黎沛文

（清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084）

政治捐獻(xiàn)立法規(guī)范研究*
——以香港特別行政區(qū)為討論中心

黎沛文

（清華大學(xué)法學(xué)院，北京100084）

現(xiàn)代選舉競選經(jīng)費(fèi)的日益龐大使政治捐獻(xiàn)成為普遍政治現(xiàn)象，同時(shí)亦造成了金錢政治對選舉民主公平原則的侵蝕。為限制金權(quán)對選舉政治的干預(yù)，各國一般均要求政治捐獻(xiàn)必須公開透明、接受監(jiān)督以及由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。目前，香港特別行政區(qū)針對政治捐獻(xiàn)的立法十分有限，政治捐獻(xiàn)在大多數(shù)的情況下仍處于不受法律規(guī)范的灰色地帶，特區(qū)政府亦無法對本地區(qū)政治捐獻(xiàn)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。香港特別行政區(qū)未來應(yīng)盡快制定方案完善相關(guān)立法，并確保立法能在保障政治表達(dá)自由權(quán)與遏制金權(quán)政治之間保持適度的價(jià)值平衡。

政治捐獻(xiàn)；競選經(jīng)費(fèi)；政治捐獻(xiàn)規(guī)范

幾乎所有民主國家都有過政治捐獻(xiàn)的丑聞出現(xiàn)，①參見[美]邁克爾·羅斯金、羅伯特·科德、詹姆斯·梅代羅斯等：《政治科學(xué)》（第九版），林震等譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第229頁。香港作為民主政治的后發(fā)展地區(qū)當(dāng)然也未能例外。目前，香港并沒有建立起一套行之有效的政治捐獻(xiàn)監(jiān)管制度，政治捐獻(xiàn)在大多數(shù)的情況下仍處于不受法律規(guī)范的灰色地帶。近年頻發(fā)的政治捐獻(xiàn)事件，如“黎智英政治捐獻(xiàn)事件”、“泛民主派收受外國組織政治資助事件”等，都充分說明了政府立法監(jiān)管在該領(lǐng)域的缺失。究竟香港特別行政區(qū)現(xiàn)行規(guī)范政治捐獻(xiàn)之相關(guān)立法的整體現(xiàn)狀如何、存在怎樣的缺陷以及未來應(yīng)采取怎樣的完善方案，將是本文所要重點(diǎn)探討的內(nèi)容。

一、政治捐獻(xiàn)立法規(guī)范的憲政要義

政治捐獻(xiàn)作為民主政體下一種普遍存在的政治現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為公民或由公民組織的各類團(tuán)體以捐獻(xiàn)的形式對公職候選人（以下簡稱：候選人）或政黨等從事政治活動(dòng)提供金錢、物品、服務(wù)等支援，是捐獻(xiàn)者實(shí)現(xiàn)其政治表達(dá)自由、對公共政治發(fā)揮影響的重要途徑之一。自近代憲政理論確認(rèn)“公民對公共權(quán)力的參與是民主政治的合法性基礎(chǔ)”以來，②Howard Davis,Human Rights and Civil Liberties,Devon,UK:Willan Publishing,2003,p.235.西方民主國家的憲法和法律就一直將政治捐獻(xiàn)視為公民政治權(quán)利的重要表現(xiàn)形式而加以承認(rèn)和保障。然而，隨著憲政理論和實(shí)踐的發(fā)展，尤其是“防衛(wèi)性民主”理念興起之后，③“防衛(wèi)性民主”是二戰(zhàn)后德國學(xué)者反思納粹黨利用當(dāng)時(shí)德國的議會(huì)民主體制奪取政權(quán)的教訓(xùn)而提出的一種新型民主理念。其主張尊重人性尊嚴(yán)及人的基本價(jià)值，強(qiáng)調(diào)自由不應(yīng)賦予自由的敵人，在各國的實(shí)踐應(yīng)用均有所不同。See Markus Thiel,the"Militant Democracy"Principle in Modern Democracies,Surrey,UK:Ashgate Publishing,2009,pp.15-357.現(xiàn)代國家為了維護(hù)自身的國家安全和公共利益、避免選舉政治過多地受到金權(quán)干擾，都不得不采取立法措施對政治捐獻(xiàn)進(jìn)行合理的規(guī)范限制。通常而言，規(guī)范政治捐獻(xiàn)的相關(guān)立法一般均要求政治捐獻(xiàn)必須公開透明、接受監(jiān)督以及由專門審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，如英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》（Political Parties,Elections and Referendums Act 2000）、新加坡《政治捐獻(xiàn)法令》（Political Donations Act）、德國《政黨法》（Act on Political Parties）等法律均就本國的政治捐獻(xiàn)事宜作了專門規(guī)定。概括而言，現(xiàn)代民主國家通過立法對政治捐獻(xiàn)進(jìn)行合理規(guī)范主要體現(xiàn)了以下憲政要義。

首先，確保政治參與權(quán)得到平等的保障。政治捐獻(xiàn)是現(xiàn)代代議民主制下公民實(shí)現(xiàn)表達(dá)自由和政治參與權(quán)的重要形式，立法規(guī)范政治捐獻(xiàn)的首要價(jià)值乃體現(xiàn)為保障公民能夠平等地享有參與及影響公共政治的權(quán)利，不會(huì)因其提供資金捐獻(xiàn)之多寡而有所差別。④See K.D.Ewing,Money,Politics,and Law:a Study of Electoral Campaign Finance Reform in Canada,Oxford,England:Clarendon Press;New York:Oxford University Press,1992,p.126.政治參與作為社會(huì)成員參與統(tǒng)治者的選擇以及政策形成的自發(fā)性活動(dòng)，⑤參見[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典等編著：《憲法（下）——基本人權(quán)篇》，許志雄審訂，周宗憲譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第339頁。其主要表現(xiàn)形態(tài)可歸納為選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及政治表達(dá)自由。政治參與權(quán)的權(quán)利特性要求任何一位成年公民均有同等機(jī)會(huì)去參與和影響政治決策過程，以香港特別行政區(qū)為例，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》保障香港居民享有政治參與權(quán)的同時(shí)明確規(guī)定了作為個(gè)體的香港居民之間應(yīng)平等地享有該項(xiàng)權(quán)利。⑥參見香港特別行政區(qū)《基本法》第25條、第26條、第27條、第39條。此外，立法規(guī)范政治捐獻(xiàn)在保障政治參與平等之層面上還體現(xiàn)為“促進(jìn)機(jī)會(huì)平等，使候選人或政黨能夠在相對公平的選舉條件下進(jìn)行競爭”。⑦K.D.Ewing,Money,Politics,and Law:a Study of Electoral Campaign Finance Reform in Canada,Oxford,England: Clarendon Press;New York:Oxford University Press,1992,p.126.在實(shí)踐中，歐美大多數(shù)國家的立法中均存在“政治捐獻(xiàn)上限”條款，其最主要目的就是盡量降低金權(quán)在現(xiàn)實(shí)政治中的影響，使各候選人或政黨在選舉中的實(shí)力大致相當(dāng)，防止出現(xiàn)資金雄厚的候選人或政黨“通過購買的方式來獲取政治權(quán)力”。⑧Bob Watt,UK Election Law:a Critical Examination,London:Glass House Press,2006,p.127.

其次，遏制金權(quán)政治發(fā)展，防止政治腐化。政治捐獻(xiàn)除了是公民及各類政治團(tuán)體實(shí)現(xiàn)其表達(dá)自由并對政治權(quán)力發(fā)揮影響的重要途徑外，同時(shí)也是財(cái)力豐厚的“金主”操控選舉和干預(yù)政治的主要手段，法律如果不對政治捐獻(xiàn)本身設(shè)定必要限制，將會(huì)極大地便利“黑金政治”的形成。有學(xué)者曾經(jīng)指出，除非滿足了“金主”認(rèn)同的、重大的需求，否則政黨就沒有存在的價(jià)值。⑨參見[美]史蒂芬·E·弗蘭澤奇：《技術(shù)年代的政黨》，李秀梅譯，商務(wù)印書館2010年版，第13頁。也就是說，政黨必須遵循“金主”的意志而行為，才能得到“金主”的認(rèn)可并繼續(xù)獲取來自對方的金錢資助。因此，政治捐獻(xiàn)往往會(huì)使候選人及政黨與“金主”之間形成“特殊關(guān)系”并導(dǎo)致“黑金政治”的形成，進(jìn)而引發(fā)種種政治腐敗。尤其是民主國家進(jìn)入“政黨被納入憲法時(shí)期”后，⑩根據(jù)德國學(xué)者特里·佩爾(Heinrich Triepel)的劃分，國法對政黨的態(tài)度可分為四個(gè)階段：敵視(Bekampfung)；忽視(Ignorierung)；承認(rèn)及法制化(Anerkennung and Legaliserung)；納入憲法(VerfassungsmabigeInkorporatior)。參見[日]丸山?。骸墩h法論》，呂漢鐘譯，臺(tái)北八十年代出版社1983年版，第18-19頁。政黨政治成為民主政治的常態(tài)且政黨的政治地位開始在憲法上獲得確認(rèn)，私人資金的過度介入極有可能使某個(gè)政黨淪為私人或某一特定集團(tuán)的附庸，進(jìn)而影響憲法所賦予政黨的任務(wù)。以政黨立法規(guī)范的先驅(qū)德國為例，其制憲者正是由于抱持著這樣一種信念，才會(huì)主張對政治捐獻(xiàn)應(yīng)有所規(guī)范，德國《基本法》的政黨條款（第21條）、德國《政黨法》及其他相關(guān)立法正是這種信念的產(chǎn)物。

