楚天驕，李怡

（中國浦東干部學(xué)院，上海201204）

我國智慧城市建設(shè)面臨的七大問題及其解決路徑

楚天驕，李怡

（中國浦東干部學(xué)院，上海201204）

中國正在掀起智慧城市建設(shè)熱潮，但熱潮背后也隱含著思想準(zhǔn)備不足、協(xié)調(diào)機制不足、部門參與不足、制度建設(shè)不足、自主意識不足、防范能力不足和評估機制不足等七大關(guān)鍵問題，亟須盡快出臺政策措施解決這些問題，保證智慧城市建設(shè)沿著正確的方向行進。

智慧城市；頂層設(shè)計；信息安全

一、引言

智慧城市作為城市發(fā)展的新理念和新模式，是新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、城市管理創(chuàng)新相融合的產(chǎn)物，是推進新型城鎮(zhèn)化進程的重要手段，是促進信息消費和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的有效途徑。目前，我國有關(guān)部門和各地方都在積極推動智慧城市建設(shè)。截至2013年9月，我國所有副省級以上城市、89%的地級以上城市、47%的縣級及以上城市，總計311個城市提出或在建智慧城市?！笆濉逼陂g，我國智慧城市建設(shè)計劃投資規(guī)模預(yù)計超過1.6萬億元。智慧城市具有投資巨大、系統(tǒng)構(gòu)成復(fù)雜、涉及領(lǐng)域多、安全要求高等特點，一旦投資失誤，輕則造成高額的資金浪費，重則為城市埋下受到異己勢力攻擊的安全隱患。即使是成功的建設(shè)項目，也有可能由于運營成本高和缺乏有效的運營模式而使城市背上沉重的運營維護成本包袱。因此，面對智慧城市建設(shè)的熱潮，首先要保持清醒的頭腦，并積極思考合理的解決方案，以保證智慧城市建設(shè)真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

基于以上考慮，筆者對2014年4月中國浦東干部學(xué)院“智慧城市與城市現(xiàn)代化”專題研討班的39位學(xué)員進行了問卷調(diào)查和訪談，了解他們在工作實踐中發(fā)現(xiàn)的我國當(dāng)前智慧城市建設(shè)中存在的問題，并共同討論形成了解決這些問題的建議。該班學(xué)員分別來自中央和國家機關(guān)有關(guān)部委業(yè)務(wù)相關(guān)司局、?。▍^(qū)、市）有關(guān)部門和市（地、州、盟）黨委、政府以及國有企業(yè)，都負(fù)責(zé)分管與智慧城市相關(guān)的工作。本文是筆者對該班學(xué)員的調(diào)研報告。

二、當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)中的七大問題

（一）內(nèi)涵理解混亂，思想準(zhǔn)備不足

當(dāng)前，社會各界對智慧城市的內(nèi)涵和本質(zhì)認(rèn)識不清，跟風(fēng)和概念炒作現(xiàn)象嚴(yán)重，智慧城市建設(shè)的隨意性較高，風(fēng)險難控。在認(rèn)識上主要存在四個誤區(qū)。第一個誤區(qū)是將智慧城市建設(shè)僅僅作為招商引資的手段或政績工程，不顧及自身特點和條件，盲目建設(shè)軟件產(chǎn)業(yè)基地、云數(shù)據(jù)中心，將云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)變相發(fā)展為房地產(chǎn)業(yè)，園區(qū)空殼化現(xiàn)象嚴(yán)重。第二個誤區(qū)是將智慧城市簡單理解為新一輪信息化發(fā)展，認(rèn)為智慧城市建設(shè)屬于信息技術(shù)范疇，主要是經(jīng)濟和信息化主管部門的事，其他部門配合即可。持這種觀點的城市還認(rèn)為采用的信息技術(shù)越先進越好，一味追求新技術(shù)的建設(shè)規(guī)劃，讓技術(shù)牽了智慧城市建設(shè)的鼻子走，可能會導(dǎo)致建設(shè)結(jié)果與實際需求相距甚遠、與城市發(fā)展階段不相吻合，最終造成建設(shè)浪費，背離了智慧城市建設(shè)的本意。第三個誤區(qū)是認(rèn)為智慧城市就是技術(shù)廠商解決方案的堆砌，千篇一律地建設(shè)智能交通、智慧醫(yī)療、城市運營中心、智慧基礎(chǔ)設(shè)施等，把城市變成國外技術(shù)廠商推廣項目的試驗場，脫離了智慧城市建設(shè)以人為本的出發(fā)點。第四個誤區(qū)是認(rèn)為智慧城市建設(shè)就是傳統(tǒng)城市建設(shè)的智慧化。不可否認(rèn)智慧城市建設(shè)首先面臨的是城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但傳統(tǒng)的城市建設(shè)基本上是舊城改造和新城建設(shè)，這只是智慧城市建設(shè)的一個方面，更多的還需對城市進行智能化建設(shè)和智慧化改造，從城市智慧管理角度進行信息收集、存儲、管理、應(yīng)用等方面考慮，那種大興土木式的建設(shè)方式不是智慧城市建設(shè)的正確方法。如果智慧城市建設(shè)沿著傳統(tǒng)城市建設(shè)重硬件輕軟件的老路子進行，就會只注重最新技術(shù)的引入和新設(shè)備、新硬件的建設(shè)投入，對傳統(tǒng)信息化工程貼上“智慧”的標(biāo)簽進行包裝，而疏于關(guān)注智慧應(yīng)用的實際效用和服務(wù)效果，將智慧城市建設(shè)作為“紀(jì)念碑”式的政績工程和形象工程。

（二）部門多頭推進，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足

1.中央部門分頭推進，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。2013年，住建部分兩批選擇了192個城市開展智慧城市試點；科技部和國家標(biāo)準(zhǔn)委啟動了20個城市開展智慧城市試點示范；工信部首批公布68個國家信息消費試點城市，涉及智慧城市建設(shè)內(nèi)容；國家發(fā)改委等12部門聯(lián)合發(fā)布遴選“信息惠民”國家示范省市同樣涉及智慧城市建設(shè)內(nèi)容；國家旅游局將2014年定為“智慧旅游年”等等。國家各部門對智慧城市的建設(shè)思路、標(biāo)準(zhǔn)和政策意見各有側(cè)重，部門之間缺乏協(xié)調(diào)、溝通，地方政府面對多條線上的試點示范和不同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，較難判斷和選擇，縱向指令過多也使城市內(nèi)難以形成各部門齊心協(xié)力和資源整合局面。例如，各部委的智慧城市建設(shè)要求到了地方后，只能按照主管部門進行安排，一些地方原有的部門間協(xié)調(diào)機制被打破，統(tǒng)籌難度加大。

2.缺乏頂層設(shè)計，陷入信息化發(fā)展老路。在組織管理層面上，突出表現(xiàn)在現(xiàn)行的城市管理體制機制創(chuàng)新滯后和“數(shù)據(jù)割據(jù)”嚴(yán)重影響了智慧城市的發(fā)展。智慧城市建設(shè)的重心是數(shù)據(jù)資源的建設(shè)和整合，需要將處在不同部門、不同行業(yè)、不同系統(tǒng)、不同數(shù)據(jù)格式之間的海量數(shù)據(jù)融合和互用，形成新的支持決策的數(shù)據(jù)源。數(shù)據(jù)資源建設(shè)是智慧城市建設(shè)重點，沒有數(shù)據(jù)就沒有智慧產(chǎn)生的根源，就沒有構(gòu)架在數(shù)據(jù)整合開發(fā)基礎(chǔ)上的智慧決策。智慧城市建設(shè)中信息流將成為城市運轉(zhuǎn)的“血液”。可以說在智慧城市建設(shè)中硬件是支撐，海量數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的融合、開發(fā)是核心，激發(fā)城市信息化活力是智慧城市建設(shè)的方向。但是，在現(xiàn)行的“條塊分割”式的管理體制下，城市各部門、各行業(yè)都自成體系，并且大多獨立地開展智慧城市相關(guān)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智慧應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。不少城市的智慧城市處于“有規(guī)劃、無設(shè)計”的狀態(tài)，信息資源公開和共享缺乏制度規(guī)范，相關(guān)政府部門、企事業(yè)單位之間依然各自為政，部門與部門之間、部門與社會之間協(xié)同配合困難。一些跨部門、跨行業(yè)的項目無具體牽頭協(xié)調(diào)單位而難以得到資金保障和支持，智慧城市建設(shè)依然沿襲滿足單個部門的管理需求為主的信息系統(tǒng)建設(shè)老路，無法形成對市民、企業(yè)訴求快速、協(xié)同、聯(lián)動的響應(yīng)機制和智慧化服務(wù)方式。在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一組織的情況下，城市各部門、各行業(yè)彼此之間很難形成有效互通、資源共享的信息網(wǎng)絡(luò)體系。長此以往，必將形成新的“信息孤島”、“應(yīng)用孤島”和“數(shù)據(jù)割據(jù)”，從而嚴(yán)重妨礙智慧城市整體建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）政府主導(dǎo)為主，各方參與不足

據(jù)不完全統(tǒng)計，住建部啟動的兩批試點共設(shè)置重點項目2100余項，平均每個試點10項，主要集中在城市公共信息平臺（公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫）、智慧水務(wù)、智慧交通、智慧城管、地下管線、智慧能源、智慧醫(yī)療、智慧園區(qū)等領(lǐng)域，建設(shè)周期為3到5年。項目資金財政投資占25%，銀行貸款占25%，自籌占11%，社會資金占39%，年度政府財政投入與期初財政收入比為1%到5%。大部分項目建設(shè)運行采用政府購買服務(wù)模式，吸納了社會資本投入。各級政府以財政投資支持智慧城市建設(shè)，短期效果明顯，但是如果一些項目不能轉(zhuǎn)化為有利于公眾、社會、經(jīng)濟的正能量，不能以市場經(jīng)濟的運作方式實現(xiàn)投資與回報的平衡，一旦政府的財政資金難以為繼，那么這短期內(nèi)智慧城市帶給百姓的福祉將很快隨著資金鏈的中斷而中途夭折。如果智慧城市的建設(shè)模式缺乏可持續(xù)性，沒有合適的商業(yè)模式，智慧城市就會成為曇花一現(xiàn)、空中樓閣、無根之木。

（四）信息權(quán)屬不清，制度建設(shè)不足

智慧城市是建立在高度發(fā)達的信息技術(shù)之上的，而信息技術(shù)的發(fā)展也面臨著越來越嚴(yán)峻的信息安全的挑戰(zhàn)。由于對各類共享信息資源的管理缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，侵犯公民隱私權(quán)和信息泄露的事件時有發(fā)生。在目前的信息化環(huán)境中，手機運營商掌握著消費者實時通信信息和行蹤；銀行業(yè)和旅店業(yè)掌握著消費者的資金流向和旅行信息；監(jiān)視器記錄著人們的一舉一動；智能家居會將使用者的生活細節(jié)暴露在網(wǎng)絡(luò)之上……個人的身份也面臨著被盜取、被偽造等危險，已經(jīng)沒有任何一個單一機構(gòu)和單一方法能夠獨立完成多維世界的身份管理?？梢哉f，以協(xié)作為主流的智慧城市信息化已經(jīng)顛覆了以保護為主流的信息化安全，亟需針對當(dāng)前的信息化特點制定新的法律法規(guī)，構(gòu)建社會協(xié)作參與的信息安全體系。

（五）缺乏核心技術(shù)，自主意識不足

目前，我國智慧城市建設(shè)所需的核心技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)品主要依賴國外，潛在的信息安全和產(chǎn)業(yè)安全隱患十分突出。智慧城市建設(shè)涉及各領(lǐng)域的智能化應(yīng)用，在城市管理和運行過程中，每時每刻產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，是一個城市、乃至國家的重要資源，其中更有涉及國家安全的命脈的戰(zhàn)略性信息資源，確保這些信息資源的安全尤其重要。但是，我國各地開展的智慧城市建設(shè)，都大量地采用國外的核心技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)品，有些城市甚至打算直接依托國外廠商建設(shè)城市重要領(lǐng)域的信息系統(tǒng)，這無異于將自己的核心資源都存儲在別人的倉庫里，信息安全的潛在風(fēng)險極大。特別是某些國外企業(yè)在我國發(fā)展智慧城市的進程中，竭力搶奪我國智慧城市技術(shù)和產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)，遏制我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。無疑，這些都將對我國的國家安全、產(chǎn)業(yè)安全和社會安全帶來莫大的隱患。

（六）忽視信息安全，防范能力不足

有些城市只重視信息化建設(shè)，而忽視城市信息安全保障體系建設(shè)，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和要害信息系統(tǒng)防護能力不足，存在嚴(yán)重的信息安全風(fēng)險。海量數(shù)據(jù)的搜集和存儲，信息與網(wǎng)絡(luò)乃至應(yīng)用終端的安全問題均比一般互聯(lián)網(wǎng)的信息安全問題要多，存在諸如惡意的網(wǎng)絡(luò)攻擊、城市管理信息泄密、個人信息的泄密、業(yè)務(wù)連續(xù)性和災(zāi)難恢復(fù)的安全威脅等問題。這些安全問題需要在智慧城市建設(shè)中全面考慮。如果智慧城市應(yīng)用出現(xiàn)運行問題，或者遭遇大的自然災(zāi)害，一旦城市的運行和管理遭到重大打擊，將極大地影響市民的正常生活，還可能會帶來對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟利益甚至于國家安全的威脅，因此必須倍加重視與小心務(wù)實應(yīng)對?？梢?，智慧城市建設(shè)初期對信息安全的關(guān)注應(yīng)該是重中之重，也是難點所在。

（七）評價標(biāo)準(zhǔn)欠缺，評估機制不足

各地在開展智慧城市建設(shè)的過程中，盲目追求“高大上”，缺乏城市自身特色的研究，缺乏解決制約城市發(fā)展的關(guān)鍵問題的智慧，應(yīng)用效果普遍不夠理想。目前多數(shù)開展智慧城市建設(shè)的地方，在相關(guān)的行動計劃、發(fā)展規(guī)劃、頂層設(shè)計中缺乏城市自身的特色，花重金建設(shè)智慧交通、智慧社區(qū)、智慧政務(wù)、智慧民生等工程，并未真正結(jié)合城市自身的客觀實際和關(guān)鍵需求，特別是從“以人為本，民生優(yōu)先”的原則出發(fā)，提出自己獨具特色的智慧城市建設(shè)方案，其結(jié)果必然是應(yīng)用脫離城市發(fā)展的實際、脫離人民群眾的需要，并最終使得應(yīng)用效果大打折扣，難以達到預(yù)期的目的。國家尚未形成統(tǒng)一的評估指標(biāo)和評估方法，難以發(fā)揮評估工作的指揮棒作用。

三、七大問題的解決路徑

1.加強教育培訓(xùn)，普及智慧城市知識

建設(shè)智慧城市，首先是一個新理念的認(rèn)識和普及過程，是一個通過頂層設(shè)計實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的過程，是一個科學(xué)地使用新技術(shù)手段不斷解決城市發(fā)展中的問題、提高城市資源利用效率和管理水平的過程，是一個由技術(shù)創(chuàng)新帶來社會創(chuàng)新、提高全社會創(chuàng)新能力的過程，加強教育培訓(xùn)在這個過程中具有不容忽視的作用。在相當(dāng)程度上，智慧城市建設(shè)推進的速度和效果取決于參與者是否形成了基本的共識和共同的愿景，是否愿意參與到建設(shè)過程當(dāng)中，促進而不是阻礙其發(fā)展進程。從這個意義上講，統(tǒng)一認(rèn)識工作十分必要。通過干部教育培訓(xùn)，讓城市的決策者和政策制定者率先從理論方面正確認(rèn)識智慧城市，從實踐方面積極分享典型案例，從行動方面形成主動推動實際工作的愿望，將是智慧城市建設(shè)順利推進的基本保證。

2.做好頂層設(shè)計，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一是國家宜確認(rèn)一個部門作為智慧城市建設(shè)的總牽頭單位，協(xié)調(diào)各部門工作。經(jīng)過近5年的試點實踐，原來由工業(yè)與信息化部、科技部、公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、國土資源部、國家測繪地信局、國家旅游局等不同部門分頭推進這項工作的格局，已經(jīng)不適應(yīng)這項工作向深入發(fā)展的需要。大數(shù)據(jù)時代特別依賴于數(shù)據(jù)的采集與整合，城市智慧功能的發(fā)揮特別需要不同部門間工作的協(xié)同與整合，政出多門進化為政出一門、分頭負(fù)責(zé)勢在必行。二是制定國家智慧城市建設(shè)總體戰(zhàn)略。最主要的是確立智慧城市建設(shè)的內(nèi)容框架，目前不同的試點城市各有各的主意，不同部門的側(cè)重點也不一樣，使得整個試點工作呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。同時，對人口、經(jīng)濟規(guī)模不同的城市也宜提出既有共性又有差別的智慧城市建設(shè)目標(biāo)范圍，并給每座城市留下足夠的空間發(fā)揮其自主性。三是避免技術(shù)導(dǎo)向，以現(xiàn)狀與需求為基礎(chǔ)。首先進行城市現(xiàn)狀分析，根據(jù)現(xiàn)狀和實際需求設(shè)定目標(biāo)并進行設(shè)計，既要看到眼前的建設(shè)需要，更要看到長遠的建設(shè)要求；既要尊重技術(shù)廠商的建議，也要清楚了解城市百姓對智慧城市的期望。除了要依靠已有的建設(shè)經(jīng)驗外，還要虛心吸取其他國家和地區(qū)的智慧城市建設(shè)經(jīng)驗。

3.創(chuàng)新建設(shè)模式，善用市場之手

積極探索政府、市場在智慧城市建設(shè)與運行中的作用定位，創(chuàng)新有效的可持續(xù)的運行模式。要處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場的決定性作用，能由市場完成的事政府絕對不包攬；市場做不了的事，政府要堅決頂上去，更好地發(fā)揮政府作用。政府宜本著積極而有選擇的工作原則，把重點放在制度建設(shè)與監(jiān)督管理上，鼓勵、激勵企業(yè)發(fā)揮市場主體作用，不斷進行技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。

4.借鑒國外經(jīng)驗，健全法律制度

智慧城市建設(shè)是項全新的工作，我國這方面的法律制度尚不健全，特別是數(shù)據(jù)的采集、數(shù)據(jù)的所有權(quán)與使用權(quán)，涉及到公民和法人的各種權(quán)益，亟需法律作出規(guī)定；政府、公司和個人的義務(wù)與權(quán)益有哪些，需要用法律制度加以明確。一方面，應(yīng)盡快制定信息開放共享與應(yīng)用協(xié)同的管理辦法，促進信息開發(fā)、共享和利用，另一方面，還應(yīng)加快制定公民個人信息和數(shù)據(jù)保護相關(guān)法律法規(guī)，保障市民在醫(yī)療、政務(wù)等信息開放和共享過程中的個人隱私，積極營造良好的政策法規(guī)環(huán)境。美國、新加坡等國家在這方面走在前面，可以研究借鑒。

5.加快技術(shù)開發(fā)，掌握核心科技

加快智慧城市建設(shè)的技術(shù)開發(fā)，確保自己掌握軟硬件核心技術(shù)。就全球來說，智慧城市建設(shè)方興未艾，無論是信息基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)，還是基于物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、下一代通訊技術(shù)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)平臺上的各種應(yīng)用技術(shù)開發(fā)，都需要加強對其研究開發(fā)與應(yīng)用的支持力度，努力培育和完善產(chǎn)業(yè)集群，并結(jié)合擴大信息化消費的政策要求，以市場需求來引導(dǎo)和激勵技術(shù)創(chuàng)新。

6.科學(xué)比對方案，做好安全防范

切實做好信息安全防范工作。要保證信息平臺上的數(shù)據(jù)是安全的，不會輕易被未經(jīng)授權(quán)者使用。更為重要的是，試點城市大量使用外國公司的設(shè)備與解決方案，軟硬件技術(shù)都在別人手里，安全隱患很大。應(yīng)集中力量進行技術(shù)攻關(guān)，掌握更多的原創(chuàng)技術(shù)。要從長計議，在智慧城市建設(shè)中引入不同公司，對不同領(lǐng)域由不同公司建設(shè)，防止一個城市的全部數(shù)據(jù)或大部分?jǐn)?shù)據(jù)掌握在一個公司手中，以免留下特定公司通過掌握的數(shù)據(jù)或其技術(shù)力量綁架一座城市的后患。

7.探索評估機制，引導(dǎo)政府行為

努力探索智慧城市建設(shè)績效評估機制，防止一味追求大而全、小而全，一味追求最先進最完美，要測算建設(shè)投入產(chǎn)出比。智慧城市建設(shè)要務(wù)實，不可追求華而不實，設(shè)備技術(shù)夠用就好，減少浪費。特別是政府投資的設(shè)備，要儉樸實用。切忌把智慧城市建設(shè)搞成政績工程、面子工程。

[1]許慶瑞、吳志巖、陳力田.智慧城市的愿景與架構(gòu)[J].管理工程學(xué)報.2012，（4）.

[2]辜勝阻、王敏.智慧城市建設(shè)的理論思考與戰(zhàn)略選擇[J].中國人口、資源與環(huán)境.2012，（5）.

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陳寶國.新一代信息技術(shù)浪潮對我國的影響[J].科學(xué)決策.2010，（11）. [4]鄧賢峰.“智慧城市”評價指標(biāo)體系研究[J].發(fā)展研究.2010，（12）.

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[責(zé)任編輯 繆開金]

Seven Problems of Building Smart Cities in China and their Solutions

CHU Tian-jiao&LI Yi
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

There are seven problems of China’s new wave of building smart cities,i.e.,the seven insufficiency of theoretical preparation,coordination mechanism,department participation,institutional arrangements,awareness of independence,counter measures and evaluation system.It is urgent to make policies to ensure the building of smart cities on the right track.

smart city;top-level design;information security

F062.5

A

1674-0955（2014）04-0124-05

2014-03-18

楚天驕（1973-），女，河南鄭州人，中國浦東干部學(xué)院教授；李怡（1975-）女，湖北孝感人，中國浦東干部學(xué)院科研合作中心副主任、副教授。