賀　贊

（華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

論沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施環(huán)境污染的管轄權(quán)*

賀贊

（華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

《聯(lián)合國海洋法公約》等國際公約雖然對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染的管轄權(quán)有規(guī)定，但對石油開采設(shè)施造成的污染則規(guī)定不明。石油開采設(shè)施具有特殊的性質(zhì)，不能套用船舶污染管轄權(quán)的規(guī)定。石油開采設(shè)施污染的管轄權(quán)宜采取“以沿海國為中心”的規(guī)則設(shè)計(jì)。固定式鉆井平臺(tái)和開采（固定）狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)及鉆探船符合“設(shè)施”定義，應(yīng)由沿海國享有專屬管轄權(quán)；航行狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)及鉆探船應(yīng)由登記國（船旗國）與沿海國并行管轄。這樣，能恰當(dāng)平衡登記國航行自由與沿海國環(huán)境保護(hù)利益；將管轄權(quán)有效分配給最有監(jiān)管動(dòng)力的沿海國，亦能有效保證污染防治的效果，符合管轄權(quán)的聯(lián)系和效率原理。

海洋環(huán)境污染；石油開采設(shè)施；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；管轄權(quán)；海洋法公約

石油開采活動(dòng)中的海洋環(huán)境污染問題正日益嚴(yán)重。《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱：《公約》）雖然對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染規(guī)定了“登記國（船旗國）、港口國和沿海國相結(jié)合”的管轄原則，①高健軍：《中國與國際海洋法》，海洋出版社2004年版，第154頁。但受其制定時(shí)代的限制，其對石油開采設(shè)施污染管轄則規(guī)定不明。傳統(tǒng)海洋大國如美國、英國、澳大利亞等國為了維護(hù)本國利益，在國內(nèi)立法中將“移動(dòng)式鉆井平臺(tái)”視為“船舶”，極大限制了沿海國對石油開采設(shè)施污染的管轄權(quán)，無法滿足海洋污染防治的需要?！吧钏仄骄€”事故的發(fā)生暴露了這一問題的嚴(yán)重性。石油開采設(shè)施具有特殊的性質(zhì)，不能適用船舶污染管轄權(quán)的規(guī)定。石油開采設(shè)施污染領(lǐng)域的管轄權(quán)問題本質(zhì)上是石油開采設(shè)施登記國與沿海國之間利益的平衡問題。需要對石油開采設(shè)施的環(huán)境污染管轄權(quán)規(guī)則的設(shè)計(jì)問題進(jìn)行反思。鑒于“預(yù)先防范原則”在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要性，本文將重點(diǎn)探討主權(quán)國家在石油開采設(shè)施污染領(lǐng)域的立法和執(zhí)法管轄權(quán)。

一、現(xiàn)有海洋環(huán)境污染管轄權(quán)制度無法滿足海洋環(huán)境保護(hù)的新訴求

（一）現(xiàn)有國際公約對石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)定不明

著名國際法學(xué)家奧本海曾指出：“國際法決定國家可以采取各種形式的管轄權(quán)的可允許限度，而國內(nèi)法則規(guī)定國家在事實(shí)上行使它的管轄權(quán)的范圍和方式?！雹赱英]奧本海著，[英]詹寧斯·瓦茨等修訂：《奧本海國際法》，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1995年版，第327頁。國家管轄權(quán)主要涉及每一個(gè)國家對行為和事件后果加以調(diào)整的權(quán)利的范圍。在國際領(lǐng)域,每一個(gè)擁有主權(quán)的國家都享有平等的立法權(quán),并且可以自主地決定其立法的范疇和方式，但行使這種自主權(quán)不能侵犯國際法的基本原則和其他國家的利益。由于《公約》簽訂時(shí)海洋石油開采并未廣泛運(yùn)用，③Hossein Esmaeili,The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law.Ashgate/Dartmouth(2001),p.1.《公約》及直接規(guī)制海洋環(huán)境污染的公約中均無對石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的明確規(guī)定。因此，石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)問題解決的是：國際法在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染問題上對國家與國家之間利益的劃分。具體而言，其涉及的是對于沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)生的石油開采設(shè)施污染行為，沿海國是否有權(quán)制定法律規(guī)章來限制他國石油開采設(shè)施的活動(dòng)，從而防止他國的石油開采設(shè)施對本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境產(chǎn)生污染，以及是否有權(quán)執(zhí)行等問題。

（二）適用船舶污染管轄權(quán)規(guī)則的障礙

《公約》中缺乏對石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的明確規(guī)定，但對于船舶污染問題則確立了船旗國、沿海國和港口國并行管轄制度，并將沿海國對船舶污染的管轄權(quán)擴(kuò)大到了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。④張湘蘭：《論沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染的立法管轄權(quán)》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第3期?！豆s》打破了“船舶污染由船旗國獨(dú)自管轄”的傳統(tǒng)原則，肯定了沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染的管轄權(quán)?！豆s》第217條規(guī)定：“各國應(yīng)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記的船只對海洋環(huán)境的污染。”據(jù)此，沿海國可對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制來自船只的污染，但這種法律和規(guī)章應(yīng)符合一般其已接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。然而，《公約》仍未動(dòng)搖船旗國的管轄權(quán)在某種程度上優(yōu)先于沿海國管轄權(quán)的地位。⑤同前注①，高健軍書，第154頁。這具體表現(xiàn)在：船旗國對于懸掛其旗幟的船舶的違章行為，“不論違反行為在何處發(fā)生，也不論這種違反行為所造成的污染在何處發(fā)生或發(fā)現(xiàn)”，均應(yīng)“設(shè)法立即進(jìn)行調(diào)查，并在適當(dāng)情形下對被指控的違反行為提起司法程序”。如果船旗國在任何其他國家就其船只在領(lǐng)海外的違章行為提起司法程序之日起六個(gè)月內(nèi)就同樣控告提出加以處罰的司法程序，則其他國家應(yīng)即暫停進(jìn)行司法程序，除非該違章行為使沿海國遭受重大損害，或有關(guān)船旗國一再不顧其對本國船只的違章行為有效地執(zhí)行國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。⑥《聯(lián)合國海洋法公約》第217條（1）、（4）和第228條（1）。這表明，《公約》在船舶污染的管轄權(quán)問題上仍然堅(jiān)持以船旗國為中心。那么，能否將海洋石油開采設(shè)施定位為法律意義上的“船舶”，進(jìn)而適用有關(guān)國際公約中對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染管轄權(quán)的規(guī)定呢？

1.國際公約的定義和分類不一

石油開采設(shè)施主要分為鉆探船、移動(dòng)式鉆井平臺(tái)、固定式鉆井平臺(tái)等幾類?！豆s》對“船舶”和“海洋石油開采設(shè)施”并未給出明確的定義。而除《公約》之外的幾個(gè)直接規(guī)制海洋環(huán)境污染的公約，為實(shí)現(xiàn)不同的公約目的，對石油開采設(shè)施的定位也不一致。如MARPOL 73/78（包括其1997年議定書）《防止船舶造成海洋污染的國際海事公約》第4條對“船舶”作了如下定義：不管是固定式鉆井平臺(tái)還是移動(dòng)式鉆井平臺(tái)，都屬于本公約的調(diào)整范圍。而《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》第2條第3款規(guī)定：“船舶系指在海洋環(huán)境中營運(yùn)的任何類型的船舶，包括水翼船、氣墊船、潛水器和任何類型的浮動(dòng)航行器。”其第2條第4款規(guī)定：“近岸設(shè)施系指從事天然氣或石油勘探、開發(fā)或生產(chǎn)活動(dòng)或油的裝卸的任何固定式或浮動(dòng)裝置?！痹摴s明確區(qū)分“船舶”與“海上鉆井平臺(tái)”。因此，僅依據(jù)國際公約的定義和分類，無法主張對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染管轄權(quán)問題適用船舶的相關(guān)規(guī)定。

2.物理特征差異導(dǎo)致不宜對石油開采設(shè)施適用船舶污染的管轄權(quán)規(guī)定

雖然鉆探船和鉆井平臺(tái)起源于船舶，但是隨著海洋科技的發(fā)展，不管是在外觀、屬性以及主要目的上，其與船舶有諸多不同之處。從功能上看，固定式鉆井平臺(tái)不具有航行能力，而鉆探船與移動(dòng)式鉆井平臺(tái)的自航能力極為有限，這與作為運(yùn)輸工具的船舶存在顯著的差異。船舶應(yīng)該直接用于航?；?yàn)楹胶７?wù)。⑦潘斌、高捷：《試論建立移動(dòng)式鉆井平臺(tái)法律體系的必要性》，《中國海洋平臺(tái)》2003年8月號(hào)。船舶之主要功用為航行，因此鉆探船、海上鉆井平臺(tái)不屬于海商法之船舶。⑧張新平：《海商法》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第231頁。從外形上看，無論是固定式鉆井平臺(tái)還是移動(dòng)式鉆井平臺(tái)，都不具備船舶的流線型外形。因此，從物理特征考慮，也很難將石油開采設(shè)施歸入船舶，進(jìn)而主張對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染管轄權(quán)問題適用船舶的相關(guān)規(guī)定。

（三）石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則缺失的實(shí)際后果

《公約》中石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則的缺失導(dǎo)致締約國行使管轄權(quán)無法可依，出現(xiàn)適用上的混亂。從理論角度而言，各國均能采取防止或減少油污損害的預(yù)防措施，將導(dǎo)致各締約國管轄權(quán)積極沖突的產(chǎn)生；并且《公約》未對行使管轄權(quán)的具體方式、范圍等方面作出明確規(guī)定，因此，各國采取預(yù)防措施標(biāo)準(zhǔn)不一致，將加劇各締約國管轄權(quán)積極沖突。從實(shí)踐角度而言，由于石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則的缺失，各國國內(nèi)法多將石油開采設(shè)施視為“船舶”，套用船舶污染管轄權(quán)規(guī)則。而依據(jù)現(xiàn)有的船舶污染管轄權(quán)規(guī)則，登記國與沿海國并行管轄，且登記國管轄處于優(yōu)先地位。這樣，沿海國無法完全、專屬地行使管轄權(quán)，登記國則往往缺乏管轄動(dòng)力和實(shí)際監(jiān)管能力，無法實(shí)際有效地行使管轄權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)際上的管轄缺位問題。在《公約》簽訂之后的幾十年間，能源短缺問題日益嚴(yán)重，現(xiàn)代新科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，海洋石油開采日漸普遍。石油開采設(shè)施覆蓋面積較大，且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，一旦發(fā)生泄露或爆炸事故，搶險(xiǎn)難度較大，所帶來的海洋環(huán)境污染的嚴(yán)重程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了船舶航行溢油。這就迫使各國重視石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則缺失問題。

二、《公約》中沿海國對“設(shè)施”享有專屬管轄權(quán)的規(guī)定無法全面、準(zhǔn)確處理石油開采設(shè)施污染的管轄權(quán)問題

盡管《公約》沒有對石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的直接規(guī)定，但《公約》中關(guān)于沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的規(guī)定以及關(guān)于“在其管轄下的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)所造成的海洋環(huán)境污染”等規(guī)定為明確該問題提供了重要參考。

《公約》第56條第1款規(guī)定了沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。該條該款a項(xiàng)規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)利，以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利。該條該款b項(xiàng)規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有該公約有關(guān)條款規(guī)定的對下列事項(xiàng)的管轄權(quán)：⑴人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用；⑵海洋科學(xué)研究；⑶海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。根據(jù)這一規(guī)定，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中，沿海國對海床和水體中的設(shè)施或結(jié)構(gòu)以及海洋環(huán)境保護(hù)有管轄權(quán)，對其中的自然資源有主權(quán)權(quán)利。⑨王鐵崖：《國際法》，法律出版社2010年版，第202頁。

《公約》第208條第1款規(guī)定：“沿海國應(yīng)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制來自受其管轄的海底活動(dòng)或與此種活動(dòng)有關(guān)的對海洋環(huán)境的污染以及來自依據(jù)第六十和第八十條在其管轄下的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)對海洋環(huán)境的污染?！边@一規(guī)定明確賦予了沿海國對“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的污染管轄權(quán)。⑩此外，《公約》中還概括性地規(guī)定了沿海國有權(quán)控制自然資源勘探和開發(fā)設(shè)施所造成的污染。例如，第194條第1款規(guī)定一國有權(quán)采取符合《公約》規(guī)定的一切預(yù)防、降低和控制海洋環(huán)境污染所必要的措施；第194條第3款第c項(xiàng)規(guī)定沿海國應(yīng)當(dāng)控制源于海床和底土自然資源勘探和開發(fā)設(shè)施的污染；第208條第5款建議締約方建立預(yù)防、減少和控制海洋環(huán)境污染的全球性和區(qū)域性的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，并提出相應(yīng)的實(shí)踐和程序。

《公約》第60條對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)作了具體規(guī)定。其一，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)應(yīng)有專屬權(quán)利建造并授權(quán)和管理建造、操作和使用：(a)人工島嶼；(b)為《公約》第56條所規(guī)定的目的和其他經(jīng)濟(jì)目的的設(shè)施和結(jié)構(gòu)；(c)可能干擾沿海國在區(qū)內(nèi)行使權(quán)利的設(shè)施和結(jié)構(gòu)。其二，沿海國對這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)應(yīng)有專屬管轄權(quán)，包括有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。第60條第1款(b)項(xiàng)和(c)項(xiàng)是對“設(shè)施”、“結(jié)構(gòu)”的界定。結(jié)合第56條來理解，第60條第1款(b)項(xiàng)中的“設(shè)施”、“結(jié)構(gòu)”指的是為勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源），以及在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)為目的和其他經(jīng)濟(jì)目的而建造的設(shè)施和結(jié)構(gòu)。

那么，石油開采設(shè)施是否符合《公約》對“設(shè)施”的定義呢？《公約》沒有直接規(guī)定海上石油開采設(shè)施，也沒有對“船舶”這一概念進(jìn)行定義。但是，《公約》第1條規(guī)定：“傾倒”是指從船只、飛機(jī)、平臺(tái)或其他人造海上結(jié)構(gòu)故意處置廢物或其他物質(zhì)的行為。從該定義可以看出，《公約》對船舶、平臺(tái)以及其他人造海上結(jié)構(gòu)進(jìn)行了區(qū)分。這一規(guī)定至少可以表明，將平臺(tái)歸入“船舶”并無充分的法律依據(jù)。在石油開采設(shè)施中，固定式鉆井平臺(tái)符合“以在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探而建造的設(shè)施”的定義，且符合“固定于海床之上”的物理特征；鉆探船和移動(dòng)式鉆井平臺(tái)在航行狀態(tài)下具船舶的航行能力和特點(diǎn)，在開采狀態(tài)下具有設(shè)施的特征。因此，開采狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船也可以歸入“設(shè)施”概念中。

依據(jù)《維也納條約法公約》第31條關(guān)于條約解釋通則的規(guī)定：“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約的目的與宗旨所具有的通常意義，善意解釋之?！睋?jù)此，《公約》第208條第1款所規(guī)定的沿海國對“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的污染管轄權(quán)應(yīng)結(jié)合《公約》第56條第1款、第60條等上下文，并參照條約目的與宗旨進(jìn)行解釋。《公約》第56條第1款、第60條規(guī)定沿海國對“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的建造并授權(quán)和管理建造、操作和使用有專屬權(quán)利，并對這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)應(yīng)有專屬管轄權(quán)，包括有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。其中對“專屬管轄權(quán)”的界定采取了列舉方式，并采用了“包括”這一措辭。因此，有充分理由認(rèn)為此處的“專屬管轄權(quán)”也包括了有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)方面的管轄權(quán)?！豆s》第208條第1款所規(guī)定的沿海國對“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”的污染管轄權(quán)是專屬性的。

綜上所述，從《公約》的現(xiàn)有條款可以推導(dǎo)出，固定式鉆井平臺(tái)和處于固定（開采）狀態(tài)的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船符合“設(shè)施或結(jié)構(gòu)”的特征，應(yīng)適用《公約》中關(guān)于“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)”污染管轄權(quán)的規(guī)定，由沿海國享有專屬管轄權(quán)。而對于處于航行狀態(tài)的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船，宜將其歸入“船舶”定義中，此時(shí)則無法主張沿海國對污染的專屬管轄權(quán)，①Hossein Esmaeili,The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law.Ashgate/Dartmouth(2001),p.88.而仍應(yīng)適用《公約》中關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)船舶污染管轄權(quán)的規(guī)定。

三、以聯(lián)系密切程度和實(shí)際有效程度作為海洋環(huán)境污染的管轄依據(jù)

（一）符合與國家的聯(lián)系密切程度原則

根據(jù)國際法上的管轄權(quán)理論，一國對某一事項(xiàng)的管轄權(quán)源于該國與該事項(xiàng)的聯(lián)系。行使管轄權(quán)的權(quán)利決定于在有關(guān)問題與行使管轄權(quán)的國家之間有相當(dāng)密切的聯(lián)系，從而使該國有理由對該問題加以規(guī)定，而且也許有理由超越其他國家的競爭性的權(quán)利。②同前注②，奧本海書，第328頁。在傳統(tǒng)國際法中，各國行使管轄權(quán)一般是依據(jù)屬地原則和屬人原則（也就是依據(jù)領(lǐng)土和國籍）來行使管轄權(quán)。這是國家主權(quán)最高性特征所決定的，即國家對其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物以及領(lǐng)土外的本國人享有屬地優(yōu)越權(quán)和屬人優(yōu)越權(quán)。③楊澤偉：《主權(quán)論——國際法上的主權(quán)問題及其發(fā)展趨勢研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第7頁。對石油開采設(shè)施的法律定位，在考慮物理特征的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考察這一聯(lián)系是否緊密。

依據(jù)移動(dòng)式平臺(tái)和鉆井船分階段的特征，規(guī)定其航行狀態(tài)下視之為船舶，當(dāng)為勘探開發(fā)海底資源而接觸大陸架的海床時(shí)，其由“船舶”轉(zhuǎn)為“設(shè)施”的做法，能夠恰當(dāng)體現(xiàn)沿海國與登記國聯(lián)系的實(shí)際狀況。依據(jù)《公約》的規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對自然資源享有排他性管轄權(quán)，對在該區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探有主權(quán)權(quán)利，未經(jīng)沿海國同意，非沿海國不得進(jìn)行開發(fā)和勘探。石油開采設(shè)施的基本功能和主要活動(dòng)在于海洋石油勘探開發(fā)，其活動(dòng)直接影響沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，可能造成的海洋環(huán)境污染最直接最嚴(yán)重的受害者是沿海國?；谘睾鴮俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)自然資源的專屬性管轄權(quán)，它與沿海國的聯(lián)系更為密切。因此，由沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的固定鉆井平臺(tái)以及處于開采狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船行使專屬管轄權(quán)，符合管轄的聯(lián)系緊密度要求。

《公約》同時(shí)規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)以符合《公約》規(guī)定的方式行使?！豆s》第59條規(guī)定，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，在《公約》有關(guān)規(guī)定的限制下，享有航行和飛越自由。分階段區(qū)分移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船的做法認(rèn)可了處于航行狀態(tài)的石油開采設(shè)施的航行自由。由登記國對處于航行狀態(tài)的石油開采設(shè)施行使一定管轄權(quán)，而沿海國仍然有有限管轄權(quán)，吃水線以上的活動(dòng)屬于石油開采設(shè)施的船旗國（登記國），沿海國對吃水線以下生物和非生物資源擁有主權(quán)權(quán)利。石油開采設(shè)施處于航行狀態(tài)的時(shí)間較短，在航行狀態(tài)下對沿海國海洋環(huán)境造成污染的可能性也較小。因此，航行狀態(tài)的石油開采設(shè)施與沿海國的實(shí)際聯(lián)系并不密切。這一做法符合了“航行狀態(tài)下的石油開采設(shè)施與沿海國聯(lián)系相對較遠(yuǎn)，與登記國的航行利益聯(lián)系較密切”的客觀狀況，較好地平衡了登記國與沿海國利益。

（二）符合管轄權(quán)的效率原理

國際法需要決定國家可以采取的各種形式的管轄權(quán)的可允許限度。各國國家利益的沖突實(shí)際上造成了國際法上很多管轄權(quán)問題的模糊，同樣也使管轄權(quán)各項(xiàng)原則難以結(jié)合成為一個(gè)整體。但是，國際社會(huì)畢竟有著某種共同的需要，每個(gè)國家都需要相對穩(wěn)定的國際和國內(nèi)環(huán)境，不同國家之間會(huì)有不同程度的共同利益，各個(gè)國家都希望在國際社會(huì)中實(shí)現(xiàn)某種秩序和某種程度上的國家間的利益平衡。④姜琪：《簡論國際法上的管轄權(quán)制度》，《當(dāng)代法學(xué)》2001年第5期。在國家之間相對明確國家行使主權(quán)的范圍有著現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，國際法上也已經(jīng)形成了能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)國家認(rèn)可的管轄權(quán)制度。究其原因，為實(shí)現(xiàn)國際社會(huì)共同利益，各國在一定程度上有協(xié)調(diào)各自利益的意愿。國內(nèi)法往往立足于本國的管轄利益，而國際海洋法領(lǐng)域的公約力圖在全世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各國管轄利益的和諧。國際海洋環(huán)境污染管轄權(quán)規(guī)則如果不以國際社會(huì)或國際社會(huì)大多數(shù)成員的接受為基礎(chǔ)，那么，該制度就不可能有效。因此，評判一項(xiàng)國際海洋環(huán)境污染管轄權(quán)規(guī)則是否是一項(xiàng)真正的法律，取決于該制度是否為實(shí)現(xiàn)共同利益而契合了各國的意愿。

1.避免實(shí)際管轄缺位問題

如上所述，《公約》對石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)缺乏明確規(guī)定。實(shí)踐中，各國國內(nèi)法多將石油開采設(shè)施統(tǒng)一視為“船舶”，這容易發(fā)生管轄權(quán)缺位問題。發(fā)生在美國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)墨西哥灣的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)“深水地平線”事故的發(fā)生即是一個(gè)例子。依據(jù)美國國內(nèi)法，移動(dòng)式鉆井平臺(tái)被視為“船舶”?！吧钏仄骄€”登記于馬紹爾群島。因此，登記國馬紹爾群島和沿海國美國均對其享有管轄權(quán)，且馬紹爾群島的管轄權(quán)處于較優(yōu)地位。通常而言，美國對在本國登記的移動(dòng)式鉆井享有綜合性的安全和環(huán)境監(jiān)管權(quán)，但由于“深水地平線”在美國之外登記，美國無法對其享有勘探開發(fā)階段完全的管轄權(quán)，進(jìn)而無法采取全面的、綜合的管理措施以預(yù)防海洋環(huán)境污染的發(fā)生。

目前大多數(shù)國家的國內(nèi)法將移動(dòng)式鉆井平臺(tái)界定為“船舶”。依據(jù)現(xiàn)有的《公約》中“以登記國為中心”的船舶污染管轄權(quán)規(guī)則，登記國享有較充分的管轄權(quán)。換言之，移動(dòng)式鉆井平臺(tái)的監(jiān)管嚴(yán)重依賴于登記國。然而，各國附近海域情況各異，往往是沿海國更為熟悉本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海床和水體情況，沿海國往往更有能力制定和執(zhí)行科學(xué)、有效的防止污染規(guī)則；此外，污染事故的直接受害者是沿海國，其更有制定和實(shí)施防止污染規(guī)則的動(dòng)力?！吧钏仄骄€”事故的實(shí)際情況是：作為登記國，馬紹爾群島政府承擔(dān)制定并確保海上開采實(shí)施的質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的主要義務(wù)。但是，該鉆井的實(shí)際作業(yè)地點(diǎn)是在美國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，美國承擔(dān)主要清污工作。⑤See Press Release,Joint Info.Ctr.,U.S.Dep't of Interior,Update：The Ongoing Administration-Wide Response to the DeepwaterBPOilSpill(May27,2010),availableathttp://www.doi.gov/news/doinews/Update-5-27-2010-The-Ongoing-Administration-Wide-Response-to-the-Deepwater-BP-Oil-Spill.cfm;What's the Story on Oil Spills?正是因?yàn)檫@種管轄權(quán)分裂問題，沿海國無法完全、專屬地行使管轄權(quán)，缺乏對石油開采設(shè)施安全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急管理措施的嚴(yán)格規(guī)定，以致該鉆井平臺(tái)長期處于專業(yè)人員配備不足、安全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)松懈的狀況下。在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之時(shí)，由于管轄權(quán)模糊，應(yīng)急決策主體不明，延誤了避免危機(jī)的最好時(shí)機(jī)，最終導(dǎo)致“深水地平線”的災(zāi)難發(fā)生。⑥Robbie Brown：In Oil Inquiry,Panel Sees No Single Smoking Gun,N.Y.Times,Aug.28,(2010),at A10.

在石油開采活動(dòng)中，由于移動(dòng)式鉆井平臺(tái)、鉆探船的登記國與沿海國往往不是同一個(gè)國家，而海上石油勘探開發(fā)作業(yè)的危險(xiǎn)性大，一旦發(fā)生事故，造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，尤其對海洋環(huán)境造成重大危害，嚴(yán)重影響沿海國的漁業(yè)開采、能源開發(fā)、航運(yùn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。石油開采設(shè)施結(jié)構(gòu)、修復(fù)技術(shù)較復(fù)雜，作業(yè)危險(xiǎn)性大，可產(chǎn)生特殊的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。從事鉆探、開采、運(yùn)輸?shù)茸鳂I(yè)時(shí)，不但會(huì)遇到通常的海上風(fēng)險(xiǎn)，還可能遭遇鉆井作業(yè)特有的井噴、爆炸等危險(xiǎn)，從而對人身財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成重大威脅。在類似“深水地平線”這樣的事故中，災(zāi)難性的影響往往蔓延全球海域，并不局限于沿海國本身。因此，相對于船舶對海洋環(huán)境的污染，石油開采設(shè)施對海洋環(huán)境的破壞性更大，對此加以適當(dāng)?shù)姆蓱?yīng)對在更大程度上體現(xiàn)了國際社會(huì)共同利益，各國也更具有為達(dá)成共同利益而作出協(xié)調(diào)的意愿。

固定式鉆井平臺(tái)和開采（固定）狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)及鉆探船符合“設(shè)施”定義。由沿海國享有專屬管轄權(quán)，將對平臺(tái)運(yùn)營的控制權(quán)與清污義務(wù)集中于同一主體，能有效降低事故風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還滿足了作業(yè)階段對安全監(jiān)管和應(yīng)急所需要的管轄權(quán)統(tǒng)一性，有利于避免安全事故發(fā)生。此外，因直接承受損害，沿海國相對于登記國更有實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管的動(dòng)力。將作業(yè)階段的管轄權(quán)歸于沿海國，尊重了這一規(guī)律，有利于實(shí)現(xiàn)防治海洋環(huán)境污染的目的。在“深水地平線”事故中，如果《公約》中已經(jīng)有“以沿海國為中心”的石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)的規(guī)定，那么，開采（固定）狀態(tài)下的“深水地平線”將被視為“設(shè)施”，美國將有權(quán)依據(jù)《公約》對鉆井污染享有專屬性管轄權(quán)。⑦Rebecca K.Richards：Deepwater Mobile Oil Rigs in the Exclusive Economic Zone and the Uncertainty of Coastal State Jurisdiction.Journal of International Business and Law,(2011),387.這一做法能解決管轄權(quán)不明和分裂問題，避免類似的災(zāi)難再度發(fā)生。

對處于航行狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)，宜由登記國和沿海國并行管轄，保障其在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由，這樣既能確保沿海國國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)污染的監(jiān)管權(quán)力，有效預(yù)防海洋環(huán)境污染，又能充分尊重和保證登記國對航行狀態(tài)中平臺(tái)的管轄利益，避免沿海國的過分主張，較好地平衡沿海國與登記國的利益。

2.避免方便旗的弊端

“以沿海國為中心”的石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則還能避免方便旗問題。方便旗船籍最初產(chǎn)生于20世紀(jì)20年代的船舶領(lǐng)域，并在二戰(zhàn)后得到迅速發(fā)展,成為國際海運(yùn)業(yè)的一種潮流。方便旗國出于擴(kuò)大外匯收入的需要，通過降低稅率等運(yùn)營成本和放松法律經(jīng)營限制的方式吸引船舶登記。方便旗的盛行給航運(yùn)秩序造成了許多不利影響。石油開采設(shè)施也實(shí)行登記制度，因此，類似的不利影響在石油開采設(shè)施登記中也會(huì)存在。例如，方便旗國缺乏成熟的勞動(dòng)法律體系，無法為開采設(shè)施工作人員提供充分的勞動(dòng)保障；方便旗國家對石油開采設(shè)施技術(shù)狀態(tài)和工作人員管理方面的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)寬松，導(dǎo)致在方便旗國家登記的石油開采設(shè)施事故率遠(yuǎn)高于其他國家；方便旗國家與石油開采設(shè)施之間并無“真實(shí)聯(lián)系”，這也為石油開采設(shè)施所有人的違法經(jīng)營和海上犯罪行為創(chuàng)造了條件。⑧張湘蘭：《論“船旗國中心主義”在國際海事管轄權(quán)中的偏移》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第6期。

“以沿海國為中心”的石油開采設(shè)施污染管轄權(quán)規(guī)則，區(qū)分固定鉆井平臺(tái)和移動(dòng)式鉆井平臺(tái)、鉆探船。對于固定式鉆井平臺(tái)，適用《公約》第56條第1款、第60條、第208條第1款關(guān)于“人工島嶼、設(shè)施、構(gòu)造”專屬管轄權(quán)的規(guī)定。據(jù)此，固定式鉆井平臺(tái)不存在方便旗問題。對于移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船，按照其在法律性質(zhì)上的分階段性，在開采狀態(tài)由沿海國享有專屬管轄權(quán)，在航行狀態(tài)下由登記國和沿海國并行管轄。由于移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船的航行時(shí)間很短，這一規(guī)則設(shè)計(jì)能最大限度地避免方便旗帶來的弊端。

（三）符合國際海事立法趨勢

從國際法的效力基礎(chǔ)這一角度考慮，“以沿海國為中心”的石油開采設(shè)施管轄權(quán)規(guī)則以承認(rèn)國際社會(huì)共同價(jià)值為基礎(chǔ)，相比現(xiàn)有國際海洋法中“以船旗國為中心”的管轄權(quán)規(guī)則而言，更能實(shí)現(xiàn)保護(hù)全球范圍內(nèi)的海洋環(huán)境，減少國際海洋爭端，其實(shí)際效力也將更強(qiáng)。

在國際法的效力基礎(chǔ)問題上，實(shí)證主義者們堅(jiān)持認(rèn)為，“同意”是國際法的絕對條件，他們只承認(rèn)條約和習(xí)慣是國際法確定的淵源。⑨［美］西奧多·A·哥倫比斯、杰姆斯·H·沃爾夫：《權(quán)力與正義》，白希譯，華夏出版社1990年版，第314頁?！皣H法的根據(jù)，一方面基于各國對它的公認(rèn)，另一方面亦是由于各國基于事實(shí)上的利害關(guān)系而對它的需要。因此，國際法是充分反應(yīng)各國的共同主張及共同利益的法之規(guī)范。去尋求實(shí)際需要以外的原因，作為國際法拘束力的根源，毫無意義可言”。⑩吳嘉生：《國際法學(xué)原理》，臺(tái)北五南圖書出版公司2000年版，第49頁。實(shí)證主義觀點(diǎn)確切反映了國際海洋法領(lǐng)域的法律制度的真實(shí)形態(tài)：它是各國在決定秩序內(nèi)容的對抗傾向中的一種妥協(xié)。目前大多數(shù)海洋法律體系都在很大程度上反映體系內(nèi)強(qiáng)有力的和有影響的國家或利益集團(tuán)的重要利益。船舶污染管轄權(quán)規(guī)則的發(fā)展即反映了這一規(guī)律。傳統(tǒng)的國際法認(rèn)為，船舶的管轄權(quán)由船旗國專有。傳統(tǒng)的船旗國專屬管轄沒有成功消除船舶污染，也未保護(hù)沿海國免受快速增長的海上運(yùn)輸油類和其他有毒有害物質(zhì)所帶來的環(huán)境威脅。①See Alan E.Boyle，“Marine Pollution under the Law of the Sea Convention”，American Journal of International Law 79 (1985)，p.348.直到經(jīng)歷了1967年“托里坎榮號(hào)”事件之后，國際社會(huì)才簽訂了首部規(guī)定沿海國可以在領(lǐng)海以外的區(qū)域?qū)λ麌霸斐傻挠臀圻M(jìn)行干預(yù)的公約，即1969年《國際干預(yù)公海油污染事件公約》。然而，在海洋大國的強(qiáng)大壓力之下，《公約》雖然肯定了沿海國對船舶污染的管轄權(quán)，但仍未承認(rèn)其主導(dǎo)地位。

“不容置疑，國際法實(shí)際效力一個(gè)重要的實(shí)踐原因是國家自我利益和需要。然為了確保一個(gè)穩(wěn)定和有秩序國際社會(huì)，每一個(gè)國家利益要受到國際法原則的約束”。②Martin Dixon，International Law(second edition)，Blackstone Press Limited，p.8．國際法“越是更一般地承認(rèn)共同價(jià)值，那么國際社會(huì)將越是更為堅(jiān)強(qiáng)，相反，如果不再承認(rèn)任何共同價(jià)值，那么國際社會(huì)必然分崩離析。由于共同的人類天性的結(jié)果，總是會(huì)承認(rèn)一個(gè)最低限度的共同價(jià)值”。③［奧］阿·菲德羅斯：《國際法》，李浩培譯，商務(wù)印書館1981年版，第19頁。國際立法是一種軟法，缺少立法機(jī)構(gòu)以及超國家制約力，所以依然取決于主權(quán)國家的基于主觀效益的同意，也就容易導(dǎo)致公約實(shí)際受遵從程度低下的問題。有學(xué)者指出：“除非國家之間合作制定更嚴(yán)格的船舶污染標(biāo)準(zhǔn)，否則可能會(huì)有越來越多的沿海國采取超越《公約》規(guī)定的措施來保護(hù)其海洋環(huán)境，從而違背《海洋法公約》的主要目的——為世界海洋創(chuàng)設(shè)一個(gè)穩(wěn)定的制度?！雹躍ee Daniel Bodansky，“Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution：UNCLOS III and Beyond”，Ecology Law Quarterly 18(1991),p.721.近年來，沿海國已經(jīng)采取與《公約》不符的國內(nèi)措施以應(yīng)對特殊的環(huán)境、安全和經(jīng)濟(jì)威脅。這些措施包括開辟另外的航線以避免專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的敏感區(qū)域、要求攜帶有毒有害貨物的船舶在通過專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)必須事先通知、對通過敏感水域的船舶征收“環(huán)境費(fèi)”等。⑤See Alan Khee-Jin Tan，Vessel-Source Marine Pollution，Cambridge University Press，2006，pp.369-370.這些持續(xù)的國家實(shí)踐很有可能發(fā)展成未來海洋環(huán)境污染管轄權(quán)規(guī)則的重要淵源。因此，即便是在船舶污染管轄問題上，“船旗國中心主義”也已經(jīng)出現(xiàn)向“沿海國中心”主義偏移的趨勢。那么，對于石油開采設(shè)施而言，事關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)自然資源勘探開發(fā)的專屬性權(quán)利和管轄權(quán)，“沿海國中心主義”的原則更應(yīng)體現(xiàn)于石油開采設(shè)施的國際法律制度中。

四、結(jié)　語

石油開采設(shè)施海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，受影響最嚴(yán)重的莫過于沿海國?！豆s》及現(xiàn)有國際海事公約在沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染管轄權(quán)方面規(guī)定不明，與海洋環(huán)境保護(hù)的訴求相差甚遠(yuǎn)?！豆s》已經(jīng)為建立石油開發(fā)的國際法律機(jī)制提供了依據(jù)，國際社會(huì)應(yīng)積極促成新公約或現(xiàn)有公約執(zhí)行協(xié)定的出臺(tái)，以補(bǔ)充和細(xì)化現(xiàn)有《公約》中的規(guī)定。國際法律規(guī)則應(yīng)在尊重石油開采設(shè)施的物理特征的基礎(chǔ)上，明確其法律定位，考量管轄聯(lián)系密切程度及管轄權(quán)規(guī)則的效果，決定沿海國與登記國管轄權(quán)的可允許程度。對于固定式鉆井平臺(tái)和處于開采（固定）狀態(tài)下的移動(dòng)式鉆井平臺(tái)、鉆探船，應(yīng)適用《公約》第56條第1款、第60條、第208條第1款關(guān)于“人工島嶼、設(shè)施、構(gòu)造”專屬管轄權(quán)的規(guī)定。當(dāng)移動(dòng)式鉆井平臺(tái)和鉆探船處于航行狀態(tài)時(shí)，應(yīng)視之為船舶，當(dāng)為勘探開發(fā)海底資源而接觸大陸架的海床時(shí)，其應(yīng)由“船舶”轉(zhuǎn)為“設(shè)施”。這一做法能夠切實(shí)體現(xiàn)沿海國與登記國聯(lián)系的實(shí)際狀況，明確沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)處于作業(yè)狀態(tài)的石油開采設(shè)施污染的專屬管轄權(quán)，有利于海洋環(huán)境保護(hù)這一國際社會(huì)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又顧及了登記國對航行狀態(tài)下的石油開采設(shè)施的管轄，較好地平衡了登記國與沿海國的利益。這一規(guī)則設(shè)計(jì)還體現(xiàn)了當(dāng)今國際海事法立法趨勢。我國目前的石油開采多采用中外合作開發(fā)的方式，海洋石油開采設(shè)施本身具有國籍，在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行實(shí)際作業(yè)，中國主張對本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)石油開采設(shè)施的污染管轄權(quán)將推動(dòng)中國實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)文明和海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略。

（責(zé)任編輯：聞海）

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A

1005-9512（2014）08-0134-09

賀贊，華南師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

*本文系2011年教育部青年項(xiàng)目“南海油氣資源合作與開發(fā)的制度及實(shí)踐”（項(xiàng)目編號(hào)：11Y JC820145）和華南師范大學(xué)青年培育基金項(xiàng)目“近岸石油開采活動(dòng)中海洋環(huán)境污染的國際法律規(guī)制”的階段性成果。