二、政治捐獻(xiàn)立法規(guī)范之核心內(nèi)容對比考察

（一）政治捐獻(xiàn)的捐獻(xiàn)者資格：部分限制原則

關(guān)于政治捐獻(xiàn)的捐獻(xiàn)者資格，各國立法在實(shí)踐中一般會(huì)對其采取部分限制的原則，這種限制可以分為兩大類型。一類表現(xiàn)為，為防止外國勢力通過政黨干預(yù)本國政治而部分或全面禁止外國人、外國組織或匿名者對本國候選人或政黨進(jìn)行政治捐獻(xiàn)。例如，新加坡《政治捐獻(xiàn)法令》在其第一部分就明確禁止外國人或外國組織向本國政黨進(jìn)行資金捐獻(xiàn)；①Singapore:Political Donations Act,section 2.英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》規(guī)定只有該法令規(guī)定的“許可捐獻(xiàn)者”才可以向政黨作出200英鎊以上的捐獻(xiàn)；②UK:Political Parties,Elections and Referendums Act 2000,section 54.德國《政黨法》亦通過專門條款對政黨收受外國人、匿名者及顯然代表第三方的捐獻(xiàn)者所提供之政治捐獻(xiàn)作了不同程度的限制。③German:Act on Political Parties,section 25.另一類則表現(xiàn)為，為確保特定群體的中立性而限制從事特定職業(yè)的人士參與政治捐獻(xiàn)活動(dòng)，比如美國于1939年實(shí)施的《哈奇法》（Hatch Act）就明令禁止政府公務(wù)人員等對政黨進(jìn)行政治捐獻(xiàn)。④See:Hatch Act and Political Activities,available at http://www.archives.gov/legal/ethics/hatch-act.html(last visited 04-01-2014).⑤ 香港特別行政區(qū)《社團(tuán)條例》第2條第1款、第8條第1款。在香港特區(qū)，法律僅就候選人和政黨接受匿名捐獻(xiàn)的行為作了較為簡略的規(guī)范。首先，《社團(tuán)條例》原則性地規(guī)定了禁止政治性團(tuán)體的社團(tuán)或分支機(jī)構(gòu)直接或間接尋求或接受外國政治性組織或臺(tái)灣政治性組織的資助、任何形式的財(cái)政上的贊助或支持或貸款；⑤其次，《選舉（舞弊及非法行為）條例》規(guī)定，候選人如接獲1000港元以上（或價(jià)值1000港元以上的貨品）且捐獻(xiàn)者的姓名（或名稱）及地址不詳?shù)哪涿尉璜I(xiàn)，應(yīng)及時(shí)將其轉(zhuǎn)贈(zèng)予公共慈善機(jī)構(gòu)或慈善信托，不得用作選舉經(jīng)費(fèi)。⑥香港特別行政區(qū)《選舉（舞弊及非法行為）條例》第19條第2款。除此以外，現(xiàn)行法例未有就政治捐獻(xiàn)者資格問題的更多方面作相關(guān)規(guī)定。也就是說，香港特別行政區(qū)目前基本上不存在限制政治捐獻(xiàn)者捐獻(xiàn)資格的系統(tǒng)性立法，甚至連海外“金主”對本地區(qū)候選人（本文所指的“候選人”包括了“候選人組合”——作者注）所為之政治捐獻(xiàn)都處于不受法律規(guī)管的放任狀態(tài)。⑦根據(jù)香港特區(qū)現(xiàn)行法例的規(guī)定，候選人（candidates）是指，(a)指在某項(xiàng)選舉中接受提名為候選人的人；(b)亦指在某項(xiàng)選舉的提名期結(jié)束前的任何時(shí)間曾公開宣布有意在該項(xiàng)選舉中參選的人，而就為選出立法會(huì)地方選區(qū)或區(qū)議會(huì)(第二)功能界別議員而舉行的選舉而言，包括候選人組合中的候選人。候選人組合（group of candidates）是指，(a)就為選出立法會(huì)地方選區(qū)或區(qū)議會(huì)(第二)功能界別議員而舉行的選舉而言，指名列獲提名參選的候選人名單上的人，但不包括姓名按照《立法會(huì)條例》第38條自該名單上除去或剔除的人；(b)亦指在該項(xiàng)選舉的提名期結(jié)束前的任何時(shí)間曾公開宣布有意以名列該名單的候選人的身分參選的人，但不包括已公開撤銷該項(xiàng)宣布的人。參見香港特別行政區(qū)《選舉（舞弊及非法行為）條例》第2條第1款。

（二）政治捐獻(xiàn)的數(shù)額：上限限定原則⑧值得注意的是，近年來該原則受到了一些挑戰(zhàn)。例如，美國最高法院于2014年4月2日以5票對4票的結(jié)果，裁定限制“金主”捐獻(xiàn)金額違反了美國憲法第一修正案所保障的言論自由，宣布除保留對單一候選人捐款上限外，其他有關(guān)限制全部廢除。目前，該裁決在美國政界和學(xué)界正引起廣泛爭議。詳見Supreme Court's Rejection of U.S.Campaign Funding Limits Opens Door for Big-money Donors,available at http://www.reuters.com/article/2014/04/02/us-usa-court-election-idUSBREA3116V20140402，2014年 4月 18日訪問；Supreme Court Lifts Ban on Aggregate Campaign Donations,available at http://www.usatoday.com/story/news/politics/2014/04/02/ supreme-court-campaign-finance/4481675/，2014年4月18日訪問。

設(shè)定政治捐獻(xiàn)數(shù)額的最高上限亦系政治捐獻(xiàn)立法規(guī)范的核心內(nèi)容之一，通常分為單筆捐獻(xiàn)數(shù)額上限和年度捐獻(xiàn)總額上限。究其立法目的，一是防止財(cái)力雄厚的“金主”藉其財(cái)力通過政治捐獻(xiàn)的方式控制候選人或政黨并進(jìn)而操縱本國（地區(qū)）政治的發(fā)展，二是確保候選人或政黨之間不會(huì)因財(cái)力的差距而形成實(shí)際上的競爭不公平。以日本為例，其《政治資金規(guī)正法》（Political Funds Control Law）就個(gè)人、公司、工會(huì)等對有關(guān)政治活動(dòng)所為之捐獻(xiàn)的全年額度作了明確規(guī)定：就個(gè)人而言，每年的政治捐獻(xiàn)不得超過2000萬日元；就公司而言，資本額在50億日元以上者每年捐獻(xiàn)不得超過3000萬日元，資金在10億日元以上而未達(dá)50億日元者每年捐獻(xiàn)不得超過1500萬日元，資本額未滿10億日元者，每年捐款不得超過750萬日元；就工會(huì)而言，成員未達(dá)5萬人者，每年捐獻(xiàn)不得超過750萬日元，成員5萬人以上未達(dá)10萬人者每年捐獻(xiàn)不得超過1500萬日元，成員10萬人以上者每年不得超過3000萬日元。⑨參見日本《政治資金規(guī)正法》，第二十一條之三。在香港特別行政區(qū)，現(xiàn)行法例并未設(shè)定政治捐獻(xiàn)的數(shù)額上限，僅就候選人如何處理超過1000港元或超過選舉開支總額上限的政治捐獻(xiàn)作了專門規(guī)定：首先，候選人收受1000港元以上（或內(nèi)價(jià)值1000港元以上的貨品或服務(wù)）的政治捐獻(xiàn)時(shí)，必須向捐獻(xiàn)者發(fā)出載明捐獻(xiàn)者姓名或名稱及地址的收據(jù)，且該收據(jù)的詳情須于選舉結(jié)束后提交的選舉申報(bào)書中載明；其次，如收受的所有選舉捐獻(xiàn)之總額超過《選舉（舞弊及非法行為）條例》第45條所規(guī)定的最高限額，則候選人必須確保將超額部分（不包括屬服務(wù)性質(zhì)的選舉捐獻(xiàn)）轉(zhuǎn)贈(zèng)公共慈善機(jī)構(gòu)或慈善信托。⑩參見香港特別行政區(qū)《選舉（舞弊及非法行為）條例》第19條第1款、第4款及第37條第2款。此外，需要注意的是，香港特別行政區(qū)目前尚未就針對政黨的政治捐獻(xiàn)數(shù)額上限進(jìn)行專門的立法規(guī)范。

（三）政治捐獻(xiàn)的使用：公開申報(bào)原則

候選人或政黨遵照法律規(guī)定向政府部門報(bào)告某一期間內(nèi)（尤其是選舉期間）收受及使用政治捐獻(xiàn)的情況，是國家規(guī)范和掌握候選人及政黨財(cái)源、監(jiān)管候選人及政黨收受政治捐獻(xiàn)的重要手段。例如，新加坡《政治捐獻(xiàn)法令》就明確規(guī)定政黨必須在每個(gè)財(cái)政年度完結(jié)后的31天內(nèi)向政府的政治捐獻(xiàn)登記處提交本年度的捐獻(xiàn)帳目報(bào)告；①Singapore:Political Donations Act,section 18 and 19.而德國《政黨法》除規(guī)定政黨必須每年向聯(lián)邦議院提交年度捐獻(xiàn)帳目報(bào)告外，更通過專門條款分別列明了“年度累計(jì)捐獻(xiàn)總額達(dá)到10,000歐元或以上的捐獻(xiàn)”和“單筆金額超過50,000歐元的捐獻(xiàn)”的具體申報(bào)要求。②German:Act on Political Parties,section 23 and 25(3).在香港特別行政區(qū)，目前尚未建立起一套較為完善的收受和使用政治捐獻(xiàn)的申報(bào)制度，但現(xiàn)行法例已初步確立了候選人在特定情形下的政治捐獻(xiàn)申報(bào)機(jī)制。首先，根據(jù)《選舉（舞弊及非法行為）條例》的規(guī)定，所有候選人均須于選舉結(jié)束后向有關(guān)主管當(dāng)局提交選舉申報(bào)書，以申明其在選舉中的選舉開支及曾收受選舉捐獻(xiàn)的有關(guān)情況。一般而言，提交的選舉申報(bào)書須附有載明候選人在本次選舉中各項(xiàng)支出詳情的發(fā)票及收據(jù)等資料；立法會(huì)選舉候選人和其他選舉候選人的提交期限有所不同，前者是選舉結(jié)果公布日翌日起60日之內(nèi)提交，后者則是30日；如候選人未能在期限內(nèi)依法提交選舉申報(bào)書即屬犯罪，最高可被處罰款200,000港元及監(jiān)禁3年。③香港特別行政區(qū)《選舉（舞弊及非法行為）條例》第37（2）條、第38條。其次，現(xiàn)行《選舉管理委員會(huì)（立法會(huì)選舉及區(qū)議會(huì)選舉資助）（申請及支付程序）規(guī)例》規(guī)定了針對選舉資助申領(lǐng)者的“申報(bào)選舉捐獻(xiàn)”制度，規(guī)例要求申領(lǐng)選舉資助的候選人必須在其申索書中載有申報(bào)選舉捐獻(xiàn)的明細(xì)帳目。④香港特別行政區(qū)《選舉管理委員會(huì)（立法會(huì)選舉及區(qū)議會(huì)選舉資助）（申請及支付程序）規(guī)例》第2條、第3條。此外，作為香港政黨制度的一大特色，該地區(qū)有不少政黨都是以公司的名義依據(jù)《公司條例》注冊成立的。這些以公司法人身份存在的政黨除了與普通政黨一樣接受《社團(tuán)條例》的規(guī)范外，亦須同時(shí)遵守《公司條例》中適用于本地注冊公司的有關(guān)規(guī)定，具體包括年度申報(bào)、核數(shù)和關(guān)于舉行會(huì)議及廣泛性公開籌款活動(dòng)等；而且，政黨一旦注冊成為公司，其籌募經(jīng)費(fèi)的活動(dòng)亦須遵守《稅務(wù)條例》關(guān)于利得稅的有關(guān)規(guī)定。

三、政治捐獻(xiàn)立法規(guī)范的配套機(jī)制

（一）公共財(cái)政支持和幫助機(jī)制

公共財(cái)政支持和幫助主要是針對政黨而言的，較常見于德國、西班牙、瑞典等發(fā)達(dá)國家，一般分為直接支持和幫助與間接支持和幫助，前者是指政府直接以資金的形式對政黨進(jìn)行支持和幫助，后者則指政府為政黨免費(fèi)或優(yōu)惠地提供官營媒體的廣告時(shí)段、公共設(shè)施、郵遞服務(wù)等。研究數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)代政黨的資金來源主要分為黨費(fèi)、政治捐獻(xiàn)及國家的財(cái)政支持三大方面，公共支持和幫助機(jī)制的建立能夠有效地緩解政黨對政治捐獻(xiàn)的依賴。以德國為例，自該國設(shè)立針對政黨的公共支持和幫助機(jī)制以來，國家財(cái)政支持已經(jīng)成為政黨的至為重要的收入來源之一（詳見表1）。⑤參見[德]沃爾夫?qū)敶臍W：《德國政府與政治》（第7版），熊煒等譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第84-86頁。

表1 德國主要政黨2002年、2003年總收入及各項(xiàng)收入百分比表

由于國家財(cái)政每年可撥付的公共支持和幫助總額是有限的，而奉行政黨多元主義的現(xiàn)代國家一般黨派眾多，向所有政黨均等分配公共支助的做法顯然不太現(xiàn)實(shí)。因此，各國法律一般會(huì)對政黨申領(lǐng)國家財(cái)政補(bǔ)助作一定限制，較常見的做法是國家通過立法設(shè)定公共支持和幫助數(shù)額的相對上限和絕對上限。在德國，其《政黨法》規(guī)定了所有政黨獲得的支持和幫助數(shù)額總和不能超過國家每年向全國合資格政黨提供的公共支助的資金總額——1.33億歐元（絕對上限），如所有政黨提出的支持和幫助申請總額超出絕對上限，則只能在絕對上限的范圍內(nèi)按照各黨的得票比例進(jìn)行支持和幫助數(shù)額分配；而相對上限方面，則設(shè)定為單個(gè)政黨從國家公共支持和幫助處獲得的全部支持和幫助數(shù)額不得超過該政黨自身收入的總額。⑥German:Act on Political Parties,section 18(1),(2),(3)and(5).此外，《政黨法》對政黨申請公共支持和幫助的資格亦作了規(guī)定，即政黨必須在聯(lián)邦議院或歐洲議會(huì)的最近一次選舉中贏得至少0.5%的政黨選票，或者在州選舉中贏得至少1%的選票，又或者在選區(qū)的最終選舉中贏得至少10%的選票，才可申請國家公共支持和幫助。⑦German:Act on Political Parties,section 18(4).換言之，不能滿足以上條件的政黨將被排除于公共支持和幫助的申領(lǐng)范圍之外。在香港特別行政區(qū)，政府設(shè)立了針對各候選人的政府財(cái)政資助計(jì)劃。2004年的立法會(huì)選舉設(shè)立了針對候選人的“十元一票”財(cái)政資助計(jì)劃，當(dāng)選或者取得5%或以上有效選票的候選人均有資格獲得相應(yīng)的公共資助。其后，特區(qū)政府又通過《選舉管理委員會(huì)（立法會(huì)選舉及區(qū)議會(huì)選舉資助）（申請及支付程序）規(guī)例》建立了立法會(huì)和區(qū)議會(huì)選舉資助制度，合資格的候選人均可按照該規(guī)例的有關(guān)規(guī)定申請選舉資助金。⑧香港特別行政區(qū)《選舉管理委員會(huì)（立法會(huì)選舉及區(qū)議會(huì)選舉資助）（申請及支付程序）規(guī)例》第3條第6款。以立法會(huì)選舉為例，地方選區(qū)或區(qū)議會(huì)（第二）功能界別的合資格的候選人名單、或功能界別（區(qū)議會(huì)[第二]功能界別除外）的合資格候選人，不論其是否代表政黨或不屬任何政黨組織、是否屬獨(dú)立候選人名單或獨(dú)立候選人，均有權(quán)按照該規(guī)例獲得就其選舉的申報(bào)選舉開支以金錢支付的方式資助；⑨香港特別行政區(qū)《立法會(huì)選舉條例》第60B條。而該候選人所能獲得的資助款額，則分別依照《立法會(huì)條例》第60E條和第60D條所載明資助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。由于該計(jì)劃目前并未覆蓋到參選政黨，故香港特別行政區(qū)現(xiàn)時(shí)不存在專門針對政黨的公共財(cái)政支持和幫助機(jī)制。

（二）選舉開支限制機(jī)制

選舉經(jīng)費(fèi)是現(xiàn)代民主體制下候選人和政黨最大筆的財(cái)務(wù)開支，其數(shù)額不僅驚人而且呈逐年增大的趨勢。以美國為例，聯(lián)邦參議院歷次選舉中候選人的平均選舉開支從1974年的53,000美元猛增至1990年的325,000美元，在2000年更達(dá)到了595,000美元；聯(lián)邦眾議院的情況也大致相當(dāng)，1974年聯(lián)邦參議院議席候選人的平均選舉開支為437,000美元，1990年增至2,600,000美元，2000年大約達(dá)到了5,300,000美元。⑩See L.Sandy Maisel and Kara Z.Buckley,Parties and Elections in America:the Electoral Process(4th Ed.),Lanham,USA: Rowman&Littlefield Publishers,2005,p.171.此外，有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示美國兩大黨（民主黨和共和黨）在近年的選舉中均維持著高昂的選舉開支并逐年遞增（詳見表2）。

表2 美國民主黨、共和黨近年選舉開支情況（單位：美元）

由日益龐大的選舉經(jīng)費(fèi)所帶來的資金籌措壓力，迫使候選人和政黨不得不選擇依附于財(cái)力宏大的“金主”并受其操控，進(jìn)而導(dǎo)致了財(cái)閥政治的迅速形成。如所周知，公開、平等的選舉乃代議制民主的基石，①See Victoria A.Farrar-Myers,‘Campaign Finance:Reform,Representation,and the First Amendment’,in Matthew J.Streb (edited),Law and Election Politics:the Rules of the Game,London:Lynne Rienner Publishers,2005,p.43.為防止出現(xiàn)財(cái)閥政治下“金主”對國家選舉進(jìn)行肆意的干預(yù)，通過立法對候選人及政黨的選舉開支進(jìn)行有效管控就成為了政治捐獻(xiàn)立法規(guī)范得以貫徹執(zhí)行的重要配套機(jī)制。一般而言，對選舉開支進(jìn)行限制的常見做法是通過立法設(shè)定政黨競選經(jīng)費(fèi)的開支上限，并輔之以確保該等立法能得到貫徹執(zhí)行的強(qiáng)制性的政黨競選經(jīng)費(fèi)申報(bào)機(jī)制。在香港特別行政區(qū)，選舉開支（election expenses）的法定含義為在選舉過程中由候選人或他人代候選人支付的為促使候選人當(dāng)選、阻礙競爭對手當(dāng)選而招致的經(jīng)費(fèi)開支。②香港特別行政區(qū)《選舉（舞弊及非法行為）條例》第2條。目前，政黨選舉經(jīng)費(fèi)的籌措和花費(fèi)尚未受到法律的有效規(guī)管，法例只針對候選人的選舉開支作了專門規(guī)定，并授權(quán)行政長官會(huì)同行政會(huì)議以規(guī)例的形式針對現(xiàn)行體制下不同類型的選舉訂立具體的選舉開支最高限額。③香港特別行政區(qū)《選舉（舞弊及非法行為）條例》第45條。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法例的規(guī)定，在行政長官選舉中，候選人的選舉開支最高限額為9,500,000港元；④香港特別行政區(qū)《選舉開支最高限額（行政長官選舉）規(guī)例》第2條。而在立法會(huì)選舉中，就地方選區(qū)選舉而言，在九龍東選區(qū)或九龍西選區(qū)、香港島選區(qū)、新界東或新界西選區(qū)參選的每份候選人名單，選舉開支最高限額分別為1,575,000港元、2,100,000港元、2,625,000港元及2,625,000港元；就功能界別選舉而言，在鄉(xiāng)議局、漁農(nóng)界、航運(yùn)交通界及保險(xiǎn)界等界別參選的每名候選人，選舉開支最高限額為105,000港元；至于其他功能界別，就登記選民人數(shù)不超過5,000名的界別而言，選舉開支最高限額為168,000港元；就登記選民人數(shù)超過5,000名但不超過10,000名的界別而言，選舉開支最高限額為336,000港元；就登記選民人數(shù)超過10,000名的界別而言，選舉開支最高限額為504,000港元。⑤香港特別行政區(qū)《選舉開支最高限額(立法會(huì)選舉)規(guī)例》第3條、第4條。

四、香港政治捐獻(xiàn)立法規(guī)范的缺陷及完善建議

香港特別行政區(qū)針對政治捐獻(xiàn)的規(guī)范性立法的核心內(nèi)容及其配套機(jī)制的主要特點(diǎn)可以概括為以下三個(gè)方面：首先，立法的規(guī)范對象偏重于候選人而忽視政黨；其次，立法的規(guī)范內(nèi)容主要集中于選舉財(cái)務(wù)的開支方面，而忽視了對選舉財(cái)務(wù)的收入，尤其是收受政治捐獻(xiàn)行為本身的規(guī)范；再次，立法初步建立起了針對候選人的公共支持和幫助機(jī)制，但該機(jī)制本身尚存在重大缺陷。隨著香港代議政制的發(fā)展，由上述缺陷所導(dǎo)致的消極影響有日漸明顯的趨勢，最為典型的例子是在現(xiàn)行制度下特區(qū)政府無法對政治捐獻(xiàn)進(jìn)行有效的監(jiān)管。香港近年頻發(fā)的政治獻(xiàn)金事件——如“黎智英政治捐獻(xiàn)事件”、“泛民主派收受外國組織政治資助事件”⑥根據(jù)媒體的報(bào)道，實(shí)際上香港多個(gè)泛民政黨都曾接受以美國國家民主基金會(huì)（National Endowment For Democracy）為首的外國組織的資助。參見沈本秋：《試釋2007年以來美國對香港事務(wù)的介入》，《國際問題研究》2012年第1期；春秋：《美中央情報(bào)局資助香港民主派的動(dòng)向》，http://www.globalview.cn/ReadNews.asp?NewsID=1951，2013年11月2日訪問?！汲浞终f明了政府監(jiān)管在該領(lǐng)域的缺位。以前者為例，2011年10月一份記載著香港壹傳媒有限公司董事會(huì)主席黎智英私人捐款帳目的Foxy文件被曝光，該文件記錄了黎智英自2005年至2011年向多個(gè)屬于“泛民主派”陣營的政黨及人士進(jìn)行政治獻(xiàn)金的具體情況。從披露的數(shù)據(jù)來看，政治獻(xiàn)金的總額達(dá)到了數(shù)千萬港元，具體的資金流向可詳見表3。⑦參見：《泛民幕后金主——年捐半億帳目曝光》，香港《東周刊》第425期（2011年10月22日）。

表3 2005-2011年黎智英對“泛民”政治捐獻(xiàn)一覽（單位：萬港元）

其后，“黎智英政治獻(xiàn)金事件”在媒體的紛紛追蹤報(bào)道之下鬧得滿城風(fēng)雨，甚至有評論員撰文質(zhì)疑政治捐獻(xiàn)另有幕后“金主”且極有可能與外國勢力有關(guān)，并建議政府立法規(guī)范政黨收受政治捐獻(xiàn)。⑧參見美恩：《黎智英捐獻(xiàn)目的是亂港》，香港《文匯報(bào)》，2011年10月21日，第A18版；柳頤衡：《黎智英何以對其政治獻(xiàn)金諱莫如深？》，香港《文匯報(bào)》，2011年10月28日，第A15版。然而，特區(qū)政府對此次獻(xiàn)金事件的處理卻甚為低調(diào)，所表現(xiàn)出的態(tài)度更是模棱兩可。時(shí)任香港特區(qū)政制及內(nèi)地事務(wù)局局長譚志源在回應(yīng)該事件時(shí)只是簡單表示，“政府現(xiàn)時(shí)對這件事沒有既定政策，是持開放態(tài)度的；希望多聽社會(huì)上就是否在此階段，研究需否訂立政黨法一事的意見，然后再作考慮”。⑨參見《香港官員：政治捐獻(xiàn)或惹疑慮》，http://www.hkcna.hk/content/2011/1019/117271.shtml，2014年1月5日訪問。很顯然，特區(qū)政府在此次事件的應(yīng)對上可謂毫無著力之處。究其原因，最主要的是目前香港特別行政區(qū)針對政治捐獻(xiàn)的立法十分有限，政治捐獻(xiàn)在絕大多數(shù)的情況下仍處于不受法律規(guī)范的灰色地帶，政府根本無法對本地的政治捐獻(xiàn)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。這種監(jiān)管失衡的現(xiàn)狀為金權(quán)操控政黨并干預(yù)選舉留下了很大空間，不得不說是香港特別行政區(qū)政治穩(wěn)定的一大隱患。

隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，逐步健全規(guī)范政治捐獻(xiàn)之相關(guān)立法已經(jīng)成為了一個(gè)國家（地區(qū)）法制體系完善的重要趨勢。早在十年前，歐洲安全與合作組織（Organization for Security and Co-operation in Europe）為敦促其參與國完善本國的政治捐獻(xiàn)立法，就曾專門訂定過一份具有指導(dǎo)性質(zhì)的立法建議。該建議指出，政治捐獻(xiàn)立法的內(nèi)容應(yīng)該包括：設(shè)置針對私人捐款的限制條件和數(shù)額上限；平衡私人捐款和公共支助；國家支助的使用限制；公平地設(shè)置公共財(cái)政支助的分配標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)置競選開支上限；要求增加政黨資助的透明度和財(cái)務(wù)報(bào)表的可信度；設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管機(jī)制和適當(dāng)?shù)倪`法制裁機(jī)制。⑩Guidelines on Political Party Regulation,Warsaw,Poland:the Organization for Security and Co-operation in Europe Office for Democratic Institutions and Human Rights,2011,p.67.筆者認(rèn)為，作為長遠(yuǎn)的目標(biāo)，香港特別行政區(qū)未來應(yīng)通過逐步的立法完善使自身規(guī)范政治捐獻(xiàn)的相關(guān)立法能夠體系性地涵括上述立法建議的全部內(nèi)容。就當(dāng)前而言，香港特別行政區(qū)最為迫切的任務(wù)是有針對性地完善以下三個(gè)方面的立法。

第一，嚴(yán)格限制來源于國外的政治捐獻(xiàn)。所謂來源于國外的政治捐獻(xiàn)主要是指外國（包括我國臺(tái)灣地區(qū)）公民、法人、團(tuán)體及其他機(jī)構(gòu)，或主要成員為外國公民、法人、團(tuán)體或其他機(jī)構(gòu)的法人對香港特區(qū)的候選人或政黨所為之政治捐獻(xiàn)。對于此類政治捐獻(xiàn)，國際社會(huì)的通行做法是對其采行部分限制或全面禁止的立法規(guī)定。歐洲委員會(huì)部長理事會(huì)（Council of Europe Committee of Ministers）于2003年在其公布的有關(guān)防止政黨及選舉政治捐獻(xiàn)中腐敗行為的立法建議中就曾明確指出“應(yīng)明確限制、禁止或通過相關(guān)手段管控來自外國的政治捐獻(xiàn)”。①Council of Europe Committee of Ministers Recommendation (2003)4,available at https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=2183，2014年4月18日訪問。之所以采取這種立法限制措施，其主要目的是防止外國勢力通過捐贈(zèng)、獻(xiàn)金等形式來達(dá)到操控候選人或政黨的目的，并進(jìn)而干預(yù)本國（地區(qū)）的政治、危害本國（地區(qū)）的國家（地區(qū)）安全。從劃分國家結(jié)構(gòu)形式的主要標(biāo)準(zhǔn)來看，“一國兩制”下我國的國家結(jié)構(gòu)仍屬于單一制國家結(jié)構(gòu)，香港只是一個(gè)享有高度自治權(quán)而直轄于中央人民政府之下的地方行政區(qū)域，其理所當(dāng)然地負(fù)有保障“國家安全”的憲制責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第23條的規(guī)定，香港應(yīng)自行立法“禁止香港特區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系”。該條文作為《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》為捍衛(wèi)“國家安全”而設(shè)定的防御性條款，既是對香港自行立法維護(hù)“國家安全”的一項(xiàng)授權(quán)，也是附加給香港的一項(xiàng)憲制責(zé)任。從法理上解釋，此處之所謂“聯(lián)系”理應(yīng)包括香港的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體在財(cái)務(wù)上之瓜葛。這種解釋的規(guī)范依據(jù)可以從現(xiàn)行的《社團(tuán)條例》中找到：該條例在界定“聯(lián)系”（connection）這一概念時(shí)，明確地指出其包括了屬政治性團(tuán)體的社團(tuán)或分支機(jī)構(gòu)直接或間接尋求或接受外國政治性組織或臺(tái)灣政治性組織的資助、任何形式的財(cái)政上的贊助或支持或貸款。②根據(jù)《社團(tuán)條例》的界定，“政治性團(tuán)體”(political body)是指：政黨或宣稱是政黨的組織；其主要功能或宗旨是為參加選舉的候選人宣傳或作準(zhǔn)備的組織。參見香港特別行政區(qū)《社團(tuán)條例》第2條第1款。換言之，根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《社團(tuán)條例》的相關(guān)規(guī)定，可以得出香港政黨接受外國政治性組織或團(tuán)體政治捐獻(xiàn)的行為是被禁止的。考慮到外國政治捐獻(xiàn)背景的復(fù)雜性以及立法的技術(shù)和執(zhí)行層面存在的局限性，建議香港未來的立法應(yīng)全面禁止本地候選人及政黨收受來源于國外的政治捐獻(xiàn)，以杜絕境外勢力通過政治捐獻(xiàn)的方式對香港特別行政區(qū)的選舉與政治進(jìn)行干預(yù)的可能。

