杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

關(guān)于征地補(bǔ)償價(jià)格的思考與建議

杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

目前，征地拆遷矛盾依然突出，征地難現(xiàn)象在各地不同程度存在。從九十年代的盼征地，搶征地，希望通過(guò)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非變成居民戶口、招工安置變成城里的工人，到如今拒絕征地，原因是多方面的，筆者認(rèn)為本質(zhì)上還是由于被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償?shù)钠谕絹?lái)越高，與現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大的落差。現(xiàn)就征地補(bǔ)償提出一些淺見(jiàn)。

一、杭州市區(qū)征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐和探索

1.法定征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)行征地區(qū)片價(jià)以前，征地補(bǔ)償是根據(jù)土地管理法規(guī)定，按被征土地的原用途給予補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算。補(bǔ)償費(fèi)包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)，其中土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的總和最高為征收前三年平均年產(chǎn)值三十倍。就以當(dāng)前的糧食價(jià)格，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，每畝地最多僅能夠獲取2000-3000元的種糧收益。也就意味著，在法定意義上，這兩項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償在6萬(wàn)-9萬(wàn)元。

2004年以后，征地實(shí)行了“區(qū)片綜合地價(jià)”（包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)）。區(qū)片價(jià)既不根據(jù)原用途，也不按產(chǎn)值倍數(shù)，而是綜合考慮人均耕地?cái)?shù)量、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，以不低于原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益等為原則，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有保障。從各地來(lái)看，區(qū)片價(jià)大幅度地提高了原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

杭州是進(jìn)行征地補(bǔ)償探索較早的城市，杭州的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)也是處于較高的水平，2009年實(shí)施的征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為13-27萬(wàn)元/畝，青苗和地上附著物補(bǔ)償采取包干統(tǒng)籌，按照征地總面積，以每畝4萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給被征地村（社區(qū)），并由其據(jù)實(shí)補(bǔ)償給相應(yīng)的所有權(quán)人，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際達(dá)到了17-31萬(wàn)元/畝。2014年調(diào)高了征地區(qū)片價(jià)，新標(biāo)準(zhǔn)目前正在審批中

2.參保和留用地建設(shè)

對(duì)政府而言，征收一塊地，除需支付征地區(qū)片價(jià)及青苗、地上附著物補(bǔ)償外，還有在被征地農(nóng)民參加社保和留用地建設(shè)上的投入。

杭州在社保安置上有兩種做法。一是擴(kuò)大征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍，改變以往勞動(dòng)年齡段內(nèi)人員納入?yún)⒈?、勞?dòng)年齡段外人員貨幣補(bǔ)助的補(bǔ)償方式，將勞動(dòng)年齡段以上人員也納入?yún)⒈７秶?。二是征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員不再參加“雙低”保險(xiǎn)，即低標(biāo)準(zhǔn)繳納、低標(biāo)準(zhǔn)享受，而是與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌，繳納費(fèi)用更低，享受標(biāo)準(zhǔn)更高。

在留用地上，按照征收農(nóng)用地（不含林地）的10%給予留用地指標(biāo)，對(duì)歷年核發(fā)指標(biāo)總數(shù)不足15畝的，一次性補(bǔ)足15畝。留用地指標(biāo)用于村集體發(fā)展三產(chǎn)，為被征地村帶來(lái)長(zhǎng)期收益及就業(yè)崗位。截至2013年6月，杭州主城區(qū)范圍內(nèi)累計(jì)核發(fā)留用地指標(biāo)10890畝，已落實(shí)留用地項(xiàng)目用地近5000畝，出讓留用地項(xiàng)目超過(guò)200個(gè)。沒(méi)有條件建設(shè)留用地的，也可通過(guò)合作開(kāi)發(fā)或?qū)⒅笜?biāo)貨幣收購(gòu)的方式獲取可觀的經(jīng)濟(jì)收益，據(jù)調(diào)查，留用地指標(biāo)的市場(chǎng)調(diào)劑價(jià)已經(jīng)達(dá)到了每畝200萬(wàn)元。

二、目前征地補(bǔ)償中存在的困難和問(wèn)題

盡管征地區(qū)片價(jià)在逐年提高，而且安置方式也逐步多元化，征地程序更加規(guī)范，但征地依然困難重重，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

1.農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滿意率不高

被征地農(nóng)民對(duì)政府制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意不是個(gè)別現(xiàn)象，即使像杭州這樣在全國(guó)處于較高水平的城市也不例外。杭州據(jù)抽樣問(wèn)卷調(diào)查，市區(qū)（含蕭山、余杭）農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意率僅為50%，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意的調(diào)查對(duì)象中，期望值大部分高于現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)50%以上。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的原因是：一是由于法定的征地補(bǔ)償費(fèi)只包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)，政府在社保及留用地建設(shè)上的大量投入被大眾、媒體忽略，征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)際支付水平被低估；二是一些人將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地出讓價(jià)格混為一談，由于“地王”的不斷出現(xiàn)，認(rèn)為政府“低買(mǎi)高賣(mài)”，導(dǎo)致出現(xiàn)了政府在征收過(guò)程中剝奪農(nóng)民利益的片面社會(huì)認(rèn)知。

2.征地主管部門(mén)對(duì)于拒絕征地行為缺乏協(xié)調(diào)手段

雖然目前杭州市區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)與其他城市橫向比較已經(jīng)處于高位，但由于被征地農(nóng)民認(rèn)為征地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們應(yīng)該得到的補(bǔ)償，因而拒絕配合辦理征地相關(guān)手續(xù)。根據(jù)目前的征地程序，征地報(bào)批前必須完成“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”，上報(bào)審批材料中應(yīng)包含村民會(huì)議紀(jì)要和聽(tīng)證資料（需村里蓋章確認(rèn)），村里以不提供上述材料為手段拒絕征地。對(duì)此，征地主管部門(mén)并無(wú)太多的協(xié)調(diào)手段，只能通過(guò)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)解決。

3.地上附著物和青苗品種難以窮盡，標(biāo)準(zhǔn)難以確定

征地區(qū)片價(jià)只包含了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)，青苗和地上附著物補(bǔ)償獨(dú)立出來(lái)另行補(bǔ)償。由于《土地管理法》及其實(shí)施條例均未對(duì)青苗和地上附著物補(bǔ)償作出明確規(guī)定，浙江省實(shí)施辦法中雖然列有專(zhuān)門(mén)條款，但仍比較原則。如省實(shí)施辦法第二十六條規(guī)定“青苗補(bǔ)償費(fèi)按照當(dāng)季作物的產(chǎn)值計(jì)算；樹(shù)木和建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田水利設(shè)施等的補(bǔ)償費(fèi)，按照其實(shí)際價(jià)值計(jì)算”。被征土地上的青苗品種、地面附著物的種類(lèi)很多，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以逐一列舉，而一些大型園藝基地和特殊養(yǎng)殖場(chǎng)，如何確定補(bǔ)償價(jià)格，難度較大，原本可不作價(jià)補(bǔ)償而通過(guò)合理的搬遷補(bǔ)貼予以解決，但由于受“按實(shí)際價(jià)值計(jì)算”原則的約束，僅支付搬遷補(bǔ)貼存在補(bǔ)償不到位的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致征地成本大大提高。

4.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)流于形式，難以發(fā)揮作用

目前各地已建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，由于以下兩個(gè)原因?qū)е虏僮餍圆粡?qiáng)。一是包含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的區(qū)片價(jià)是剛性的，理論上是政府定價(jià)，沒(méi)有還價(jià)的余地，因此，征地雙方在補(bǔ)償價(jià)格上的分歧無(wú)法用協(xié)調(diào)裁決制度予以解決。二是對(duì)青苗和地上附著物的補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)，法律法規(guī)規(guī)定太過(guò)原則，實(shí)際工作難以操作。由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不確定，對(duì)同一個(gè)補(bǔ)償對(duì)象，不同的評(píng)估單位、不同的評(píng)估方法出具的評(píng)估價(jià)格差距甚大。如我省前幾年一條高速公路征地，涉及一園藝公司33.5畝的苗木補(bǔ)償爭(zhēng)議，由法院指定的會(huì)計(jì)師事務(wù)所評(píng)估價(jià)為三千多萬(wàn)，從評(píng)估結(jié)果分析，其采取的是“收益現(xiàn)值法”。而具體到該案件，合理的計(jì)算方法應(yīng)為“現(xiàn)行市價(jià)法”，即對(duì)竹林和苗木等的實(shí)際損失補(bǔ)償，而不是對(duì)其預(yù)期利益的公司資產(chǎn)值的評(píng)估，其評(píng)估價(jià)二百萬(wàn)不到。

5.征地補(bǔ)償費(fèi)分配方法不一

土地管理法實(shí)施條例規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但是卻沒(méi)有對(duì)集體如何處置作規(guī)定。目前，各區(qū)、街道，甚至村與村之間的做法都不統(tǒng)一，有些村是將所有或大部分土地補(bǔ)償費(fèi)分配到征地農(nóng)戶手中；有些將土地補(bǔ)償費(fèi)平均分配給村中的所有農(nóng)戶；有些集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)將成員手中的地全部有償收回，遇到征地時(shí)，征地費(fèi)全部歸集體所有。征地補(bǔ)償費(fèi)在村集體內(nèi)部的分配方式不統(tǒng)一，導(dǎo)致村民之間互相攀比，引發(fā)一定的矛盾糾紛，國(guó)土部門(mén)在處理這類(lèi)問(wèn)題時(shí)，由于缺乏可操作的依據(jù)，協(xié)調(diào)存在一定的難度。

種植戶與承包戶的補(bǔ)償也存在糾紛。種植戶在轉(zhuǎn)包期內(nèi)土地被征收，由于種植戶與原承包方和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間權(quán)利義務(wù)不明晰，種植戶得到的補(bǔ)償過(guò)低，引起一定的矛盾糾紛，種植戶進(jìn)而要求國(guó)土資源部門(mén)確定其應(yīng)得的補(bǔ)償價(jià)格。

三、對(duì)策與建議

征地主管部門(mén)現(xiàn)在面臨的，一方面是媒體輿論、專(zhuān)家學(xué)者和被征地農(nóng)民要求提高征地補(bǔ)償?shù)暮袈暼找娓邼q，一方面是征地的強(qiáng)制性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的剛性特點(diǎn)，以及地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)用地需求較高。經(jīng)驗(yàn)表明，解決征地問(wèn)題不能一味以提高區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為手段，還應(yīng)該通過(guò)其他措施緩解征地矛盾。

1.加大宣傳力度，保證輿論導(dǎo)向的正確性

將征地區(qū)片價(jià)及青苗、地上附著物補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社保的政府投入部分、留用地等征地補(bǔ)償政策，作為一個(gè)整體的土地征收補(bǔ)償體系進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)正確的公眾認(rèn)知。

2.適度提高征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

有少數(shù)學(xué)者過(guò)度強(qiáng)調(diào)土地的集體所有權(quán)，甚至與國(guó)有土地相提并論，以此來(lái)博取眼球，制造噱頭。但是，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的過(guò)度保護(hù)，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民征地時(shí)漫天要價(jià)，或者提出與征地?zé)o關(guān)的要求，導(dǎo)致征地問(wèn)題久拖不決，對(duì)城市建設(shè)有很大的負(fù)面影響。有些農(nóng)戶因獲高額補(bǔ)償而坐食利息，成為“食利階層”，農(nóng)民在對(duì)土地沒(méi)有很大貢獻(xiàn)的情況下獲得了比城市居民和其他農(nóng)民更多的額外財(cái)富，同樣也是一種社會(huì)不公平現(xiàn)象。作為征地主管部門(mén)，必須綜合考慮平衡好國(guó)家、集體、農(nóng)民三者權(quán)益，土地開(kāi)發(fā)成果向農(nóng)民傾斜，應(yīng)該是整體農(nóng)民，而不是單個(gè)的被征地農(nóng)民，而保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，主要通過(guò)社保、留用地途徑解決，基于以上考慮，征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)宜隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高，以適度為原則。

3.提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例

幾乎所有西方國(guó)家都認(rèn)為，土地增值收益不應(yīng)該屬于土地所有者。因?yàn)橥恋赜猛臼菄?guó)家設(shè)定的，農(nóng)民對(duì)這塊地的貢獻(xiàn)充其量是培肥地力，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)規(guī)劃把一塊地調(diào)整為工業(yè)用地或者房地產(chǎn)用地，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，是全社會(huì)的貢獻(xiàn)，所以增值收益不應(yīng)該屬于農(nóng)民個(gè)人。

但畢竟土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的生產(chǎn)資料，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在增值收益分配中，采取的是逐步擴(kuò)大對(duì)集體土地所有權(quán)人的利益傾斜。目前，被征地農(nóng)民參保所需資金按政府、集體、農(nóng)民各出一點(diǎn)的原則，政府承擔(dān)的費(fèi)用占參保費(fèi)用總額30%；集體和個(gè)人占70%，在征地補(bǔ)償費(fèi)中列支。為體現(xiàn)農(nóng)民在增值收益中的分配比例提高，確保被征地農(nóng)戶的生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，可進(jìn)一步提高政府的社保投入比例，以及征地區(qū)片價(jià)中安置補(bǔ)助費(fèi)金額。

4.細(xì)化青苗和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)際征地中，青苗和地上附著物品種繁多，征地部門(mén)應(yīng)會(huì)同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)進(jìn)行調(diào)查、分析、定價(jià)，使得青苗和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性和實(shí)用性。同時(shí)上位法應(yīng)明確對(duì)價(jià)值較高的樹(shù)木、苗木等的征地補(bǔ)償是屬于“遷移”還是“賠償”。對(duì)于一些大型園藝基地和特殊養(yǎng)殖場(chǎng)，補(bǔ)償價(jià)格難以確定的，應(yīng)予以明確是否采取由中介機(jī)構(gòu)評(píng)估的方式，及評(píng)估單位應(yīng)具備的資質(zhì)和其他準(zhǔn)入條件，評(píng)估的具體計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等。

5.適時(shí)建立征地協(xié)商機(jī)制

為使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制在補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ哉J(rèn)定，特別是合理性認(rèn)定上發(fā)揮更大的作用，在合適的時(shí)間引入征地協(xié)商機(jī)制。大膽突破現(xiàn)行框架，改變政府定價(jià)的做法，將征地區(qū)片價(jià)作為最低保護(hù)價(jià)，引入征地單位與被征地者之間的談判機(jī)制。征地雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，啟動(dòng)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制予以裁定。

6.盡快制定征地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法

國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）要求省級(jí)政府制定土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法，國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào)）再次要求制定完善征地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法。為使國(guó)土資源部門(mén)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案的指導(dǎo)和監(jiān)督有法可依，有章可循，應(yīng)盡快制定征地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法，進(jìn)一步明確四項(xiàng)費(fèi)用的用途、分配，防止被征地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵犯。