浙江省土地整理中心 陳新明

浙江大學(xué)環(huán)境與資源科學(xué)學(xué)院 張 晶

淺析浙江省土地整治立法擬解決的關(guān)鍵問(wèn)題及對(duì)策

浙江省土地整理中心 陳新明

浙江大學(xué)環(huán)境與資源科學(xué)學(xué)院 張 晶

我省自1998年實(shí)施土地整治工作以來(lái)，先后啟動(dòng)實(shí)施了千萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、“百萬(wàn)造地保障工程”、耕地質(zhì)量提升工程和“812”土地整治工程等，確保了全省耕地占補(bǔ)平衡，保障了糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2013年，全省土地整治面積近853萬(wàn)畝，累積投入資金416.88億元，新增耕地面積約121萬(wàn)畝，為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)提供了土地保障。但是，我省的土地整治工作也存在一些問(wèn)題，迫切需要通過(guò)制定土地整治的地方性法規(guī)，進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范土地整治工作。

一、立法的意義

目前，在國(guó)家層面，土地整治規(guī)定散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例等法律、法規(guī)中，尚未對(duì)土地整治進(jìn)行專門(mén)立法。我省多年來(lái)的土地整治實(shí)踐，積累了豐富的土地整治經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了一些行之有效的方法，有必要經(jīng)過(guò)提煉、總結(jié)上升為立法規(guī)范，以更好地指導(dǎo)我省土地整治工作?！墩憬⊥恋卣螚l例》(以下簡(jiǎn)稱條例)已被省人大常委會(huì)納入2014年度立法計(jì)劃，擬于年內(nèi)提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。作為我省首部關(guān)于土地整治的地方性法規(guī)，將規(guī)范全省土地整治中各主體的行為，使土地整治中農(nóng)民權(quán)益得到更多保障，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的土地管理法律體系，達(dá)到對(duì)土地的保護(hù)和合理利用的目的，確保土地資源可持續(xù)利用。

二、擬解決的關(guān)鍵問(wèn)題

在土地整治條例立法調(diào)研過(guò)程中，筆者對(duì)全省土地整治工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理，認(rèn)為需要通過(guò)本次立法解決或突破的關(guān)鍵問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面:

（一）如何破解土地整治項(xiàng)目涉林墾造問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)森林法》明確規(guī)定禁止毀林開(kāi)墾。然而，隨著我省連續(xù)17年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，宜墾造耕地后備資源接近枯竭。當(dāng)前未開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源主要集中在立地條件較差的低丘緩坡和沿海灘涂資源。而低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)主要以廢棄的桔園、桑園、茶園、疏林地、灌木林地的改造為主，這樣就不得不面臨涉林區(qū)塊的土地整治問(wèn)題。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我省低丘緩坡耕地后備資源80%涉及林地。目前，主要做法是將同一個(gè)區(qū)塊，由國(guó)土資源部門(mén)立項(xiàng)為墾造耕地項(xiàng)目，林業(yè)部門(mén)立項(xiàng)為低產(chǎn)林改造項(xiàng)目，存在“兩張皮”現(xiàn)象。嚴(yán)格意義上，這類項(xiàng)目涉林墾造問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決，毀林開(kāi)墾仍將被追究法律責(zé)任。因此，土地整治涉林墾造問(wèn)題已經(jīng)成為土地整治立法需要破解的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

（二）如何破解耕地質(zhì)量評(píng)定影響占補(bǔ)平衡問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度；縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)根據(jù)土地調(diào)查成果、規(guī)劃土地用途和國(guó)家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定土地等級(jí)?！眹?guó)土資源部明確要求依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《農(nóng)用地分等規(guī)程》（GB/T28407-2012）評(píng)定耕地質(zhì)量等級(jí)。然而，我省土地整治后新增耕地質(zhì)量評(píng)定主要依據(jù)《浙江省耕地質(zhì)量管理辦法》第5條：“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)和國(guó)土資源行政主管部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)耕地質(zhì)量保護(hù)、建設(shè)和管理?？h級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)所屬的土壤肥料工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)耕地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)等有關(guān)具體事務(wù)性工作?！庇捎谖沂?shí)施的耕地質(zhì)量評(píng)定采用的是省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)《耕地質(zhì)量評(píng)定與地力分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范》（DB33/T895-2013），該標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系和評(píng)定方法完全不一致，過(guò)于偏重土壤肥力和有機(jī)質(zhì)含量，且受耕地質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)設(shè)備的限制，評(píng)定周期漫長(zhǎng)，從而導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)業(yè)部門(mén)評(píng)定結(jié)果無(wú)法滿足耕地占補(bǔ)平衡需要。為破解我省耕地占補(bǔ)平衡的困局，急需通過(guò)條例來(lái)給予重新明確。

（三）如何破解農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃空間問(wèn)題

目前，我省在推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治時(shí)，遇到了規(guī)劃空間不足、農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目建新區(qū)和拆舊安置區(qū)不符合土地利用總體規(guī)劃等問(wèn)題，一定程度上影響了農(nóng)村土地綜合整治的進(jìn)度。一是規(guī)劃空間指標(biāo)緊張，按要求農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目建新區(qū)一定要安排在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，造成建新區(qū)塊落實(shí)難。各縣（市、區(qū)）反映至2020年可用的新增規(guī)劃空間有限，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間指標(biāo)已用完，雖然落實(shí)了較大規(guī)模的復(fù)墾區(qū)塊，但建新區(qū)塊難以落實(shí)，不能順利組裝農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目。二是由于土地總體規(guī)劃編制時(shí)對(duì)拆舊復(fù)墾區(qū)布局較粗，出現(xiàn)了部分需要拆舊復(fù)墾的項(xiàng)目不在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，造成拆舊復(fù)墾區(qū)不符合土地總體規(guī)劃時(shí)有發(fā)生。如今現(xiàn)有規(guī)定要求拆舊復(fù)墾區(qū)不符合土地利用總體規(guī)劃的，要先進(jìn)行總體規(guī)劃局部修改，導(dǎo)致立項(xiàng)時(shí)間大大延長(zhǎng)。

（四）如何突破指標(biāo)政策撬動(dòng)整治積極性問(wèn)題

近年來(lái)，除了空間指標(biāo)問(wèn)題，資金不足是另一個(gè)困擾我省農(nóng)村土地綜合整治工作推進(jìn)的問(wèn)題。隨著整治的深入，土地整治成本不斷加大，資金需求越來(lái)越大，僅依靠財(cái)政資金難于維系，癥結(jié)就在于缺乏將政府積極性和市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合的政策杠桿。目前，國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)）要求嚴(yán)禁項(xiàng)目區(qū)跨縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)置。導(dǎo)致增減掛鉤政策沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，發(fā)達(dá)縣市缺少增減掛鉤指標(biāo)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)又難于消化增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，如果能實(shí)現(xiàn)土地整治結(jié)余指標(biāo)的跨區(qū)有償調(diào)劑使用，就可以破解整治資金難題。因此，如何發(fā)揮土地整治指標(biāo)的杠桿作用，是本《條例》立法成功與否的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

（五）如何界定土地整治機(jī)構(gòu)職能問(wèn)題

當(dāng)前，我省、市、縣三級(jí)均已建立了較為完整的土地整治機(jī)構(gòu)體系。機(jī)構(gòu)從業(yè)人員共600人左右，每年負(fù)責(zé)全省約1600個(gè)墾造耕地、1500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、800個(gè)農(nóng)村土地綜合整治等各類土地整治項(xiàng)目的選址踏勘、立項(xiàng)、實(shí)施監(jiān)管、竣工初驗(yàn)、項(xiàng)目報(bào)備等工作。日益繁重的土地整治任務(wù)與現(xiàn)有土地整治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)存在矛盾。特別是縣級(jí)土地整治機(jī)構(gòu)權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等，人員編制不固定，一定程度容易引起廉政問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年以來(lái)，因土地整治行為不規(guī)范，土地整治已成為“村官”職務(wù)犯罪多發(fā)領(lǐng)域，僅杭州市檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹檗r(nóng)村土地整理領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件就有15件，涉及相關(guān)人員17人。需要通過(guò)條例立法來(lái)規(guī)范土地整治機(jī)構(gòu)職能，明確相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、對(duì)策

（一）建議多途徑破解涉林墾造問(wèn)題

一是強(qiáng)化土地整治規(guī)劃的管控作用。《條例》立法應(yīng)當(dāng)明確土地整治規(guī)劃的法律地位，增強(qiáng)規(guī)劃嚴(yán)肅性，防止邊整治邊占用情況。在規(guī)劃編制時(shí)就應(yīng)充分考慮“多規(guī)融合”，特別是低丘緩坡規(guī)劃、林業(yè)、海洋與漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接，一旦批準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)擬開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行林地整體調(diào)整，實(shí)現(xiàn)林地異地占補(bǔ)平衡，整治區(qū)塊無(wú)需再涉林審批。二是拓寬林地補(bǔ)充途徑?？蓪⒐?、鐵路和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)防護(hù)林、公園綠地等統(tǒng)一納入林地管理。三是《條例》立法應(yīng)當(dāng)有明確土地整治禁止條款。如明確禁止在省級(jí)以上生態(tài)公益林等區(qū)域開(kāi)展墾造耕地活動(dòng)。

（二）建立滿足耕地占補(bǔ)平衡需求的質(zhì)量評(píng)定制度

為避免現(xiàn)行農(nóng)業(yè)部門(mén)評(píng)定結(jié)果無(wú)法滿足耕地占補(bǔ)平衡需要問(wèn)題，《條例》立法應(yīng)當(dāng)明確分步實(shí)施耕地質(zhì)量評(píng)定。一是由縣級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)組織專業(yè)機(jī)構(gòu)按照農(nóng)用地質(zhì)量分等定級(jí)規(guī)程，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定，用于耕地占補(bǔ)平衡。二是土地整治形成的耕地，由項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)后續(xù)管護(hù)，管護(hù)期不少于3年。三是縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門(mén)組織專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)管護(hù)期限屆滿后的耕地地力等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，指導(dǎo)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。既能滿足全省耕地占補(bǔ)平衡的需要，又能發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門(mén)耕地地力等級(jí)評(píng)定職能。

（三）探索實(shí)施規(guī)劃空間有條件置換

一是《條例》立法應(yīng)采取類似《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》關(guān)于基本農(nóng)田空間置換的概念，將整治后形成的優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田管理，實(shí)行永久保護(hù)，防止拋荒閑置。同時(shí)，增加的基本農(nóng)田納入土地利用總體規(guī)劃預(yù)留基本農(nóng)田管理，以解決局部非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田需要做規(guī)劃修改的問(wèn)題。二是探索在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，劃定城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)邊界，提高土地利用效率?！稐l例》立法應(yīng)賦予城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)邊界外的土地整治復(fù)墾區(qū)塊具有空間規(guī)模和增減掛指標(biāo)的雙重性質(zhì)，以破解農(nóng)村土地整治占用新增空間規(guī)模問(wèn)題。

（四）規(guī)范土地整治結(jié)余指標(biāo)的跨區(qū)有償調(diào)劑使用

浙江省過(guò)去農(nóng)用地整理折抵指標(biāo)有償調(diào)劑的績(jī)效表明，土地指標(biāo)的有償調(diào)劑使用，是整合“農(nóng)民意愿—政府積極性—市場(chǎng)機(jī)制”三位一體的抓手，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下撬動(dòng)土地整治工作的有力杠桿。《條例》立法應(yīng)建立引入市場(chǎng)因素顯化土地指標(biāo)的價(jià)值，規(guī)范土地指標(biāo)的有償調(diào)劑使用制度，允許土地整治結(jié)余指標(biāo)跨區(qū)有償調(diào)劑使用，以土地整治指標(biāo)為政策杠桿來(lái)撬動(dòng)土地整治工作。

（五）加強(qiáng)土地整治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

《條例》立法應(yīng)當(dāng)明確土地整治機(jī)構(gòu)在土地整治活動(dòng)中承擔(dān)的工作職責(zé)和法律責(zé)任。建立與土地整治工作相匹配的機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，注重人才儲(chǔ)備和繼續(xù)教育。規(guī)范土地整治項(xiàng)目管理程序，明確項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、報(bào)備等各階段的工作要求，降低從業(yè)人員尋租的可能。同時(shí)，按照事業(yè)單位分步改革的要求，對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。