鍵。

二、以深化行政審批制度改革為突破口，加快轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能的突破口是行政審批制度改革。轉(zhuǎn)變政府職能不是簡單機(jī)械的增減收放，而是整個治理體系和治理能力的深刻變化。近年來發(fā)展方式轉(zhuǎn)變效果不佳的原因，通常是從強(qiáng)化審批上找答案，認(rèn)為是政府作用發(fā)揮不足造成的；實(shí)際上恰恰相反，是由于政府過多干預(yù)甚至不當(dāng)干預(yù)造成的。實(shí)踐已經(jīng)證明，政府并不具備足夠的信息和能力去調(diào)節(jié)瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)活動，政府調(diào)節(jié)并不比市場調(diào)節(jié)來得快。同時，過多的審批還容易助長部門利益、滋生權(quán)力尋租甚至腐敗現(xiàn)象。

沒有職能的根本轉(zhuǎn)變，就沒有政府的有效治理。應(yīng)進(jìn)一步向市場放權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；進(jìn)一步向社會放權(quán)，發(fā)揮社會組織在公共事務(wù)管理中的積極作用；進(jìn)一步向地方政府放權(quán)，發(fā)揮基層政府就近管理和貼近群眾的服務(wù)優(yōu)勢。對現(xiàn)有的審批事項(xiàng)，該取消的取消，該下放的下放，該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移，確?！胺诺轿弧⒛苈涞?、不反彈”，防止邊減邊增，明減暗增。對確需保留的行政審批事項(xiàng)，要形成目錄，規(guī)范程序，面向社會公開，接受群眾監(jiān)督。

陜西省59個省級部門除6個部門沒有審批事項(xiàng)外，其余53個部門清理前共有行政審批項(xiàng)目1056項(xiàng)，前兩批次共取消下放172項(xiàng)（第一批2013年12月，第二批2014年2月），第三批（2014年3月）取消和下放50項(xiàng)，共計(jì)取消和下放222項(xiàng)，清理后各部門擬保留834項(xiàng)，精簡比例為21.02%。從精減的比例看，取消下放比例超過50%的部門有4個，超過30%的部門有7個。對清理后剩下的834項(xiàng)審批事項(xiàng)，由省政府法制辦進(jìn)行合法性把關(guān)，剔除設(shè)定依據(jù)不充分的審批事項(xiàng)，形成“陜西省省級部門行政審批事項(xiàng)匯總目錄”；由省監(jiān)察廳制訂出臺陜西省行政審批責(zé)任追究辦法，建立行政審批責(zé)任追究制度，倒逼各部門加大取消下放力度。下一步，將變零敲碎打?yàn)橥ūP謀劃，變抓抓停停為持續(xù)加力，變原則督導(dǎo)為剛性約束，繼續(xù)減少行政審批事項(xiàng)，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”。當(dāng)然，對公共衛(wèi)生、公共服務(wù)、民生工程等群眾關(guān)心、社會關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，該加強(qiáng)的一定要加強(qiáng)，該管好的一定要管好。

三、以控編減編為抓手，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理

財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增是新一屆中央政府的鄭重承諾。因此，要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理，嚴(yán)控總量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增減平衡。

陜西省對嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長提出了具體要求和任務(wù)，包括各級要制定以2012年底編制數(shù)為基數(shù)的控編減編工作方案；對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行徹底核查，采取有效措施切實(shí)解決超編超職數(shù)配備人員、不按規(guī)定設(shè)立機(jī)構(gòu)以及行政編制和事業(yè)編制混用、人員混崗的問題及清理編外人員；積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理；進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制和組織、人社、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制；調(diào)整工作思維和管理方式，由機(jī)構(gòu)思維轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮芩季S，由被動控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃诱?，由注重增量轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化存量；上級業(yè)務(wù)部門不得干預(yù)下級的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)；加大對機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為的查處力度等內(nèi)容。在具體措施上有：

一是緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革。合理設(shè)置黨委、人大、政府、政協(xié)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)；綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。加強(qiáng)食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力量。

二是通過改革實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化組合、盤活機(jī)構(gòu)編制存量。控制機(jī)構(gòu)編制增量，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制審批，動態(tài)調(diào)整編制。針對局部領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾、人手不足與人浮于事并存的問題，及時精簡和收回職能弱化、人浮于事部門的編制。同時，使機(jī)構(gòu)編制向中心工作、公共服務(wù)傾斜。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，增強(qiáng)事業(yè)單位發(fā)展活力。

三是嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律，落實(shí)機(jī)構(gòu)編制審批“一支筆”制度。凡涉及職能調(diào)整，機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增減的，統(tǒng)一由機(jī)構(gòu)編制部門審核或?qū)徟?；?yán)格落實(shí)行政和事業(yè)單位職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定等方面的規(guī)定；上級業(yè)務(wù)部門不得以任何形式干預(yù)下級部門的機(jī)構(gòu)編制管理，部門文件、會議材料和領(lǐng)導(dǎo)講話等一律不得涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。嚴(yán)肅查處各類違紀(jì)違規(guī)問題，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制剛性約束。

（作者系陜西省編辦主任）