杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹
關(guān)于征地補(bǔ)償價(jià)格的思考與建議
杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹
目前,征地拆遷矛盾依然突出,征地難現(xiàn)象在各地不同程度存在。從九十年代的盼征地,搶征地,希望通過(guò)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非變成居民戶口、招工安置變成城里的工人,到如今拒絕征地,原因是多方面的,筆者認(rèn)為本質(zhì)上還是由于被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)钠谕絹?lái)越高,與現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大的落差。現(xiàn)就征地補(bǔ)償提出一些淺見(jiàn)。
1.法定征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
在實(shí)行征地區(qū)片價(jià)以前,征地補(bǔ)償是根據(jù)土地管理法規(guī)定,按被征土地的原用途給予補(bǔ)償,以年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算。補(bǔ)償費(fèi)包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng),其中土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高為征收前三年平均年產(chǎn)值三十倍。就以當(dāng)前的糧食價(jià)格,以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀,每畝地最多僅能夠獲取2000-3000元的種糧收益。也就意味著,在法定意義上,這兩項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償在6萬(wàn)-9萬(wàn)元。
2004年以后,征地實(shí)行了“區(qū)片綜合地價(jià)”(包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi))。區(qū)片價(jià)既不根據(jù)原用途,也不按產(chǎn)值倍數(shù),而是綜合考慮人均耕地?cái)?shù)量、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素,以不低于原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益等為原則,確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低,長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有保障。從各地來(lái)看,區(qū)片價(jià)大幅度地提高了原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
杭州是進(jìn)行征地補(bǔ)償探索較早的城市,杭州的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)也是處于較高的水平,2009年實(shí)施的征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為13-27萬(wàn)元/畝,青苗和地上附著物補(bǔ)償采取包干統(tǒng)籌,按照征地總面積,以每畝4萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給被征地村(社區(qū)),并由其據(jù)實(shí)補(bǔ)償給相應(yīng)的所有權(quán)人,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際達(dá)到了17-31萬(wàn)元/畝。2014年調(diào)高了征地區(qū)片價(jià),新標(biāo)準(zhǔn)目前正在審批中
2.參保和留用地建設(shè)
對(duì)政府而言,征收一塊地,除需支付征地區(qū)片價(jià)及青苗、地上附著物補(bǔ)償外,還有在被征地農(nóng)民參加社保和留用地建設(shè)上的投入。
杭州在社保安置上有兩種做法。一是擴(kuò)大征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍,改變以往勞動(dòng)年齡段內(nèi)人員納入?yún)⒈?、勞?dòng)年齡段外人員貨幣補(bǔ)助的補(bǔ)償方式,將勞動(dòng)年齡段以上人員也納入?yún)⒈7秶?。二是征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員不再參加“雙低”保險(xiǎn),即低標(biāo)準(zhǔn)繳納、低標(biāo)準(zhǔn)享受,而是與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌,繳納費(fèi)用更低,享受標(biāo)準(zhǔn)更高。
在留用地上,按照征收農(nóng)用地(不含林地)的10%給予留用地指標(biāo),對(duì)歷年核發(fā)指標(biāo)總數(shù)不足15畝的,一次性補(bǔ)足15畝。留用地指標(biāo)用于村集體發(fā)展三產(chǎn),為被征地村帶來(lái)長(zhǎng)期收益及就業(yè)崗位。截至2013年6月,杭州主城區(qū)范圍內(nèi)累計(jì)核發(fā)留用地指標(biāo)10890畝,已落實(shí)留用地項(xiàng)目用地近5000畝,出讓留用地項(xiàng)目超過(guò)200個(gè)。沒(méi)有條件建設(shè)留用地的,也可通過(guò)合作開(kāi)發(fā)或?qū)⒅笜?biāo)貨幣收購(gòu)的方式獲取可觀的經(jīng)濟(jì)收益,據(jù)調(diào)查,留用地指標(biāo)的市場(chǎng)調(diào)劑價(jià)已經(jīng)達(dá)到了每畝200萬(wàn)元。
盡管征地區(qū)片價(jià)在逐年提高,而且安置方式也逐步多元化,征地程序更加規(guī)范,但征地依然困難重重,主要表現(xiàn)在以下兩方面:
1.農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滿意率不高
被征地農(nóng)民對(duì)政府制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意不是個(gè)別現(xiàn)象,即使像杭州這樣在全國(guó)處于較高水平的城市也不例外。杭州據(jù)抽樣問(wèn)卷調(diào)查,市區(qū)(含蕭山、余杭)農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意率僅為50%,對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意的調(diào)查對(duì)象中,期望值大部分高于現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)50%以上。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是:一是由于法定的征地補(bǔ)償費(fèi)只包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng),政府在社保及留用地建設(shè)上的大量投入被大眾、媒體忽略,征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)際支付水平被低估;二是一些人將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地出讓價(jià)格混為一談,由于“地王”的不斷出現(xiàn),認(rèn)為政府“低買(mǎi)高賣(mài)”,導(dǎo)致出現(xiàn)了政府在征收過(guò)程中剝奪農(nóng)民利益的片面社會(huì)認(rèn)知。
