杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

關(guān)于征地補償價格的思考與建議

杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

目前，征地拆遷矛盾依然突出，征地難現(xiàn)象在各地不同程度存在。從九十年代的盼征地，搶征地，希望通過征地農(nóng)轉(zhuǎn)非變成居民戶口、招工安置變成城里的工人，到如今拒絕征地，原因是多方面的，筆者認(rèn)為本質(zhì)上還是由于被征地農(nóng)民對征地補償?shù)钠谕絹碓礁?，與現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)存在較大的落差。現(xiàn)就征地補償提出一些淺見。

一、杭州市區(qū)征地補償?shù)膶嵺`和探索

1.法定征地補償費標(biāo)準(zhǔn)

在實行征地區(qū)片價以前，征地補償是根據(jù)土地管理法規(guī)定，按被征土地的原用途給予補償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法計算。補償費包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四項，其中土地補償費、安置補助費的總和最高為征收前三年平均年產(chǎn)值三十倍。就以當(dāng)前的糧食價格，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，每畝地最多僅能夠獲取2000-3000元的種糧收益。也就意味著，在法定意義上，這兩項費用的補償在6萬-9萬元。

2004年以后，征地實行了“區(qū)片綜合地價”（包含土地補償費、安置補助費）。區(qū)片價既不根據(jù)原用途，也不按產(chǎn)值倍數(shù)，而是綜合考慮人均耕地數(shù)量、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素，以不低于原征地補償標(biāo)準(zhǔn)、維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益等為原則，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)發(fā)展有保障。從各地來看，區(qū)片價大幅度地提高了原征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

杭州是進行征地補償探索較早的城市，杭州的征地補償標(biāo)準(zhǔn)在全國也是處于較高的水平，2009年實施的征地區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)為13-27萬元/畝，青苗和地上附著物補償采取包干統(tǒng)籌，按照征地總面積，以每畝4萬元的標(biāo)準(zhǔn)補償給被征地村（社區(qū)），并由其據(jù)實補償給相應(yīng)的所有權(quán)人，征地補償標(biāo)準(zhǔn)實際達到了17-31萬元/畝。2014年調(diào)高了征地區(qū)片價，新標(biāo)準(zhǔn)目前正在審批中

2.參保和留用地建設(shè)

對政府而言，征收一塊地，除需支付征地區(qū)片價及青苗、地上附著物補償外，還有在被征地農(nóng)民參加社保和留用地建設(shè)上的投入。

杭州在社保安置上有兩種做法。一是擴大征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加養(yǎng)老保險的范圍，改變以往勞動年齡段內(nèi)人員納入?yún)⒈?、勞動年齡段外人員貨幣補助的補償方式，將勞動年齡段以上人員也納入?yún)⒈７秶?。二是征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員不再參加“雙低”保險，即低標(biāo)準(zhǔn)繳納、低標(biāo)準(zhǔn)享受，而是與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險接軌，繳納費用更低，享受標(biāo)準(zhǔn)更高。

在留用地上，按照征收農(nóng)用地（不含林地）的10%給予留用地指標(biāo)，對歷年核發(fā)指標(biāo)總數(shù)不足15畝的，一次性補足15畝。留用地指標(biāo)用于村集體發(fā)展三產(chǎn)，為被征地村帶來長期收益及就業(yè)崗位。截至2013年6月，杭州主城區(qū)范圍內(nèi)累計核發(fā)留用地指標(biāo)10890畝，已落實留用地項目用地近5000畝，出讓留用地項目超過200個。沒有條件建設(shè)留用地的，也可通過合作開發(fā)或?qū)⒅笜?biāo)貨幣收購的方式獲取可觀的經(jīng)濟收益，據(jù)調(diào)查，留用地指標(biāo)的市場調(diào)劑價已經(jīng)達到了每畝200萬元。

二、目前征地補償中存在的困難和問題

盡管征地區(qū)片價在逐年提高，而且安置方式也逐步多元化，征地程序更加規(guī)范，但征地依然困難重重，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

1.農(nóng)民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)滿意率不高

被征地農(nóng)民對政府制定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意不是個別現(xiàn)象，即使像杭州這樣在全國處于較高水平的城市也不例外。杭州據(jù)抽樣問卷調(diào)查，市區(qū)（含蕭山、余杭）農(nóng)民對現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意率僅為50%，對征地補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意的調(diào)查對象中，期望值大部分高于現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)50%以上。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是：一是由于法定的征地補償費只包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費四項，政府在社保及留用地建設(shè)上的大量投入被大眾、媒體忽略，征地補償?shù)膶嶋H支付水平被低估；二是一些人將征地補償標(biāo)準(zhǔn)與土地出讓價格混為一談，由于“地王”的不斷出現(xiàn)，認(rèn)為政府“低買高賣”，導(dǎo)致出現(xiàn)了政府在征收過程中剝奪農(nóng)民利益的片面社會認(rèn)知。

2.征地主管部門對于拒絕征地行為缺乏協(xié)調(diào)手段

雖然目前杭州市區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)與其他城市橫向比較已經(jīng)處于高位，但由于被征地農(nóng)民認(rèn)為征地價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們應(yīng)該得到的補償，因而拒絕配合辦理征地相關(guān)手續(xù)。根據(jù)目前的征地程序，征地報批前必須完成“告知、確認(rèn)、聽證”，上報審批材料中應(yīng)包含村民會議紀(jì)要和聽證資料（需村里蓋章確認(rèn)），村里以不提供上述材料為手段拒絕征地。對此，征地主管部門并無太多的協(xié)調(diào)手段，只能通過當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)解決。

3.地上附著物和青苗品種難以窮盡，標(biāo)準(zhǔn)難以確定

征地區(qū)片價只包含了土地補償費和安置補助費兩項，青苗和地上附著物補償獨立出來另行補償。由于《土地管理法》及其實施條例均未對青苗和地上附著物補償作出明確規(guī)定，浙江省實施辦法中雖然列有專門條款，但仍比較原則。如省實施辦法第二十六條規(guī)定“青苗補償費按照當(dāng)季作物的產(chǎn)值計算；樹木和建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田水利設(shè)施等的補償費，按照其實際價值計算”。被征土地上的青苗品種、地面附著物的種類很多，補償標(biāo)準(zhǔn)難以逐一列舉，而一些大型園藝基地和特殊養(yǎng)殖場，如何確定補償價格，難度較大，原本可不作價補償而通過合理的搬遷補貼予以解決，但由于受“按實際價值計算”原則的約束，僅支付搬遷補貼存在補償不到位的風(fēng)險，導(dǎo)致征地成本大大提高。

4.征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)流于形式，難以發(fā)揮作用

目前各地已建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議協(xié)調(diào)裁決制度，由于以下兩個原因?qū)е虏僮餍圆粡?。一是包含土地補償費和安置補助費的區(qū)片價是剛性的，理論上是政府定價，沒有還價的余地，因此，征地雙方在補償價格上的分歧無法用協(xié)調(diào)裁決制度予以解決。二是對青苗和地上附著物的補償爭議協(xié)調(diào)，法律法規(guī)規(guī)定太過原則，實際工作難以操作。由于評估標(biāo)準(zhǔn)不確定，對同一個補償對象，不同的評估單位、不同的評估方法出具的評估價格差距甚大。如我省前幾年一條高速公路征地，涉及一園藝公司33.5畝的苗木補償爭議，由法院指定的會計師事務(wù)所評估價為三千多萬，從評估結(jié)果分析，其采取的是“收益現(xiàn)值法”。而具體到該案件，合理的計算方法應(yīng)為“現(xiàn)行市價法”，即對竹林和苗木等的實際損失補償，而不是對其預(yù)期利益的公司資產(chǎn)值的評估，其評估價二百萬不到。

5.征地補償費分配方法不一

土地管理法實施條例規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，但是卻沒有對集體如何處置作規(guī)定。目前，各區(qū)、街道，甚至村與村之間的做法都不統(tǒng)一，有些村是將所有或大部分土地補償費分配到征地農(nóng)戶手中；有些將土地補償費平均分配給村中的所有農(nóng)戶；有些集體經(jīng)濟較為發(fā)達的村已經(jīng)實現(xiàn)將成員手中的地全部有償收回，遇到征地時，征地費全部歸集體所有。征地補償費在村集體內(nèi)部的分配方式不統(tǒng)一，導(dǎo)致村民之間互相攀比，引發(fā)一定的矛盾糾紛，國土部門在處理這類問題時，由于缺乏可操作的依據(jù)，協(xié)調(diào)存在一定的難度。

種植戶與承包戶的補償也存在糾紛。種植戶在轉(zhuǎn)包期內(nèi)土地被征收，由于種植戶與原承包方和村集體經(jīng)濟組織之間權(quán)利義務(wù)不明晰，種植戶得到的補償過低，引起一定的矛盾糾紛，種植戶進而要求國土資源部門確定其應(yīng)得的補償價格。

三、對策與建議

征地主管部門現(xiàn)在面臨的，一方面是媒體輿論、專家學(xué)者和被征地農(nóng)民要求提高征地補償?shù)暮袈暼找娓邼q，一方面是征地的強制性、征地補償標(biāo)準(zhǔn)的剛性特點，以及地方政府發(fā)展經(jīng)濟對用地需求較高。經(jīng)驗表明，解決征地問題不能一味以提高區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)為手段，還應(yīng)該通過其他措施緩解征地矛盾。

1.加大宣傳力度，保證輿論導(dǎo)向的正確性

將征地區(qū)片價及青苗、地上附著物補償、被征地農(nóng)民社保的政府投入部分、留用地等征地補償政策，作為一個整體的土地征收補償體系進行宣傳，引導(dǎo)正確的公眾認(rèn)知。

2.適度提高征地區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)

有少數(shù)學(xué)者過度強調(diào)土地的集體所有權(quán)，甚至與國有土地相提并論，以此來博取眼球，制造噱頭。但是，對農(nóng)民權(quán)益的過度保護，會導(dǎo)致農(nóng)民征地時漫天要價，或者提出與征地?zé)o關(guān)的要求，導(dǎo)致征地問題久拖不決，對城市建設(shè)有很大的負(fù)面影響。有些農(nóng)戶因獲高額補償而坐食利息，成為“食利階層”，農(nóng)民在對土地沒有很大貢獻的情況下獲得了比城市居民和其他農(nóng)民更多的額外財富，同樣也是一種社會不公平現(xiàn)象。作為征地主管部門，必須綜合考慮平衡好國家、集體、農(nóng)民三者權(quán)益，土地開發(fā)成果向農(nóng)民傾斜，應(yīng)該是整體農(nóng)民，而不是單個的被征地農(nóng)民，而保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，主要通過社保、留用地途徑解決，基于以上考慮，征地區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)宜隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高，以適度為原則。

3.提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例

幾乎所有西方國家都認(rèn)為，土地增值收益不應(yīng)該屬于土地所有者。因為土地用途是國家設(shè)定的，農(nóng)民對這塊地的貢獻充其量是培肥地力，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)規(guī)劃把一塊地調(diào)整為工業(yè)用地或者房地產(chǎn)用地，是社會經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，是全社會的貢獻，所以增值收益不應(yīng)該屬于農(nóng)民個人。

但畢竟土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，我國是社會主義國家，在增值收益分配中，采取的是逐步擴大對集體土地所有權(quán)人的利益傾斜。目前，被征地農(nóng)民參保所需資金按政府、集體、農(nóng)民各出一點的原則，政府承擔(dān)的費用占參保費用總額30%；集體和個人占70%，在征地補償費中列支。為體現(xiàn)農(nóng)民在增值收益中的分配比例提高，確保被征地農(nóng)戶的生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計有保障，可進一步提高政府的社保投入比例，以及征地區(qū)片價中安置補助費金額。

4.細(xì)化青苗和附著物補償標(biāo)準(zhǔn)

實際征地中，青苗和地上附著物品種繁多，征地部門應(yīng)會同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、物價、統(tǒng)計等部門進行調(diào)查、分析、定價，使得青苗和附著物補償標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性和實用性。同時上位法應(yīng)明確對價值較高的樹木、苗木等的征地補償是屬于“遷移”還是“賠償”。對于一些大型園藝基地和特殊養(yǎng)殖場，補償價格難以確定的，應(yīng)予以明確是否采取由中介機構(gòu)評估的方式，及評估單位應(yīng)具備的資質(zhì)和其他準(zhǔn)入條件，評估的具體計算標(biāo)準(zhǔn)等。

5.適時建立征地協(xié)商機制

為使征地補償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機制在補償?shù)暮戏ㄐ哉J(rèn)定，特別是合理性認(rèn)定上發(fā)揮更大的作用，在合適的時間引入征地協(xié)商機制。大膽突破現(xiàn)行框架，改變政府定價的做法，將征地區(qū)片價作為最低保護價，引入征地單位與被征地者之間的談判機制。征地雙方出現(xiàn)爭議時，啟動協(xié)調(diào)裁決機制予以裁定。

6.盡快制定征地補償費分配辦法

國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）要求省級政府制定土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法，國土資源部《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕96號）再次要求制定完善征地補償費分配辦法。為使國土資源部門對征地補償費分配方案的指導(dǎo)和監(jiān)督有法可依，有章可循，應(yīng)盡快制定征地補償費分配辦法，進一步明確四項費用的用途、分配，防止被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵犯。