王文娟

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088)

一、問題的提出

哈耶克認為，公民權(quán)利的實現(xiàn)主要有宏觀層次的國家保護、中觀層次的團體保護(如家庭、學(xué)校和社區(qū))以及微觀層次的自我保護三種途徑。但由于客觀條件與主觀能力的制約，未成年人尚缺乏微觀層次的自我保護能力，主要依靠家庭、學(xué)校或社區(qū)來提供中觀層次的保護，但如果這種保護缺乏或者不當時，則只能依靠宏觀層次的國家保護。未成年人的監(jiān)護不再只是私法領(lǐng)域的問題，它已經(jīng)延伸到了公法領(lǐng)域并要求政府承擔起更多的國家監(jiān)護義務(wù)。

二、我國國家監(jiān)護制度的形成

縱觀清末以前的中國社會，“人”幾乎被法律和道德所遺忘，家庭才是真正的社會細胞。小農(nóng)經(jīng)濟的鄉(xiāng)土社會和身份社會牢牢限制了個人的發(fā)展空間，宗法家族嚴格的尊卑等級秩序從內(nèi)部吸收了未成年人的監(jiān)護功能［4］。所以，在小農(nóng)經(jīng)濟自給自足、宗法家族自治自理的社會背景下，未成年人的監(jiān)護淹沒在家長權(quán)的價值體系中，法律和制度意義上的國家監(jiān)護在我國沒有得以成長的土壤?！洞笄迕衤刹莅浮肥芪鞣椒▽W(xué)思潮影響，首次確立了未成年人監(jiān)護制度，從此開啟了我國監(jiān)護立法的進程。

早在15 世紀后期的英國，普通法就已經(jīng)萌生出國家監(jiān)護的理論基礎(chǔ)——“國家親權(quán)”理論。該理論認為，未成年人不是父母的私人財產(chǎn)，而是國家未來的資產(chǎn)，當未成年人父母或監(jiān)護人不能為其提供保護時，法院就宣布該未成年人受英王的監(jiān)護。在上述理念之下，西方發(fā)達國家相繼確立了以“監(jiān)護事項國家決定權(quán)”、“監(jiān)護監(jiān)督”、“親權(quán)強制終止”和“國家代位監(jiān)護”為核心的國家監(jiān)護制度［5］。我國盡管缺乏國家監(jiān)護制度的文化土壤，但由于立法的后發(fā)優(yōu)勢，得以借鑒西方發(fā)達國家先進的立法經(jīng)驗與制度成果，在建立監(jiān)護制度之初就確立起了一定程度上的國家監(jiān)護。我國現(xiàn)階段的未成年人監(jiān)護制度主要體現(xiàn)在《民法通則》《未成年人保護法》和《婚姻法》中。但由于缺乏監(jiān)護的制度傳統(tǒng)和具體的實踐經(jīng)驗，國家對于未成年人的監(jiān)護職責還主要停留在應(yīng)然層面和發(fā)展過程中。

首先，法院代表國家裁決監(jiān)護爭議、強制轉(zhuǎn)移監(jiān)護權(quán)(例如，“撤銷不適合監(jiān)護人的監(jiān)護資格并另行指定”)在一定程度上體現(xiàn)了國家監(jiān)護制度中的兩個基本要素——“監(jiān)護事項國家決定權(quán)”和“親權(quán)強行終止”。監(jiān)護事項國家決定權(quán)集中體現(xiàn)在“監(jiān)護人的確定”、“監(jiān)護爭議的解決”以及“監(jiān)護終止的裁定”等問題上，而親權(quán)強行終止是在監(jiān)護人不能盡到監(jiān)護職責或濫用權(quán)利時，國家強行予以干涉和補救的制度設(shè)計。

其次，政府代表國家實施臨時監(jiān)護，并作為補充監(jiān)護人直接對孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護人的未成年人以及其他生活無著的未成年人實行代位監(jiān)護。這就基本確立起了政府在流浪未成年人救助保護過程中應(yīng)盡的職責：臨時監(jiān)護與代位監(jiān)護。政府可以基于法律的規(guī)定而直接取得“孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護人的以及其他生活無著的未成年人”的監(jiān)護權(quán)。有學(xué)者認為，這也是“監(jiān)護權(quán)強制轉(zhuǎn)移”(也即親權(quán)強行終止)中的一種類型，只不過兒童福利機構(gòu)是基于法律的直接規(guī)定而取得，無需法院的裁判。

最后，基層組織對監(jiān)護人的監(jiān)護行為進行監(jiān)督，主管部門對未成年人救助機構(gòu)、兒童福利機構(gòu)的監(jiān)護進行監(jiān)督。我國所確立的監(jiān)護監(jiān)督制度針對的對象是非常廣泛的，既包括父母和其他監(jiān)護人等一般意義上的監(jiān)護人的監(jiān)護行為，還包括未成年人救助保護機構(gòu)、兒童福利機構(gòu)在臨時監(jiān)護以及代位監(jiān)護中的監(jiān)護行為。在這里基層群眾組織承擔了大部分的監(jiān)護監(jiān)督義務(wù)，政府則主要承擔的是救助保護機構(gòu)以及兒童福利機構(gòu)的監(jiān)護監(jiān)督義務(wù)。

三、我國國家監(jiān)護制度的缺陷

國家監(jiān)護義務(wù)包括：(1)監(jiān)護監(jiān)督義務(wù)。即盡量使未成年人處于家庭的監(jiān)護范圍內(nèi)，給予家庭監(jiān)護充分的尊重，國家只是對家庭監(jiān)護進行必要的監(jiān)督。(2)監(jiān)護補足義務(wù)。即當未成年人的家庭監(jiān)護難以實現(xiàn)對未成年人的監(jiān)護義務(wù)時，國家就應(yīng)當積極采取措施彌補家庭監(jiān)護的不足。(3)法定情形下的國家代位監(jiān)護義務(wù)。即當未成年人因為各種原因暫時或永久脫離家庭監(jiān)護、出現(xiàn)家庭監(jiān)護空白時，國家積極補位直接對其代位監(jiān)護。因此，在中國語境下，監(jiān)護的監(jiān)督義務(wù)、監(jiān)護的補足義務(wù)以及直接代位監(jiān)護義務(wù)只有政府有充分的能力來實現(xiàn)。然而，在國家監(jiān)護的這三層義務(wù)中，政府一直都處于一種缺位狀態(tài)。

該研究首席作者、達爾豪斯大學(xué)生物學(xué)教授阿拉斯泰爾·辛普森說：“它是生命之樹的一個分支，可能已經(jīng)分離超過十億年，我們沒有任何有關(guān)它的信息。它開啟了一扇新的大門，有助人們了解復(fù)雜細胞的進化以及它們的古老起源?！?/p>

1．監(jiān)護監(jiān)督不力

法律上規(guī)定了監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)為監(jiān)護人所在單位、村民委員會和居民委員會。這樣的規(guī)定不僅具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，難以適應(yīng)當下的社會結(jié)構(gòu)，使得未成年人監(jiān)護的監(jiān)督職責未能落實到具體的政府職能部門。另外，對監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)如何行使監(jiān)督權(quán)也沒有實質(zhì)性的規(guī)定。政府幾乎把自身的監(jiān)護監(jiān)督職責完全轉(zhuǎn)嫁給了基層群眾組織和單位，沒有真正承擔起這份職責，所以監(jiān)護監(jiān)督制度形同虛設(shè)。在治理未成年人流浪問題上，監(jiān)護監(jiān)督的缺位也直接導(dǎo)致了政府的其他救助措施和監(jiān)護職能難以發(fā)揮應(yīng)有的功效。

2．監(jiān)護補足缺失

政府完全沒有找到自己在監(jiān)護補足義務(wù)中的位置。《關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》(以下簡稱《意見》)頒布之后，政府開始意識到源頭治理對于預(yù)防未成年人流浪的重要性，意識到完善的家庭監(jiān)護才是治理未成年人流浪的根本，要求有關(guān)部門和基層組織要加強對困難家庭的幫扶，提升家庭撫育和教育能力，幫助其解決實際困難。但政府對于家庭監(jiān)護的幫扶該如何實際履行、政府關(guān)于監(jiān)護能力的認定標準為何、政府能給予多大程度的監(jiān)護補足在目前的制度體系中仍是一片空白。

3．直接監(jiān)護質(zhì)量堪憂

目前政府設(shè)立的未成年人監(jiān)護保障機構(gòu)主要有：流浪未成年人救助保護機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)。作為代行臨時監(jiān)護職責的未成年人救助保護機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)的數(shù)量與質(zhì)量都令人擔憂。臨時監(jiān)護對于政府意味著應(yīng)該承擔一種什么樣的責任與義務(wù)，還不明確。代位監(jiān)護的程序如何符合正當程序的要求在法律上規(guī)定得很模糊。同時，變更、撤銷監(jiān)護的程序和條件也缺少相應(yīng)的具體操作規(guī)范。

我國未成年人監(jiān)護制度總體上仍以親屬監(jiān)護為主、組織監(jiān)護為輔，忽視國家公權(quán)的介入。隨著我國經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變遷，原有監(jiān)護制度過分倚重親屬監(jiān)護、忽視國家監(jiān)護的弊端已經(jīng)顯露。家庭監(jiān)護缺位嚴重，包括監(jiān)護人未盡監(jiān)護責任、監(jiān)護人無力履行監(jiān)護職責以及根本或事實上沒有監(jiān)護人這三種情況。由于社會結(jié)構(gòu)的變遷，原有的單位、居民委員會和村民委員會等社會組織早已無力承擔未成年人的監(jiān)護義務(wù)。因此，公權(quán)力就應(yīng)該積極介入。

未成年人的國家監(jiān)護不應(yīng)只停留在司法消極干預(yù)的較低水平上，政府不能將自身的公益保障義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給基層群眾組織。只有行政部門積極介入，才有可能對監(jiān)護事務(wù)形成有效的管理，才能在真正意義上將對未成年人的監(jiān)護納入社會公益的范疇，并作為國家保護的公法法律關(guān)系。

四、未成年人流浪問題的治理原理

政府作為社會的核心治理者，其自身的職能配置和價值導(dǎo)向?qū)τ谏鐣倪M步有著決定性的作用［6］，而且政府在國家監(jiān)護職能中負有義不容辭的責任。但是政府大規(guī)模干預(yù)社會事務(wù)的直接后果，就是政府職能和規(guī)模的急劇膨脹，以及隨之而來的財政危機、能力危機和信任危機，所以，在治理未成年人流浪問題上，政府需要對自身的行為方式進行調(diào)整。

(一)服務(wù)型政府與給付行政原理

服務(wù)型政府作為現(xiàn)代政府的發(fā)展方向，要求把服務(wù)作為社會治理價值體系的核心和政府職能結(jié)構(gòu)的重心。當下中國已經(jīng)進入一個風(fēng)險社會，“排除危險”是國家的任務(wù)，如果個人的生存風(fēng)險不能通過制度獲得轉(zhuǎn)移，那么個人因生存本能而對風(fēng)險的抵御，極有可能是以危及社會秩序為代價的。流浪未成年人問題若不能得到有效治理，將增加社會的不穩(wěn)定因素，并加劇社會矛盾的激化。服務(wù)型政府要求政府通過社會、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的供應(yīng)、給付、補貼等方式補充社會弱勢群體的生存需求。政府對于流浪未成年人的救助不再僅僅是保護與遣送，而應(yīng)該調(diào)集社會保障、教育矯治、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)等社會資源，推動流浪未成年人長效救助機制的建立。

現(xiàn)代行政法的任務(wù)不再限于消極地保障人民不受國家的侵害，而在于要求國家必須以公平、均富、和諧、克服困窘為新的行政理念，積極提供各階層民眾生存工作的照顧，使國家成為各項給付的主體。給付行政應(yīng)該成為政府救助流浪未成年人過程中的基本行為方式。20 世紀90年代，我國學(xué)者提出了政府職能轉(zhuǎn)型，其中一項重要內(nèi)容就是構(gòu)建服務(wù)型政府。在流浪未成年人的國家監(jiān)護過程中，政府應(yīng)該以保障個人福利為中心，讓給付行政為個人提供一個福利保障體系，從而消解個人在當今社會所遇到的各種風(fēng)險，成為一個真正自由的人［7］。從行政法學(xué)的角度來看，政府應(yīng)當本著服務(wù)型政府的理念以服務(wù)行政模式履行政府的法定義務(wù)。

(二)協(xié)同政府與合作治理理論

在治理未成年人流浪問題方面，有必要引入?yún)f(xié)同政府理論，在治理流浪未成年人救助問題的過程中，不僅需要不同政府部門之間的團結(jié)協(xié)作，更需要在政府各個部門內(nèi)部建立信息交流和匯報系統(tǒng)，以實現(xiàn)各方信息共享和資源的有效利用，節(jié)約行政成本。流浪未成年人救助保護工作要得到進一步加強和改進，需要強化部門間協(xié)作配合、形成合力。進一步完善政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門負責、社會參與的流浪未成年人救助保護工作機制。建立部際聯(lián)席會議制度并逐步建立起相應(yīng)的工作機制，以強化部門間的協(xié)作配合，及時解決救助管理工作中面臨的重大問題。

20 世紀中后期，以私人參與、公私合作、公私共治為特征的公共治理模式蓬勃興起。傳統(tǒng)的“權(quán)力—服從”模式的行政管理逐步演變?yōu)椤皡f(xié)商—合作”模式的公共治理，傳統(tǒng)的限權(quán)、控權(quán)模式逐步演變?yōu)橐詫崿F(xiàn)治理目標為導(dǎo)向，同時規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)利的模式。構(gòu)建以國家監(jiān)護為中心的流浪未成年人預(yù)防、救助體系，涉及政府與基層群眾組織的合作，也涉及政府與私營主體的合作。服務(wù)型政府若不假手于社會，而將服務(wù)職能演變成一攬子的“服務(wù)承包”，將會使國家監(jiān)護義務(wù)陷入另外一種過猶不及的困境。政府需要對自身的行為方式進行調(diào)整，強調(diào)政府、市場和社會的共同作用與通力合作，形成政治、經(jīng)濟與社會的良性互動，進而構(gòu)建一種新型的公共行政模式—公共“治理”模式。

五、未成人流浪問題的治理路徑

未成年人流浪問題的治理是一個系統(tǒng)性的工程。針對我國國家監(jiān)護制度的現(xiàn)狀與缺陷，有效治理未成年人流浪問題需要政府積極構(gòu)建服務(wù)型政府與協(xié)同政府，通過給付行政與合作治理的方式設(shè)計一套精致的制度體系，將國家三種不同層次的監(jiān)護義務(wù)——“監(jiān)護監(jiān)督義務(wù)”、“監(jiān)護補足義務(wù)”以及“代位監(jiān)護義務(wù)”完美地融合到流浪未成年人的預(yù)防、救助和安置階段，從而達到從根源上防止未成年人再度流浪的目的。

(一)設(shè)立專門的監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)

德國設(shè)立的“家庭法院”亦稱“監(jiān)護法院”，除了有我國法院的裁決監(jiān)護糾紛、指定監(jiān)護人和強制轉(zhuǎn)移監(jiān)護權(quán)的功能以外，還能對未成年人的監(jiān)護進行全程的干預(yù)和監(jiān)督。我國香港學(xué)者黃少健認為，政府的及早介入被視為政府保護兒童服務(wù)的核心，此舉可以避免日后需要提供介入更深和成本更高的公共服務(wù)，符合成本效益的選擇。

因而，政府在治理未成年人流浪方面，至少應(yīng)該設(shè)立專門的監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)，并賦予其對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責并進行監(jiān)督檢查的權(quán)力：(1)調(diào)查權(quán)。當未成年人的監(jiān)護狀況出現(xiàn)危機時，有權(quán)介入進行調(diào)查，并針對不同情形采取不同的措施。(2)命令建議權(quán)。有權(quán)禁止監(jiān)護人違背監(jiān)護義務(wù)的行為，并建議其改善監(jiān)護質(zhì)量，如監(jiān)護人不聽從這種命令，可以記錄在案，作為事后剝奪其監(jiān)護資格的依據(jù)。(3)處罰權(quán)。有權(quán)對監(jiān)護人處以罰款等行政處罰措施以督促其履行監(jiān)護義務(wù)。(4)撤銷建議權(quán)。當監(jiān)護人出現(xiàn)無法繼續(xù)承擔監(jiān)護責任的情形時，有權(quán)建議法院撤銷該監(jiān)護人。(5)聽取報告權(quán)。有權(quán)要求監(jiān)護人告知其行使監(jiān)護職責的情況和被監(jiān)護人的個人情況。(6)幫扶建議權(quán)。當監(jiān)護人的監(jiān)護能力不足時，有權(quán)建議有關(guān)機關(guān)給予特殊幫扶。

監(jiān)護監(jiān)督制度的完善是開啟流浪未成年人救助體系化的基石，沒有監(jiān)護監(jiān)督作為基礎(chǔ)，后面所謂的監(jiān)護補足和代位監(jiān)護很難實現(xiàn)其制度應(yīng)有的效果，而建立專門的監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)又是完善監(jiān)護監(jiān)督制度的核心。之前以基層群眾組織為核心的監(jiān)護監(jiān)督制度幾乎只是流于形式，根本無法獨立承擔起監(jiān)護監(jiān)督的國家監(jiān)護義務(wù)。

(二)完善監(jiān)護補足的支持體系

服務(wù)職能是否在服務(wù)型政府的職能體系中占據(jù)核心位置，其中一個重要的體現(xiàn)便是在公共資源配置上對社會服務(wù)事業(yè)的傾斜。因此，對于流浪未成年人的國家監(jiān)護義務(wù)來說，加大政府對于流浪未成年人救助保護事業(yè)的政策傾斜和財政支持勢在必行。另外，還需要建立相應(yīng)的制度支持體系，從而將監(jiān)護監(jiān)督與監(jiān)護補足實質(zhì)性地貫通。

第一，建立多機構(gòu)協(xié)作機制。對于流浪未成年人的監(jiān)護補足不僅是民政部門的工作，政府還應(yīng)加強各部門的協(xié)調(diào)與整合，使相關(guān)教育、衛(wèi)生以及其他兒童服務(wù)部門都被重新整合起來，加強協(xié)作，以推動政府的及早介入以及預(yù)防措施的落實。例如，針對流浪兒童的失學(xué)、輟學(xué)問題，政府可以制定有系統(tǒng)的多機構(gòu)協(xié)作安排，以識別和追蹤失學(xué)兒童或瀕臨失學(xué)的兒童，并委任專門人士負責收集失學(xué)兒童的詳細資料，并透過最適當?shù)臋C構(gòu)為這些兒童安排支援服務(wù)。

第二，建立通用的評估框架以便資料共享。多機構(gòu)的協(xié)作需要一個共同對話的平臺，英國就采用了一種通用的評估框架，這是一份專門供專業(yè)人士使用的全國性標準評估表格，用以評估兒童是否需要額外或者特定的幫助。政府負責提供一套共通的語言和架構(gòu)供各部門機構(gòu)記錄未成年人的資料，從而方便資料共享，而且各兒童服務(wù)部門需要按照政府的指引或指示設(shè)立資料庫，這些資料庫為兒童儲存的基本資料至少應(yīng)該包括：兒童的姓名、住址、性別、出生日期以及其識別號碼;肩負家長責任的人或負責照顧兒童的人的姓名及聯(lián)絡(luò)資料;兒童接受教育的詳情;向兒童提供基本醫(yī)療服務(wù)的人士的姓名及聯(lián)絡(luò)資料等。

第三，建立父母之外監(jiān)護人的監(jiān)護補足制度。父母對于未成年子女是具有法定撫養(yǎng)義務(wù)的，但是其他監(jiān)護人卻無此強制性的義務(wù)，所以在德國法律中其他監(jiān)護人還享有父母所沒有的兩項特權(quán)：監(jiān)護費用補償權(quán)和監(jiān)護報酬請求權(quán)。這對于當下解決我國的“隔代監(jiān)護”、“長輩監(jiān)護”、“同輩監(jiān)護”中監(jiān)護能力的不足問題，并開拓流浪未成年人救助社會化路徑有著非常重要的意義。(1)監(jiān)護人為履行監(jiān)護職責而支出的費用，可以依法向被監(jiān)護人要求預(yù)付或償付;如果被監(jiān)護人無財產(chǎn)，則可以向國庫要求預(yù)付或償付。(2)監(jiān)護職責本來是無償行使的，但是如果法院在任命監(jiān)護人時確定監(jiān)護人系職業(yè)性行使監(jiān)護職責，則可以作為有償行使的例外;如果被監(jiān)護人無財產(chǎn)，則可以向國庫要求準許給予報酬。

(三)完善流浪未成年人監(jiān)護保障機制

德國設(shè)立的“青少年局”作為國家監(jiān)護的實體性主體，承擔著國家監(jiān)護的實體性職責，是未成年人監(jiān)護的一種有效的社會保障機制，也是個體監(jiān)護不足的社會補救方式。我國設(shè)立的流浪未成年人救助保護機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)有著類似的功能和作用。

首先，確立臨時監(jiān)護制度。所有的流浪未成年人，在未找到法定監(jiān)護人之前，都應(yīng)歸入代表國家的特設(shè)機構(gòu)(如未成年人救助保護中心、兒童福利院)的臨時監(jiān)護之下?！皟和欠裼衅蛴憴?quán)”、“強制救助流浪未成年人是否可行”問題曾在社會上引起廣泛熱議。筆者認為，根據(jù)《兒童權(quán)利公約》所確立的“兒童利益最大化原則”，可以直接否定兒童乞討權(quán)一說，另外，如果單純適用成年人“自愿救助”的原則，毫無保留地尊重未成年人的個人意志，肯定會有一部分流浪兒童拒絕接受救助，這只會讓他們的處境更為惡化。所以流浪未成年人或者脫離家庭監(jiān)護的兒童都應(yīng)由政府直接承擔相應(yīng)的監(jiān)護職責，實行國家臨時監(jiān)護制度。救助保護中心和兒童福利機構(gòu)的臨時監(jiān)護職責至少應(yīng)該包括以下內(nèi)容：(1)保障流浪未成年人的人身安全，對其進行心理矯治、文化教育;(2)對于流浪未成年人的財產(chǎn)，應(yīng)盡到管理人的義務(wù)，非為被監(jiān)護人利益不得使用;(3)在實施對流浪未成年人的必要懲戒時，應(yīng)以不危害其人身安全為限。

其次，完善直接監(jiān)護制度。法律規(guī)定對于孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護人的以及其他生活無著落的三類未成年人，國家直接取得監(jiān)護權(quán)。法律應(yīng)該明確對這三類人員的認定程序，而且對于這三類兒童的認定應(yīng)該符合正當程序的要求。因為從兒童利益最大化原則來看，只有在沒有其他更好選擇的情況下，才將兒童帶離家庭環(huán)境，所以如果原法定監(jiān)護人存在異議，則既可申請申訴，還可以提起行政復(fù)議和行政訴訟。在認定過程中，需要流出地與流入地民政部門和公安部門的密切配合，建立政府部門之間的聯(lián)動配合機制，以實現(xiàn)各方信息共享和資源的有效利用。流入地民政部門在認定時，需要流出地部門出具公文證明該流浪兒童確實屬于上述三類流浪兒童之一才能做出相關(guān)認定，并將其移送給民政部門設(shè)立的救助保護機構(gòu)或兒童福利機構(gòu)直接監(jiān)護。

最后，民政部門所設(shè)立的流浪未成年人救助保護機構(gòu)和兒童福利機構(gòu)擔任未成年人的監(jiān)護人，可以有多種實現(xiàn)形式：一是自己直接承擔監(jiān)護職責，負責未成年人的飲食起居、教養(yǎng)教育;二是委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔監(jiān)護職責的社會成員進行監(jiān)護并對其進行監(jiān)督檢查;三是委托審查合格的民間組織承擔監(jiān)護職責(可以是營利組織，也可以是非營利組織)，并對其監(jiān)護行為進行監(jiān)督檢查。在后兩種情形下都需要政府承擔相關(guān)的監(jiān)護費用并給付一定的監(jiān)護報酬。目前，我國在監(jiān)護義務(wù)的實現(xiàn)過程中主要還是自己直接承擔監(jiān)護職責。所以，在合作治理理念下，我國應(yīng)該豐富和完善其直接監(jiān)護義務(wù)的實現(xiàn)方式，通過拓展實施監(jiān)護義務(wù)的主體來完善流浪未成年人的監(jiān)護保障體系。

［1］郭舒然 劉 暢：《關(guān)注流浪兒童現(xiàn)狀：如何讓街角的身影不再無助》，http：//www． gov． cn/jrzg/2011 -12/02/content_2008730．htm

［2］中國青少年研究中心“流浪兒童問題研究”課題組：《我國城市流浪兒童的基本特征分析》，載《實證調(diào)研》，2008 年第6 期。

［3］俞立嚴：《近年來孤兒流浪兒數(shù)量在上升 收養(yǎng)數(shù)下降》，http：//news．sohu．com/20130305/n367799957．shtml

［4］曹詩權(quán)：《未成年人監(jiān)護制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社2004 年版，第259 -261 頁。

［5］葉承芳：《未成年人國家監(jiān)護制度構(gòu)成要素研究》，載《人民論壇》，2011 年第6 期。

［6］施雪華：《“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件》，載《社會科學(xué)》，2010 年第2 期。

［7］章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，北京：法律出版社2008 年版，第6 頁。