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        關(guān)于推進(jìn)普遍建立法律顧問制度的實(shí)踐探索與路徑思考

        2014-02-03 15:40:53江西省司法廳調(diào)研組
        中國司法 2014年6期
        關(guān)鍵詞:奉新縣法律顧問律師

        江西省司法廳調(diào)研組

        關(guān)于推進(jìn)普遍建立法律顧問制度的實(shí)踐探索與路徑思考

        編者按:2011年以來, 江西省奉新縣積極探索建立法律顧問制度,在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直行政執(zhí)法單位聘請律師擔(dān)任法律顧問,在當(dāng)好政府依法行政參謀、參與矛盾糾紛化解和促進(jìn)法治奉新建設(shè)中取得顯著成效。今年2月10日,江西省綜治辦、省維穩(wěn)辦、省司法廳聯(lián)合發(fā)出通知,推廣了奉新縣建立法律顧問制度的經(jīng)驗(yàn)。2月19日,中央政法委書記孟建柱同志在江西省呈報(bào)的《關(guān)于奉新縣建立法律顧問制度,依法化解社會矛盾的調(diào)研報(bào)告》上批示:“奉新縣依靠法治,建立法律顧問制度,化解社會矛盾的做法好,望積極探索,創(chuàng)造好經(jīng)驗(yàn)來?!苯魇∥瘯洀?qiáng)衛(wèi)、司法部副部長趙大程也先后作出批示,要求總結(jié)并予以推廣?,F(xiàn)將江西省奉新縣有關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)刊登如下,供各地交流借鑒。

        黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”,這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑和現(xiàn)實(shí)選擇。2011年以來,江西省奉新縣以創(chuàng)新基層社會治理方式、推進(jìn)社會矛盾化解法治化為切入點(diǎn),積極探索建立法律顧問制度,引導(dǎo)群眾由“信訪不信法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶欧ú簧显L”,走出了一條依法維穩(wěn)的新路子。2013年,全縣化解各類矛盾332件,成功率達(dá)97%,實(shí)現(xiàn)了群體性事件、群眾性械斗為“零”,赴京集體訪、赴京重復(fù)非正常訪、赴省集體非正常訪“三無”的目標(biāo),城鄉(xiāng)呈現(xiàn)出社會安定有序、人民安居樂業(yè)的喜人局面,得到省委書記強(qiáng)衛(wèi)的充分肯定,并要求在全省推廣。

        一、奉新建立法律顧問制度的實(shí)踐與探索

        (一)問題倒逼催生法律顧問制度。奉新縣地處贛西北,縣域面積1642平方公里,總?cè)丝?2萬,轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2010年,這個縣社會矛盾急劇增多,維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻。一是信訪總量高位運(yùn)行。全縣信訪總量達(dá)1278批次5579人,其中集體訪285批次3901人次,赴省訪169人次,進(jìn)京訪58人次。二是逢死必鬧問題突出。因醫(yī)療、交通事故、非正常死亡等引發(fā)的抬尸鬧事、封門堵路事件17起。三是資源權(quán)屬糾紛多發(fā)。邊界地區(qū)因山林土地水面等資源權(quán)屬問題,引發(fā)涉眾型糾紛11件。四是特定群體利益訴求升級。該縣上海墾民、三峽移民、原民辦代課教師、涉軍人員等群體達(dá)2.5萬人。這些群體中的部分人因利益訴求過高未得到滿足,引發(fā)聚集上訪鬧事等事件 27起。為解決涉穩(wěn)問題,奉新縣采取了不少措施,但收效甚微,維穩(wěn)工作一度步入“山重水復(fù)疑無路”的境地。

        面對嚴(yán)峻形勢,2011年初,縣黨政領(lǐng)導(dǎo)下基層摸實(shí)情、聽民聲、尋良策。時任縣長、現(xiàn)任縣委書記張家良在基層調(diào)研時,基層干部向他講述了這樣一件事:前不久,他們聘請律師參與一起多年未決的山林權(quán)屬糾紛調(diào)解,爭議雙方都覺得律師說得在理,很快達(dá)成共識,多年的冤家握手言歡。張家良從中得到啟示:律師懂法律,又是本地人,身份中立,百姓信賴,參與化解矛盾具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。于是,縣委、縣政府作出決定,聘請律師擔(dān)任法律顧問,運(yùn)用法治方式化解矛盾,并選擇在涉穩(wěn)問題突出的羅市鎮(zhèn)先行試點(diǎn)。該鎮(zhèn)在法律顧問指導(dǎo)下,建立依法化解矛盾機(jī)制,18件久拖未決的矛盾得到化解,信訪總量和集體訪總量“雙下降”,群體性事件零發(fā)生,迅速改變了維穩(wěn)工作后進(jìn)面貌。借鑒羅市鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),其他17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2012年推開了法律顧問制度。2013年,22個縣直行政部門和18家企業(yè)也建立了法律顧問制度。

        (二)依靠法治走出維護(hù)穩(wěn)定新路。法律顧問充分發(fā)揮血緣、親緣、地緣“三緣”優(yōu)勢,注重利用鄉(xiāng)情、親情、友情“三情”資源,用群眾語言做群眾工作,以法治方式化解矛盾,特別“合群眾胃口,服當(dāng)?shù)厮痢保S穩(wěn)工作呈現(xiàn)“柳暗花明又一村”的新景象。一是用法治規(guī)范政府行政行為。2011年以來,法律顧問參與縣、鄉(xiāng)政府重大決策76項(xiàng),參與起草、審查規(guī)范性文件117件;參與政府重大行政行為法律審查把關(guān)36件次,從源頭上預(yù)防和減少了矛盾發(fā)生。城管部門在法律顧問指導(dǎo)下,規(guī)范執(zhí)法行為,嚴(yán)肅、公正、文明執(zhí)法,防止了執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)事端。2013年10月,縣城建局在對違章建筑作出強(qiáng)制拆除行政處罰決定之前,請法律顧問幫助把好法律關(guān),并向群眾宣講有關(guān)法律法規(guī),使得處罰決定順利執(zhí)行,既拆除了違章建筑,又未引發(fā)涉穩(wěn)問題。二是面對面開展法制宣傳教育。在法律顧問的指導(dǎo)下,政府采取舉辦專題法制講座、圩日學(xué)法沙龍、開辦法制夜校、打造農(nóng)民法治文化廣場、法治文化長廊等群眾喜聞樂見的形式,向干部群眾普及法律常識,使法律從書本走近民眾。在法制宣傳中,法律顧問注重用發(fā)生在群眾身邊的鮮活案例,以通俗易懂的群眾語言以案說法,使群眾受到生動直觀的法制教育。三年來,縣鄉(xiāng)兩級舉辦法制講座和圩日學(xué)法沙龍300余場,開辦法制夜校252期,13.5萬人次直接受到教育,廣大干部群眾的法治觀念明顯增強(qiáng)。三是在一線依法化解矛盾糾紛。每當(dāng)出現(xiàn)矛盾糾紛,法律顧問會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部第一時間趕赴現(xiàn)場依法化解,大量矛盾糾紛在法律軌道上實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?。三年來,法律顧問參與調(diào)處矛盾糾紛625件,調(diào)處成功率達(dá)98%。2013年11月,盧某因病在當(dāng)?shù)匦l(wèi)生所診療死亡,其家屬索賠60萬元,并揚(yáng)言不滿足要求就赴省進(jìn)京上訪。法律顧問及時引導(dǎo)死者家屬申請醫(yī)療事故鑒定,依法主張權(quán)益,使這起醫(yī)患糾紛很快化解。四是近距離提供高效法律服務(wù)。法律顧問定期到法律顧問室坐班,現(xiàn)場為群眾解答有關(guān)涉法問題,為群眾提供法律服務(wù)。三年來,法律顧問為群眾提供服務(wù)3.2萬余人次。2012年6月,羅市鎮(zhèn)一精神病人以低價(jià)出賣房屋,并與買主簽了合同。其父多次找買主商議廢止合同遭到拒絕,鎮(zhèn)村干部多次調(diào)解未果。法律顧問主動上門提供法律服務(wù),從法律角度勸說買主放棄原訂合同,為該精神病人追回房屋。三年來,法律顧問還為150名困難群眾提供法律援助,免費(fèi)幫這些群眾打官司,維護(hù)了困難群眾合法權(quán)益。

        (三)社會和諧彰顯依法治理效益。隨著法律顧問制度全面推行,遇事找法、辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍在奉新縣逐步形成,依法治理的效益不斷顯現(xiàn),促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定。一是遇事找法成為自覺行動。群眾從耳聞目睹的事例中,增強(qiáng)了對法律顧問的信任度,遇事不再采取違法行為向政府施壓,而是第一時間求助法律顧問,選擇法治方式維護(hù)合法權(quán)益,信訪信鬧不信法的問題得到較好解決,越級上訪、群體鬧事基本杜絕。一些過去參與鬧事的群眾說:“鬧事是違法,再鬧也白搭;手中有了法,遇事有辦法”。二是辦事依法成為基本遵循。政府制定行政決策,出臺規(guī)范性文件,處理重大行政事務(wù),引進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目,推進(jìn)城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)等,事先征求法律顧問意見,依據(jù)法律政策辦事,規(guī)范行政行為,防范了決策不當(dāng)、行政違法引發(fā)社會矛盾,密切了黨群干群關(guān)系。許多干部深有感觸地說:“過去,人管人氣死人;現(xiàn)在,依法管一管靈”。三是解決問題用法成為首選方式。政府改變過去“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”的觀念,把依法解決問題作為第一選擇,堅(jiān)守法律底線,對群眾訴求,合理的及時解決到位,無理的思想教育到位,生活困難的救助扶持到位,行為違法的依法處理到位,既保障了群眾合法權(quán)益,又維護(hù)了法律權(quán)威,過去迫于信訪、維穩(wěn)壓力花錢買平安的問題得到解決。四是化解矛盾靠法成為制度規(guī)范。在法律顧問指導(dǎo)下,政府依法完善了征地拆遷矛盾化解、醫(yī)患糾紛預(yù)防調(diào)處、交通事故速調(diào)速裁、山林土地水面礦產(chǎn)等資源權(quán)屬爭議調(diào)解、非正常死亡處理等機(jī)制,推動矛盾化解走上制度化、規(guī)范化、法治化軌道,有效防范了影響穩(wěn)定的問題發(fā)生。

        二、當(dāng)前普遍建立法律顧問制度面臨的困難和問題

        為迅速推進(jìn)普遍建立法律顧問制度工作,江西省綜治辦、維穩(wěn)辦、司法廳因勢利導(dǎo),在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上,先后4次組織赴奉新專題調(diào)研,形成專題調(diào)研報(bào)告印發(fā)全省,并報(bào)中央政法委,得到孟建柱同志批示肯定;同時在奉新舉辦律師講堂暨基層政府法律顧問工作經(jīng)驗(yàn)交流會,組織編寫政府法律顧問實(shí)務(wù)操作指引,為全面推開普遍建立法律顧問制度提供人才、業(yè)務(wù)的培訓(xùn)與指導(dǎo)。但在推進(jìn)過程中,也感到當(dāng)前普遍建立法律顧問制度還面臨一些困難和問題。

        第一,國家層面的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)不夠明確具體。作為法治中國建設(shè)國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,理應(yīng)由國家層面進(jìn)行總體規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、高位推動。但從目前實(shí)踐來看,還主要停留在地方和基層探索的層面,對法律顧問制度的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、功能定位、職責(zé)范圍、運(yùn)行模式、保障機(jī)制等,缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)范,客觀上制約了法律顧問制度的普遍建立和作用發(fā)揮。各地在實(shí)際操作中也是八仙過海、各顯神通,但總體上看,法律顧問的作用大多局限于陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪、參與處理涉法涉訴信訪問題,或作為“滅火隊(duì)員”參與處置重大突發(fā)性事件、群體性事件等,介入政府重大行政決策不多,與真正意義上的法律顧問相去甚遠(yuǎn)。

        第二,政府部門特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法律思維解決問題的能力亟待提高。習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。各級政府特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部,是推進(jìn)普遍建立法律顧問制度的主體,理應(yīng)在推進(jìn)普遍建立法律顧問制度中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。但是,受中國幾千年“官本位”、人治思想影響,部分政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是一些基層干部不善于或者不愿意運(yùn)用法治思維、法治方式解決問題,以言代法、以權(quán)壓法、“拍腦袋”決策等現(xiàn)象屢見不鮮,阻礙了法律顧問制度的推進(jìn)進(jìn)程。

        第三,律師資源和能力素質(zhì)不能完全適應(yīng)普遍建立法律顧問制度的需要。普遍建立法律顧問制度,需要一大批既有較高理論素養(yǎng)、政策水平,又有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、群眾工作能力的律師作支撐。從目前來看,除北、上、廣等發(fā)達(dá)地區(qū)外,律師數(shù)量占比普遍偏低,律師素質(zhì)參差不齊。以江西為例,全省4500萬人口,11個設(shè)市區(qū)、100個縣(市、區(qū))、1700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū),現(xiàn)有律師事務(wù)所358家,律師3692人,占全省總?cè)丝诒葍H為萬分之八。

        第四,法律顧問工作保障機(jī)制不健全。目前,法律顧問制度,特別是政府法律顧問制度還處在試點(diǎn)探索階段,運(yùn)行模式和保障機(jī)制還遠(yuǎn)談不上健全、成熟。一方面,有的地方只是把法律顧問作為面子工程、形象工程,做個樣子、作為擺設(shè)、裝點(diǎn)門面,實(shí)際行政決策不讓法律顧問參與、過問,讓顧問律師處于不顧不問的尷尬境地。另一方面,有的地方把法律顧問作為一種義工或廉價(jià)勞動力來使用,顧問律師特別是社會執(zhí)業(yè)律師的工作量與報(bào)酬明顯不對等,一定程度上挫傷了顧問律師的工作積極性。

        三、推進(jìn)普遍建立法律顧問制度的路徑思考

        (一)把普遍建立法律顧問制度納入法治中國建設(shè)總體規(guī)劃。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、高位推動,加快法律顧問制度立法步伐,為推進(jìn)普遍建立法律顧問制度提供法制、政策保障和支撐。

        (二)深入開展法制宣傳教育。大力弘揚(yáng)社會主義法治理念,引領(lǐng)全社會學(xué)法知法、懂法守法、敬法畏法,讓依法辦事成為全社會的根本遵循,推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部、國家公職人員帶頭運(yùn)用法治思維、法治方式管理一切社會事務(wù),為全社會作出示范、樹立標(biāo)桿。

        (三)完善法律顧問工作保障體系。一是將法律顧問工作經(jīng)費(fèi)納入政府購買服務(wù)范圍,列入各級政府財(cái)政預(yù)算,并隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,及時調(diào)整提高保障標(biāo)準(zhǔn),保障法律顧問工作正常開展。二是改善顧問律師執(zhí)業(yè)環(huán)境,加強(qiáng)顧問律師執(zhí)業(yè)權(quán)益保障,保障顧問律師能夠依法、全面履行法律顧問職責(zé)。三是規(guī)范法律顧問運(yùn)行模式、工作流程及標(biāo)準(zhǔn)體系,把法律顧問工作納入法治中國建設(shè)考核范圍,健全考核評價(jià)體系和激勵約束機(jī)制,提高法律顧問工作質(zhì)量和水平。

        (四)大力加強(qiáng)法律顧問隊(duì)伍和能力素質(zhì)建設(shè)。一是大力發(fā)展以律師為主體的法律顧問工作隊(duì)伍。對老少邊窮等律師資源匱乏的地區(qū),加大政策傾斜和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,鼓勵優(yōu)秀律師事務(wù)所、優(yōu)秀律師設(shè)立分支機(jī)構(gòu),彌補(bǔ)律師資源不足。二是加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度,提高顧問律師的政策法律素質(zhì)和實(shí)際工作能力。三是強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo),嚴(yán)明工作紀(jì)律和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),及時總結(jié)、推廣先進(jìn)典型,推動法律顧問工作健康有序發(fā)展。

        (責(zé)任編輯 張文靜)

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