2.征地主管部門(mén)對(duì)于拒絕征地行為缺乏協(xié)調(diào)手段
雖然目前杭州市區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)與其他城市橫向比較已經(jīng)處于高位,但由于被征地農(nóng)民認(rèn)為征地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們應(yīng)該得到的補(bǔ)償,因而拒絕配合辦理征地相關(guān)手續(xù)。根據(jù)目前的征地程序,征地報(bào)批前必須完成“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”,上報(bào)審批材料中應(yīng)包含村民會(huì)議紀(jì)要和聽(tīng)證資料(需村里蓋章確認(rèn)),村里以不提供上述材料為手段拒絕征地。對(duì)此,征地主管部門(mén)并無(wú)太多的協(xié)調(diào)手段,只能通過(guò)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)解決。
3.地上附著物和青苗品種難以窮盡,標(biāo)準(zhǔn)難以確定
征地區(qū)片價(jià)只包含了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng),青苗和地上附著物補(bǔ)償獨(dú)立出來(lái)另行補(bǔ)償。由于《土地管理法》及其實(shí)施條例均未對(duì)青苗和地上附著物補(bǔ)償作出明確規(guī)定,浙江省實(shí)施辦法中雖然列有專(zhuān)門(mén)條款,但仍比較原則。如省實(shí)施辦法第二十六條規(guī)定“青苗補(bǔ)償費(fèi)按照當(dāng)季作物的產(chǎn)值計(jì)算;樹(shù)木和建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田水利設(shè)施等的補(bǔ)償費(fèi),按照其實(shí)際價(jià)值計(jì)算”。被征土地上的青苗品種、地面附著物的種類(lèi)很多,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以逐一列舉,而一些大型園藝基地和特殊養(yǎng)殖場(chǎng),如何確定補(bǔ)償價(jià)格,難度較大,原本可不作價(jià)補(bǔ)償而通過(guò)合理的搬遷補(bǔ)貼予以解決,但由于受“按實(shí)際價(jià)值計(jì)算”原則的約束,僅支付搬遷補(bǔ)貼存在補(bǔ)償不到位的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致征地成本大大提高。
4.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)流于形式,難以發(fā)揮作用
目前各地已建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度,由于以下兩個(gè)原因?qū)е虏僮餍圆粡?qiáng)。一是包含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的區(qū)片價(jià)是剛性的,理論上是政府定價(jià),沒(méi)有還價(jià)的余地,因此,征地雙方在補(bǔ)償價(jià)格上的分歧無(wú)法用協(xié)調(diào)裁決制度予以解決。二是對(duì)青苗和地上附著物的補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào),法律法規(guī)規(guī)定太過(guò)原則,實(shí)際工作難以操作。由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不確定,對(duì)同一個(gè)補(bǔ)償對(duì)象,不同的評(píng)估單位、不同的評(píng)估方法出具的評(píng)估價(jià)格差距甚大。如我省前幾年一條高速公路征地,涉及一園藝公司33.5畝的苗木補(bǔ)償爭(zhēng)議,由法院指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所評(píng)估價(jià)為三千多萬(wàn),從評(píng)估結(jié)果分析,其采取的是“收益現(xiàn)值法”。而具體到該案件,合理的計(jì)算方法應(yīng)為“現(xiàn)行市價(jià)法”,即對(duì)竹林和苗木等的實(shí)際損失補(bǔ)償,而不是對(duì)其預(yù)期利益的公司資產(chǎn)值的評(píng)估,其評(píng)估價(jià)二百萬(wàn)不到。
5.征地補(bǔ)償費(fèi)分配方法不一
土地管理法實(shí)施條例規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,但是卻沒(méi)有對(duì)集體如何處置作規(guī)定。目前,各區(qū)、街道,甚至村與村之間的做法都不統(tǒng)一,有些村是將所有或大部分土地補(bǔ)償費(fèi)分配到征地農(nóng)戶手中;有些將土地補(bǔ)償費(fèi)平均分配給村中的所有農(nóng)戶;有些集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)將成員手中的地全部有償收回,遇到征地時(shí),征地費(fèi)全部歸集體所有。征地補(bǔ)償費(fèi)在村集體內(nèi)部的分配方式不統(tǒng)一,導(dǎo)致村民之間互相攀比,引發(fā)一定的矛盾糾紛,國(guó)土部門(mén)在處理這類(lèi)問(wèn)題時(shí),由于缺乏可操作的依據(jù),協(xié)調(diào)存在一定的難度。
種植戶與承包戶的補(bǔ)償也存在糾紛。種植戶在轉(zhuǎn)包期內(nèi)土地被征收,由于種植戶與原承包方和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間權(quán)利義務(wù)不明晰,種植戶得到的補(bǔ)償過(guò)低,引起一定的矛盾糾紛,種植戶進(jìn)而要求國(guó)土資源部門(mén)確定其應(yīng)得的補(bǔ)償價(jià)格。
征地主管部門(mén)現(xiàn)在面臨的,一方面是媒體輿論、專(zhuān)家學(xué)者和被征地農(nóng)民要求提高征地補(bǔ)償?shù)暮袈暼找娓邼q,一方面是征地的強(qiáng)制性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的剛性特點(diǎn),以及地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)用地需求較高。經(jīng)驗(yàn)表明,解決征地問(wèn)題不能一味以提高區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為手段,還應(yīng)該通過(guò)其他措施緩解征地矛盾。
1.加大宣傳力度,保證輿論導(dǎo)向的正確性
將征地區(qū)片價(jià)及青苗、地上附著物補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社保的政府投入部分、留用地等征地補(bǔ)償政策,作為一個(gè)整體的土地征收補(bǔ)償體系進(jìn)行宣傳,引導(dǎo)正確的公眾認(rèn)知。
2.適度提高征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
有少數(shù)學(xué)者過(guò)度強(qiáng)調(diào)土地的集體所有權(quán),甚至與國(guó)有土地相提并論,以此來(lái)博取眼球,制造噱頭。但是,對(duì)農(nóng)民權(quán)益的過(guò)度保護(hù),會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民征地時(shí)漫天要價(jià),或者提出與征地?zé)o關(guān)的要求,導(dǎo)致征地問(wèn)題久拖不決,對(duì)城市建設(shè)有很大的負(fù)面影響。有些農(nóng)戶因獲高額補(bǔ)償而坐食利息,成為“食利階層”,農(nóng)民在對(duì)土地沒(méi)有很大貢獻(xiàn)的情況下獲得了比城市居民和其他農(nóng)民更多的額外財(cái)富,同樣也是一種社會(huì)不公平現(xiàn)象。作為征地主管部門(mén),必須綜合考慮平衡好國(guó)家、集體、農(nóng)民三者權(quán)益,土地開(kāi)發(fā)成果向農(nóng)民傾斜,應(yīng)該是整體農(nóng)民,而不是單個(gè)的被征地農(nóng)民,而保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì),主要通過(guò)社保、留用地途徑解決,基于以上考慮,征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)宜隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高,以適度為原則。
3.提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例
幾乎所有西方國(guó)家都認(rèn)為,土地增值收益不應(yīng)該屬于土地所有者。因?yàn)橥恋赜猛臼菄?guó)家設(shè)定的,農(nóng)民對(duì)這塊地的貢獻(xiàn)充其量是培肥地力,進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)規(guī)劃把一塊地調(diào)整為工業(yè)用地或者房地產(chǎn)用地,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,是全社會(huì)的貢獻(xiàn),所以增值收益不應(yīng)該屬于農(nóng)民個(gè)人。
但畢竟土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料,我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,在增值收益分配中,采取的是逐步擴(kuò)大對(duì)集體土地所有權(quán)人的利益傾斜。目前,被征地農(nóng)民參保所需資金按政府、集體、農(nóng)民各出一點(diǎn)的原則,政府承擔(dān)的費(fèi)用占參保費(fèi)用總額30%;集體和個(gè)人占70%,在征地補(bǔ)償費(fèi)中列支。為體現(xiàn)農(nóng)民在增值收益中的分配比例提高,確保被征地農(nóng)戶的生活水平不下降,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障,可進(jìn)一步提高政府的社保投入比例,以及征地區(qū)片價(jià)中安置補(bǔ)助費(fèi)金額。
4.細(xì)化青苗和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
實(shí)際征地中,青苗和地上附著物品種繁多,征地部門(mén)應(yīng)會(huì)同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)進(jìn)行調(diào)查、分析、定價(jià),使得青苗和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性和實(shí)用性。同時(shí)上位法應(yīng)明確對(duì)價(jià)值較高的樹(shù)木、苗木等的征地補(bǔ)償是屬于“遷移”還是“賠償”。對(duì)于一些大型園藝基地和特殊養(yǎng)殖場(chǎng),補(bǔ)償價(jià)格難以確定的,應(yīng)予以明確是否采取由中介機(jī)構(gòu)評(píng)估的方式,及評(píng)估單位應(yīng)具備的資質(zhì)和其他準(zhǔn)入條件,評(píng)估的具體計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等。
5.適時(shí)建立征地協(xié)商機(jī)制
為使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制在補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ哉J(rèn)定,特別是合理性認(rèn)定上發(fā)揮更大的作用,在合適的時(shí)間引入征地協(xié)商機(jī)制。大膽突破現(xiàn)行框架,改變政府定價(jià)的做法,將征地區(qū)片價(jià)作為最低保護(hù)價(jià),引入征地單位與被征地者之間的談判機(jī)制。征地雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí),啟動(dòng)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制予以裁定。
6.盡快制定征地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法
國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))要求省級(jí)政府制定土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法,國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào))再次要求制定完善征地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法。為使國(guó)土資源部門(mén)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案的指導(dǎo)和監(jiān)督有法可依,有章可循,應(yīng)盡快制定征地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法,進(jìn)一步明確四項(xiàng)費(fèi)用的用途、分配,防止被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵犯。