秦德君，毛光霞

（1．上海市委辦公廳，上海200030；2.東華大學(xué)公共管理系，上海201620）

執(zhí)政技術(shù)結(jié)構(gòu)與執(zhí)政績效分析

秦德君1，毛光霞2

（1．上海市委辦公廳，上海200030；2.東華大學(xué)公共管理系，上海201620）

在執(zhí)政技術(shù)結(jié)構(gòu)中，戰(zhàn)略、制度、幅度、類型和規(guī)模等，是執(zhí)政績效的重要變量。深入解析執(zhí)政技術(shù)結(jié)構(gòu)中“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)”關(guān)系、“制度—結(jié)構(gòu)”關(guān)系、“幅度—結(jié)構(gòu)”關(guān)系、“類型—結(jié)構(gòu)”關(guān)系的內(nèi)在機理和它與執(zhí)政行為的關(guān)聯(lián)，分析執(zhí)政過程結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能調(diào)適，對于全面貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的各項執(zhí)政要求，最大限度地釋放執(zhí)政能量、實現(xiàn)產(chǎn)出最大化開創(chuàng)執(zhí)政新境界，具有非常重要的意義。

執(zhí)政過程；執(zhí)政績效；執(zhí)政產(chǎn)出；執(zhí)政技術(shù)結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代政黨執(zhí)政過程是一個由多重結(jié)構(gòu)構(gòu)成的多維控制系統(tǒng)。任何組織都需要通過某種結(jié)構(gòu)和體制要素將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出，并爭取實現(xiàn)產(chǎn)出的最大化。執(zhí)政組織要將執(zhí)政投入轉(zhuǎn)化為良好的執(zhí)政產(chǎn)出，就要對相關(guān)結(jié)構(gòu)關(guān)系進行調(diào)適、整合、優(yōu)化。正如考察任何一個事物不能忽略其物理結(jié)構(gòu)一樣，對于執(zhí)政績效的考察同樣應(yīng)當研究其體制結(jié)構(gòu)、層級結(jié)構(gòu)、機制結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)要素對于整個績效產(chǎn)出的制約和影響。提升執(zhí)政的公共績效（public performance），最大限度地實現(xiàn)執(zhí)政的價值和目標，必須注重執(zhí)政物理結(jié)構(gòu)的技術(shù)檢測和調(diào)適；尤其要在執(zhí)政過程的戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)、制度與結(jié)構(gòu)、幅度與結(jié)構(gòu)、類型與結(jié)構(gòu)等方面謀篇布局、推陳出新，不斷進行技術(shù)完善。

一、“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)”關(guān)系分析

執(zhí)政目標生成于執(zhí)政組織的總戰(zhàn)略。現(xiàn)代社會政黨執(zhí)政需要通過某些技術(shù)和藝術(shù)過程，圍繞自身政治戰(zhàn)略，將整個執(zhí)政技術(shù)過程整合和聚焦于執(zhí)政總目標。為達到執(zhí)政預(yù)期和產(chǎn)出目標，執(zhí)政主體須進行良好的戰(zhàn)略管理，通過戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)適并通過知識、智慧和經(jīng)驗來優(yōu)化整個執(zhí)政過程，優(yōu)化績效質(zhì)量和輸出。

“戰(zhàn)略”（strategy）原指為實現(xiàn)戰(zhàn)爭勝利而確立的總體行動方案，與此相對應(yīng)的是“戰(zhàn)術(shù)”（tactics），指獲得勝利而制定的較低層次的具體行動策略。執(zhí)政戰(zhàn)略的變革和創(chuàng)新，先行于并引導(dǎo)著執(zhí)政結(jié)構(gòu)的變化和創(chuàng)新。粗放的執(zhí)政戰(zhàn)略，只要求一種相對簡單松散的結(jié)構(gòu)方式來承載；而創(chuàng)新強度高的執(zhí)政戰(zhàn)略則須以相對復(fù)雜、完善的結(jié)構(gòu)形態(tài)為依托?！皠?chuàng)新型”執(zhí)政戰(zhàn)略本質(zhì)上是一種變革型戰(zhàn)略，由其“與時遷徙,與世偃仰”特性而具有強健的政治輸出和發(fā)散功能。相反“防御性”執(zhí)政戰(zhàn)略則多尋求穩(wěn)定性、固化性，它需要一種相對機械的組織架構(gòu)和運行模式來匹配。

政治戰(zhàn)略管理是一種高瞻遠矚的籌劃能力。毫無疑問，組織結(jié)構(gòu)是幫助執(zhí)政當局實現(xiàn)執(zhí)政目標的手段。執(zhí)政戰(zhàn)略要與執(zhí)政組織結(jié)構(gòu)緊密配合，使兩者產(chǎn)生有機互動。如果執(zhí)政當局對組織戰(zhàn)略作出重大調(diào)整，那么就需要相應(yīng)調(diào)適組織結(jié)構(gòu)以保持組織體系的適應(yīng)性，最大限度地展現(xiàn)執(zhí)政戰(zhàn)略的前瞻性。管理學(xué)家博茲曼和斯特勞斯曼認為，當我們使用“戰(zhàn)略管理”（strategic management）這一概念時，它附帶了4個原則：（1）關(guān)注長遠；（2）目標與組織內(nèi)的等級制整合在一起；（3）認識到戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)備計劃不會自行貫徹；（4）強調(diào)一種外向性觀點，不是去適應(yīng)環(huán)境而是要改變環(huán)境。戰(zhàn)略性的公共管理則還需要增加額外一項要求，即戰(zhàn)略思維必須考慮行使政治權(quán)力的問題。[1]（P29-30）

而管理學(xué)家納特和貝克沃夫從有效的戰(zhàn)略設(shè)計操作模式出發(fā)，提出了6點戰(zhàn)略管理計劃：（1）根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢、總體方向及標準概念，描述組織的歷史關(guān)聯(lián)因素；（2）根據(jù)現(xiàn)在的優(yōu)勢與劣勢、未來的機遇與威脅，分析研判形勢；（3）制定出要解決的“戰(zhàn)略問題議程”；（4）設(shè)計戰(zhàn)略選擇方案，以解決需要優(yōu)先考慮的問題；（5）根據(jù)利害關(guān)系人和所需要的資源，評價戰(zhàn)略選擇方案；（6）通過資源配置和對人員管理，確定和貫徹需要優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略。[2]（P152）這一戰(zhàn)略管理計劃和操作模式反映出“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)”關(guān)系的基本內(nèi)容。

戰(zhàn)略思維通常應(yīng)通過相應(yīng)措施執(zhí)政結(jié)構(gòu)的營建來體現(xiàn)和保證。缺乏良好的“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)”設(shè)計及其良好的治理體系，就難以實現(xiàn)執(zhí)政績效產(chǎn)出目標的最大化。在技術(shù)上，執(zhí)政體系“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)”設(shè)計要通過戰(zhàn)略議程等的選擇、確定和實施進行反映。要根據(jù)戰(zhàn)略議程指導(dǎo)戰(zhàn)略行為的計劃、策略、典范、立場和洞察力，來營造組織的工作重心、價值連貫性和實現(xiàn)的目標。[3]（P176）包括執(zhí)政組織在內(nèi)的任何社會政治組織，沒有戰(zhàn)略議程的選擇、確定和實施，就沒有未來和方向?！皯?zhàn)略—結(jié)構(gòu)”關(guān)系是影響執(zhí)政績效產(chǎn)出的重要變量。

二、“規(guī)制—結(jié)構(gòu)”關(guān)系分析

人類社會“現(xiàn)代性”（modernity）的一個重要表征，是科層結(jié)構(gòu)和無數(shù)規(guī)制構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。規(guī)制是維系社會生命的本質(zhì)力量，它具有進行共性抽象、整體治理的功能。人類之所以需要規(guī)制，歸根結(jié)底因為它是一種“非人格化結(jié)構(gòu)”。從古至今，形形色色的規(guī)制在確保公共生活有序和正義方面發(fā)揮著不可替代的功能?，F(xiàn)代社會無論哪個政治單元，沒有規(guī)制和規(guī)制體系是不可想象的。

今天世界上美國是公認的經(jīng)濟強國，它的“強大”究竟來自哪里？其中一個重要原由，是來自它的規(guī)制效益，它的“規(guī)制產(chǎn)出”是相當有效率的。美國自建國以來一套穩(wěn)定的制度一直發(fā)揮著作用，激勵著人們的想象力和創(chuàng)造力。比如在美國一個人有夢想，要競選總統(tǒng)從而成為總統(tǒng)，沒人會覺得奇怪。因為它的游戲規(guī)則告訴人們，只要你有夢想，只要你努力而堅持不懈，一切沒有什么不可能，它不會被人譏為“癡人說夢”。2005年11月8日在美國密歇根州希爾斯代爾市長的選舉中，一名剛滿18歲的高中生邁克·塞申斯擊敗51歲時任市長的英格斯，當選為希爾斯代爾市市長。①這名高中生在任市長的同時仍按時去上課，下午下課后辦公（《中國日報》特稿：《18歲高中生當選美國市長》，《青年報》2005年11月3日）。這在其他國家是難以想像的。在美國這樣一個重視奮斗精神和創(chuàng)造力的國家，一個人的實際能力非常重要。正是這樣一種社會普遍的游戲規(guī)則構(gòu)成了一種“社會引力”，引導(dǎo)人們發(fā)揮想像力，去創(chuàng)造、去奮斗、去實現(xiàn)自己的目標和夢想。久而久之，這種力量對推動社會整體發(fā)展，積累社會財富并形成積極向上的精神面貌，影響極為巨大。

很多人認為規(guī)制是死的，不過是表達了“工具理性”而已。其實規(guī)制是活的，規(guī)制不僅是一個社會內(nèi)在精神的凝結(jié)，更是引導(dǎo)社會形成某種精神基準的動力。所以“制度的差異，會造成政策的差異”，[5]（P165）而最終，制度和政策的差異會造成社會整體面貌的差異。所以一個社會的整體形貌，本質(zhì)上是由規(guī)制來造就的。

規(guī)制是一個社會結(jié)構(gòu)的靈魂，然而只有通過“結(jié)構(gòu)”，系統(tǒng)各要素才能構(gòu)成整體、才能實現(xiàn)系統(tǒng)的性能。而所謂系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，是系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)：沒有整體，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其所決定的系統(tǒng)性也無從體現(xiàn)。[6]（P58）

無論是一個社會抑或一個組織，優(yōu)質(zhì)的“規(guī)制-結(jié)構(gòu)”有著巨大產(chǎn)出和豐厚效益。好的規(guī)制創(chuàng)制和相應(yīng)結(jié)構(gòu)的確立，是一種偉大創(chuàng)造，是一種“創(chuàng)建公共利益的能力”（亨廷頓語）。它是一種高層級的投入，這種投入會轉(zhuǎn)化為巨大社會產(chǎn)出?！耙?guī)制-結(jié)構(gòu)”優(yōu)良，會激勵正能量的迸發(fā)；“規(guī)制-結(jié)構(gòu)”低劣則把人性中的惡引爆出來。改革開放初期，鄧小平這段名言是非常振聾發(fā)聵的：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面……領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵6]（P523-524）鄧小平說的“制度”是個大概念，包括了與制度相關(guān)的社會結(jié)構(gòu)方式。

任何一個政黨、政府，對于其執(zhí)政和行政過程來說，“規(guī)制—結(jié)構(gòu)”的重要性毋須贅言，以至于我們可以把好的執(zhí)政和行政歸結(jié)為是“好的規(guī)制—結(jié)構(gòu)”的執(zhí)政和行政。比如我們黨的紀檢系統(tǒng)，它對腐敗案的查處能力不僅取決于其具體的紀檢制度，更取決于與紀檢制度相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)。橫向的紀檢體制結(jié)構(gòu)不如“直線制”即垂直的紀檢體制結(jié)構(gòu)的查案效率——因為它易于受到地方各種復(fù)雜關(guān)系的牽扯和制約。正因為如此，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“改革黨的紀律檢查體制”的重大命題，并提出了具體的體制結(jié)構(gòu)的變革取向。

強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。①見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第36條“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”。

很明顯，這種體制安排體現(xiàn)了“直線制”結(jié)構(gòu)取向，在很大程度上改變了（并正在進一步改變）以往橫向結(jié)構(gòu)紀檢體制。這種結(jié)構(gòu)變革對于提升紀檢查案、辦案效率，具有決定性意義。

當代社會執(zhí)政本質(zhì)上是一種“規(guī)制-結(jié)構(gòu)”行為——即對某種規(guī)制、規(guī)制體系和規(guī)制精神的運用和演繹，都可以從制度學(xué)上進行解析。任何一個地方腐敗的蔓延滋長，歸根結(jié)底是規(guī)制結(jié)構(gòu)的問題，都可以從“規(guī)制-結(jié)構(gòu)”上找到其根本原因和根治的辦法。

建構(gòu)科學(xué)、平衡、公平的“規(guī)制-結(jié)構(gòu)”體系，是實現(xiàn)“執(zhí)政為民”宗旨和執(zhí)政收益的根本條件。這當中還有一點非常重要，即制度設(shè)計和結(jié)構(gòu)安排的主體（部門或組織）必須與規(guī)制的狹義對象分開，否則人們有可能利用掌控規(guī)制創(chuàng)制的機會，為部門利益和相關(guān)群體謀取私利。由此得出這樣的結(jié)論是顯而易見的：

（1）執(zhí)政績效歸根結(jié)底由規(guī)制及其結(jié)構(gòu)質(zhì)量來決定；（2）規(guī)制和相應(yīng)的結(jié)構(gòu)體系決定了執(zhí)政效率和執(zhí)政面貌；（3）任何執(zhí)政問題，都可以從“規(guī)制-結(jié)構(gòu)”關(guān)系中找到原由并找到解決辦法；（3）提升執(zhí)政績效的根本環(huán)節(jié)，是建構(gòu)科學(xué)完善的規(guī)制-結(jié)構(gòu)體系并適時調(diào)整這種“規(guī)制-結(jié)構(gòu)”關(guān)系。

三、“幅度—結(jié)構(gòu)”關(guān)系分析

人類關(guān)于管理幅度最早的描述，出現(xiàn)于《圣經(jīng)》舊約中“出埃及記”。它記載了這樣一個情節(jié)：摩西的岳父葉忒羅當時注意到，摩西每天花費過多的時間去直接處理太多的事情。于是他建議：從全體以色列人中揀選出有能力的人來，使他們成為“千夫長、百夫長、五十夫長、十夫長”，有難斷的事情呈到摩西那里，但百姓中的各種小事則讓千夫長、百夫長、五十夫長、十夫長自行處理。

古希臘亞里士多德在《政治學(xué)》一書中，也談到過管理幅度這一問題，不過他是從“職司的合理設(shè)置”談及這一問題的。亞里士多德論述說：“要知道一個官員能兼管多少職司，第一須確切明白這一國內(nèi)究竟要哪幾種職司，以及哪幾種職司雖非絕對必要，卻也應(yīng)該予以設(shè)置。第二，我們還得注意到，哪些事情應(yīng)在各處就地設(shè)置職官，哪些事情則應(yīng)由一個集中的職司管轄全境?！盵7]（P223）

在任何涉及管理業(yè)務(wù)的領(lǐng)域當中，都存在一個管理幅度和結(jié)構(gòu)的選擇問題。在管理學(xué)意義上，所謂“管理幅度”（management span）是指組織架構(gòu)中一名領(lǐng)導(dǎo)者，能垂直（直接）而有績效地領(lǐng)導(dǎo)下屬的可能人數(shù)。領(lǐng)導(dǎo)者作為生物個體，由于受知識、經(jīng)驗、時間、精力、生理條件等各方面的限制，能夠有效、直接領(lǐng)導(dǎo)的下級人數(shù)是有限度的。管理學(xué)家西蒙說的“有限理性”在一定程度上亦包含了這方面的內(nèi)容。越過一定限度，就會大幅度降低領(lǐng)導(dǎo)效率。由此一名領(lǐng)導(dǎo)者到底直接領(lǐng)導(dǎo)多少人才能保證“有效率”地工作，這是管理幅度（管理的平面寬度）所必須研判解決好的問題。

古典管理學(xué)家們傾向于管理幅度宜小，認為最高管理者“理想的”直接領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)為3-4人，中低層管理者適宜管理幅度為8-12人?！肮I(yè)革命”時代和“前工業(yè)時代”，組織生產(chǎn)機械化、自動化程度低，管理人員須花大量時間對下屬進行工作指導(dǎo)和示范。受時間、精力等限制，不可能直接領(lǐng)導(dǎo)太多的人。①此外管理者獲得信息的范圍、途徑和速度遠不如今天。管理者自身的素質(zhì)、管理能力也不及今天。同時，當時組織規(guī)模普遍較小，組織內(nèi)部信息機制亦不健全，內(nèi)部溝通比現(xiàn)在困難得多。隨著科技和文明的發(fā)展，管理領(lǐng)域發(fā)生了許多新的變革，管理幅度相應(yīng)加大，盡管在不同方面有著不同的具體表現(xiàn)。

在政黨執(zhí)政和政府行政的各公共部門，管理幅度問題也成為研究行政績效和公共產(chǎn)出的重要問題。要保持公共績效不遞減，就得把組織的管理幅度設(shè)定在一定限度內(nèi)。在管理幅度的視野中，“無限政府”的行政模式?jīng)]有邊界，違背了人類最重要的經(jīng)驗法則，因此一定是低效率的。

我們可以把正確的管理幅度定義為領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和組織設(shè)置中行政輸出“不被遞減”的限度——即領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和組織設(shè)置數(shù)量關(guān)系和科學(xué)安排。法國早期管理學(xué)家格拉丘納斯（V.A．Graicunas）在1933年就指出：管理幅度以算術(shù)級數(shù)增加時，管理者和下屬之間可能存在的相互交往的人際關(guān)系數(shù)就以幾何級數(shù)增加。他把上下級之間的關(guān)系分為三種類型。第一種類型：直接的單一關(guān)系，即上級直接個別地與下級發(fā)生聯(lián)系。第二種類型：直接的組合關(guān)系，即上級與下屬人員的各種可能組合之間發(fā)生聯(lián)系。第三種類型：交叉關(guān)系，即下屬之間彼此發(fā)生聯(lián)系。隨著下屬人員增多、相互聯(lián)系總量增加，組織內(nèi)部關(guān)系迅速變得錯綜復(fù)雜，而使管理工作變得更加復(fù)雜。這就需要科學(xué)厘定管理幅度和相應(yīng)結(jié)構(gòu)。

隨著信息化時代到來和民主、法治的推進，執(zhí)政組織的管理幅度更加顯現(xiàn)出科學(xué)性、恰當性和經(jīng)驗性要求?？剂窟@一問題的要素主要有如下方面。

1.治政事務(wù)特征的復(fù)雜性、相似性程度

治政事務(wù)性質(zhì)不同，則管理幅度亦不同。執(zhí)政組織體系面對的通常是事關(guān)全局的復(fù)雜問題或前所未遇的“突發(fā)”問題。直接處置和領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)宜少而精，以集中處理最復(fù)雜、最關(guān)鍵的核心問題；基層的執(zhí)政層級處置的主要是重復(fù)性或相似性問題，直接處置和領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)可相應(yīng)擴大。

2.執(zhí)政體系輸出功能的強弱程度

處于同樣境遇中的執(zhí)政機構(gòu)，處置問題的能力差異是極大的，專業(yè)化程度高、政治輸出功能強，則管理幅度存在擴展的客觀空間；反之管理幅度必然減弱。而評估一個執(zhí)政機構(gòu)乃至整個組織系統(tǒng)的政治輸出能力，是個相當復(fù)雜而需審慎的問題，因為它缺乏穩(wěn)定的、一成不變的客觀指標。

3.執(zhí)政風格和政治哲學(xué)的差異程度

不同的執(zhí)政風格和政治哲學(xué)對政治輻射強度影響甚大。如“舉輕若重”與“舉重若輕”，“事必躬親”與“無為而治”的不同風格，對管理幅度直接產(chǎn)生影響?！独献印吩谡劦竭@一點時說：“太上，不知有之；其次親而譽之；其次畏之；其次侮之。信不足焉，有不信焉。悠兮，其貴言。功成事遂，百姓皆謂‘我自然’?！保ā独献印さ谑哒隆罚┮馑际亲罡呙畹闹卫碚撸傩丈踔敛桓械剿拇嬖?；次一等治理者，百姓對他親近和崇敬；再次等的治理者，以威權(quán)臨天下，人民畏懼他；最差勁的治理者，百姓根本瞧不起他，因他濫發(fā)政令，不足為信。所以真正好的治理者悠閑無為、慎言謹令，在社會實現(xiàn)一定目標后，百姓們會說“這是我們自己這樣做的”。

老聃強調(diào)好的治國理政方式莫過于“貴言”，不濫發(fā)政令，不折騰民眾?？鬃釉谡劦竭@一點時也指出：“無為而治者，其舜也與！夫何為哉？恭己正南面而已矣。”（《論語·衛(wèi)靈公》）是說能無為而治理天下的人大概只有舜吧，他做了什么呢？只是端正地坐在朝廷的王位上罷了。老聃說的這種“貴言”的治理者、孔子說的“恭己正南面而已矣”的治理者，是一種治政效率最高的“大象無形”治理方式。2013年3月19日習近平在接受金磚國家媒體聯(lián)合采訪時表示：治國理政“要有‘如臨深淵，如履薄冰’的自覺，要有‘治大國如烹小鮮’的態(tài)度”。濫政和折騰，歷來是治政之大忌，這在本質(zhì)上也是管理幅度-結(jié)構(gòu)的問題。

4.組織系統(tǒng)的類似程度

執(zhí)政體系的組織系統(tǒng)如具有很高的“同構(gòu)性”，管理幅度必然擴展；組織系統(tǒng)相異性程度高，則管理幅度必然減窄。同時，組織機構(gòu)體系的空間分布如果比較接近，有利于管理幅度的擴展；組織機構(gòu)在空間和地理上分布分散，則導(dǎo)致管理幅度窄小。對于我們這樣一個幅員遼闊的國家，這一點尤當不予忽略。

5.治政業(yè)務(wù)階段的成熟程度

現(xiàn)代國家的治政現(xiàn)實表明：一個執(zhí)政體系在初創(chuàng)階段，其管理幅度不可能寬綽；隨著政治發(fā)展和執(zhí)政體系壯大，管理幅度就會相應(yīng)擴展。而又當各方面形勢有利和穩(wěn)定，管理幅度亦當相應(yīng)擴展；如處于困難時期或發(fā)生各種突發(fā)公共事件，則導(dǎo)致管理幅度銳減甚至產(chǎn)生集權(quán)傾向。此外，事權(quán)和授權(quán)狀況也對管理幅度產(chǎn)生影響。整個執(zhí)政體系事權(quán)明確、職能清晰并善于授權(quán)，管理幅度就朝著擴大發(fā)展；如事權(quán)不明確、組織系統(tǒng)職能相互交叉、工作相互扯皮，機構(gòu)部門和領(lǐng)導(dǎo)序列授權(quán)不力，則管理幅度必然朝著窄小發(fā)展。

6.治政作業(yè)標準化程度

在政治-行政過程中作業(yè)程序標準化、制度化程度越高，管理幅度就越大；反之越低。執(zhí)政和行政系統(tǒng)中常見的忙亂（包括紊亂）和繁雜，時常來自標準化、制度化程度低引發(fā)的“無序”。日常運行中，時常“專題研究”、“臨機處置”的事情越多，管理幅度越小。執(zhí)政組織和政府體系有序程度與治理的管理幅度形成正向關(guān)系，越有序的管理其管理幅度越大，反之亦然。

7.訊息采集和傳遞功效程度

現(xiàn)代社會是資訊社會，訊息的速度決定了社會的速度。執(zhí)政和行政系統(tǒng)訊息傳遞渠道暢達、方式恰當，傳遞效率高，政治輸出和系統(tǒng)溝通暢達快捷，有利擴大管理幅度；政治輸出和系統(tǒng)信息傳遞不暢、方式不當（包括傳遞技術(shù)落后），則須縮小管理幅度。

在“幅度—結(jié)構(gòu)”關(guān)系上還應(yīng)重視和把握對執(zhí)政產(chǎn)出逆向制約。管理幅度過小，對于執(zhí)政體系和組織運行產(chǎn)生的影響表現(xiàn)在：一是導(dǎo)致治政層次增多、管理人員增加；部門和層級間相互協(xié)調(diào)強度增大；二是系統(tǒng)運行中訊息傳遞易于減弱、失真或遺漏；三是政治輸出效率減低，易于滋生官僚主義。管理幅度大，對于執(zhí)政體系和組織運行產(chǎn)生的影響：一是用于協(xié)調(diào)的時間和耗費減少，會減少機構(gòu)層次，形成機構(gòu)和團隊簡約傾向；二是訊息傳遞渠道縮短，工作效率提升。但是管理幅度超越一定限度，機構(gòu)和體系的指導(dǎo)和監(jiān)督功能會減弱，甚至可能失控。科學(xué)的執(zhí)政過程，必須對幅度-結(jié)構(gòu)作出實事求是、切合實際的選擇、確定和調(diào)整。

四、“類型—結(jié)構(gòu)”關(guān)系分析

組織系統(tǒng)不同的類型-結(jié)構(gòu)對于執(zhí)政績效存在緊密相應(yīng)關(guān)系。執(zhí)政體系組織結(jié)構(gòu)的縱橫選擇是個相當重要的技術(shù)問題，不適當?shù)慕M織體列會削弱績效產(chǎn)出。在組織規(guī)模上，組織體系規(guī)模過大，除了成本耗費大幅度增加外，還很難規(guī)避組織鏈條的病灶；而組織體系規(guī)模過小，則由于營運力弱而影響執(zhí)政效能的正常發(fā)揮。

革命戰(zhàn)爭年代，黨的組織大體是一種“高聳型”架構(gòu)（tall structure，亦可稱高架式結(jié)構(gòu)）。這種結(jié)構(gòu)特征高而瘦，上層與基層兩極之間有著較多層級；每一層級的權(quán)力幅度較為窄小。這種組織體系架構(gòu)非常適宜于“革命黨”的運作方式和其內(nèi)在機理?！案呗栃汀苯M織體系的結(jié)構(gòu)特點在于：一是組織結(jié)構(gòu)嚴謹周密，有利于實施系統(tǒng)嚴密控制；二是組織成員職責相對分明、分工相對明確；第三，上下級之間等級嚴明、權(quán)威程度高；垂直縱向關(guān)系清晰，有利于統(tǒng)一政令。

但是這種組織體系的結(jié)構(gòu)劣勢是顯而易見的：一是整個組織系統(tǒng)決策民主化程度低，中下層參與決策式微；二是層級多效率低，有時決策傳遞遲緩，使整個組織應(yīng)變能力弱；三是上下層級接觸存在“跨欄式”溝通障礙，難以形成默契層級關(guān)系；四是組織運行缺少彈性，體系中創(chuàng)新潺弱。

古典的或傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)大都為“高聳型”架構(gòu)，和平環(huán)境中這種組織架構(gòu)越來越難以適應(yīng)執(zhí)政運行的現(xiàn)實要求。新公共管理運用后，領(lǐng)導(dǎo)組織規(guī)構(gòu)越來越多地呈現(xiàn)“扁平型”架構(gòu)取向。“扁平型”架構(gòu)（flat structure，亦可稱橫式架構(gòu)）結(jié)構(gòu)特征“扁而平”，權(quán)力層級少。這種架構(gòu)的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢：一是運行成本低、耗費小，由其層級少而運行成本大幅度減少；二是有效縮短層級之間的“行政距離”和“情感距離”，優(yōu)化了縱向關(guān)系，有利于養(yǎng)成“結(jié)構(gòu)性”默契；三是下層級由于更多處于決策位置，有利于強化主體性；四是溝通渠道縮短，決策更為迅捷而有效能；五是有利于決策民主化，在更大范圍上有利于促進基層民主和擴大公民有序的政治參與，擴展和培育公共領(lǐng)域和公共空間。

進入21世紀后，世界眾多國家針對政府管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)層級多、冗員多、行政效能低等現(xiàn)象，大幅度開展行政改革，一些發(fā)達國家形成了所謂“政府再造”運動，“扁平化”模式成為各國行政改革的首選。包括執(zhí)政黨在內(nèi)的現(xiàn)代社會各類組織，越來越多地采用這種組織架構(gòu)。①實際運行中，扁平化組織架構(gòu)要處理好的難點是：避免由于管理幅度加大，每一層級下臨層級多而使調(diào)控、監(jiān)督和協(xié)調(diào)性弱化。

在我國，進一步提升執(zhí)政績效要解決好的問題主要是：（1）遏制行政組織不斷加劇的“肥大癥”，控制包括執(zhí)政組織在內(nèi)的組織總量和公務(wù)員總量；（2）審慎調(diào)整省級行政區(qū)劃，實現(xiàn)地方治理行政區(qū)域的合理配置；（3）簡化組織層級，明確各層級事權(quán)，提升行政效能，按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務(wù)”②見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第35條“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”。的要求，科學(xué)厘定和調(diào)適治理權(quán)限，減少管理層級；（4）如何實現(xiàn)從“管制型”政府到“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)型，按《決定》要求，加快服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)，提升社會自主能力，擴大公民有序的政治參與。這些重大問題，都需要在“規(guī)模-結(jié)構(gòu)”關(guān)系上大膽探索創(chuàng)新。

推進執(zhí)政的科學(xué)營運，必須在執(zhí)政技術(shù)結(jié)構(gòu)即“制度—結(jié)構(gòu)”關(guān)系、“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)”關(guān)系、“規(guī)?！Y(jié)構(gòu)”關(guān)系、“幅度—結(jié)構(gòu)”關(guān)系的整體層面上革故鼎新，并對整個執(zhí)政—行政過程推行績效測量（performance measurement）、績效預(yù)算（performance budgets）和成本—收益分析（cost benefit analysis），這是提升執(zhí)政公共績效、實現(xiàn)執(zhí)政產(chǎn)出最大化，從而開創(chuàng)執(zhí)政新境界，更好實現(xiàn)“執(zhí)政為民”這一偉大宗旨的必然要求。

[1]McCaffery,Jerry L.‘Making the Most of Strategic Planning and Management’,in Robert E.Cleaty,Nicholas Henty and Associates Managing Public Programs:Balancing Politics,Administration and Public Needs（San Francisco:Jossey-Bsaa）.1990.

[2]Nutt,Paul C.and Backoff,Robert W.Strategic Management of Public and Third Sector Organisations:A Handbook for Leaders（San Francisco:Jossey-Bass）.1992.

[3][澳]歐文·E.休斯．公共管理導(dǎo)論[M]．張成福，等,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001．

[4]薛曉源、陳家剛．全球化與新制度主義[M]．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2004．

[5]馬清健．系統(tǒng)和辯證法[M]．北京：求實出版社，1989．

[6]三中全會以來重要文獻選編（上）[M]．北京：人民出版社，1982．

[7][希]亞里士多德．政治學(xué)[M]．吳壽彭，譯．北京：商務(wù)印書館，1965．

[責任編輯 李沖鋒]

Technical Structure and Performance of Public Administration

QIN De-jun1&MAO Guang-xia2
（1.General Office of CPC Shanghai Committee,Shanghai 200030,China;2.Department of Public Administration,Donghua University,Shanghai 201620,China）

Strategy,institution,scope,size and category are important variables of administrative technical structure for the performance of public administration.It is important to analyze the mechanism of the relationships between strategy&structure, institution&structure,scope&structure and category&structure for institutional optimization,functional adjustment,energy creation and maximization of production to meet the demand of“Decision of the CCCPC on some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform”

administration process;administration performance;administration production;administration technical structure

A849.1

A

1674-0955（2014）04-0058-06

2014-02-16

秦德君（1962-），男，上海市人，新聞傳播學(xué)博士后、政治學(xué)博士，上海市委辦公廳處長，東華大學(xué)特聘教授；毛光霞（1989-），女，河南信陽人，東華大學(xué)人文學(xué)院行政管理專業(yè)2013級碩士研究生。