第二，加強(qiáng)對政黨財(cái)務(wù)的監(jiān)管?，F(xiàn)代民主政治的一個(gè)重要特征是政黨政治的充分發(fā)展，政黨在國家政治生活中的地位突出，甚至成為了現(xiàn)代政治形成的前置性條件。③See Elmer Eric Schattschneider,Party Government,Westport:Greenwood Press,1977.因此，對政黨的合理有效規(guī)范就成為了法治國（社會(huì)）建構(gòu)的重要組成內(nèi)容。以德國為例，其《基本法》第21條與《政黨法》第23條均明確政黨公開其財(cái)務(wù)收支并向政府部門提交財(cái)務(wù)報(bào)告的義務(wù)。具體到香港，建立有針對性的政黨政治捐獻(xiàn)活動(dòng)的規(guī)范體系作為法治政府對本地區(qū)民主政治發(fā)展的一種立法回應(yīng)，既是當(dāng)?shù)孛裰髡芜~向規(guī)范化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是完善本地區(qū)自身法律體系的規(guī)范需要。未來，香港應(yīng)盡快制定針對政黨財(cái)務(wù)的監(jiān)管相關(guān)立法，建立起政治捐獻(xiàn)及選舉經(jīng)費(fèi)申報(bào)制度，使政黨財(cái)務(wù)運(yùn)作透明化，接受政府及大眾監(jiān)督，以有效地抑制“黑金政治”及貪污舞弊的發(fā)生。一般而言，政黨財(cái)務(wù)的監(jiān)管主要從政黨財(cái)務(wù)收入和政黨財(cái)務(wù)開支兩方面開展。對前者的監(jiān)管，關(guān)鍵在于有效管控政黨收受政治捐獻(xiàn)的行為；對后者的監(jiān)管，其重點(diǎn)則在于全面規(guī)范政黨的選舉經(jīng)費(fèi)開支。就政黨財(cái)務(wù)收入而言，香港未來可通過立法的細(xì)化建立起透明化、公開化的政治捐獻(xiàn)規(guī)范原則，使候選人及政黨的財(cái)務(wù)收入來源盡量多元化。其具體措施包括，一方面，應(yīng)通過立法限定公民、法人或其他組織每筆及全年捐獻(xiàn)的數(shù)額上限，防止由于大額捐獻(xiàn)而引發(fā)的金權(quán)政治；另一方面，應(yīng)通過具體的立法措施鼓勵(lì)公民個(gè)人的小額捐獻(xiàn)，以此加大候選人及政黨爭取選民支持的動(dòng)力，強(qiáng)化公民對民主政治的認(rèn)同。就政黨的財(cái)務(wù)支出而言，基于維護(hù)選舉公平、防止財(cái)閥政治等理由，香港未來可立法設(shè)置針對政黨的選舉開支的最高限額和選舉財(cái)務(wù)申報(bào)制度。

第三，完善選舉公共支持和幫助機(jī)制。選舉公共支持和幫助是指由政府給予候選人或政黨的選舉活動(dòng)以資金或服務(wù)等形式的支持和幫助。支持和幫助機(jī)制的建立，能夠有效地使候選人和政黨免于因選舉經(jīng)費(fèi)匱乏而向“金主”乞援，并促進(jìn)候選人之間、政黨之間的機(jī)會(huì)平等，確保公民之間能夠平等地影響和參與政治權(quán)力的運(yùn)作。正是基于以上原因，美國從上世紀(jì)七十年代的選舉財(cái)政改革開始就在國內(nèi)逐步建立起了針對選舉經(jīng)費(fèi)的公共支持和幫助機(jī)制，自1976年起，公共支持和幫助便成為了美國總統(tǒng)選舉候選人選舉經(jīng)費(fèi)的主要組成部分。④See L.Sandy Maisel and Kara Z.Buckley,Parties and Elections in America:the Electoral Process (4th Ed.)，Lanham,USA: Rowman&Littlefield Publishers,2005,p.191.考慮到香港目前已經(jīng)初步建立了對候選人的選舉開支公共支持和幫助機(jī)制，未來立法完善的重點(diǎn)應(yīng)該放在政黨選舉支持和幫助機(jī)制的建立上。根據(jù)學(xué)者的考察，當(dāng)今世界各國政府對政黨的公共支持和幫助方式主要存在四種類型，包括以黨員人數(shù)為基準(zhǔn)，對各政黨提供支持和幫助；以選舉的票數(shù)為基準(zhǔn)，對各政黨提供支持和幫助；給予各黨相同的基礎(chǔ)支持和幫助金，再依得票之高低做相應(yīng)增減；不論政黨大小、得票高低均給予相同金額的支持和幫助。⑤參見沈玄池：《德國政黨經(jīng)費(fèi)來源之研究》，（臺(tái)北）《歐美研究》第23卷第1期（1994年3月）。事實(shí)上，不論哪種分配方式均有其優(yōu)缺點(diǎn)，具體的選擇要視乎本國（地區(qū)）的自身情況而決定。鑒于香港政黨目前的規(guī)模普遍較小且本地政黨政治尚處于發(fā)展階段，香港未來的立法可以取行第三種方式，即“給予各黨相同的基礎(chǔ)支持和幫助金，再依得票之高低做增減”。這種公共支持和幫助方式的采行既能夠滿足政黨發(fā)展的基本資金需求，又可以鼓勵(lì)政黨積極拓展其選民基礎(chǔ)，較有利于保證各政黨之間的利益均衡、促進(jìn)香港特別行政區(qū)區(qū)內(nèi)政黨政治的良性發(fā)展。

五、結(jié) 語

針對政治捐獻(xiàn)進(jìn)行規(guī)范性立法的原意是在充分尊重及保障公民政治表達(dá)自由的前提下，通過對政治捐獻(xiàn)進(jìn)行規(guī)范而達(dá)至遏制金權(quán)政治發(fā)展、保障國家（地區(qū)）選舉政治良性運(yùn)作的目的。但就本質(zhì)而言，此類立法所體現(xiàn)的是公權(quán)力通過直接介入的方式而對公民政治表達(dá)自由權(quán)實(shí)施的一種限制。因此，針對政治捐獻(xiàn)進(jìn)行規(guī)范性立法時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“權(quán)利限制的限制原則”，且須在保障政治表達(dá)自由與遏制金權(quán)政治之間保持價(jià)值取向的中立平衡。香港特別行政區(qū)政府未來在制定并落實(shí)具體的立法完善方案時(shí)，理應(yīng)兼顧好二者之間的價(jià)值平衡。

（責(zé)任編輯：鄭 平）

D F22

A

1005-9512（2014）08-0124-10

黎沛文，清華大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

*本論文的研究與寫作得到清華大學(xué)港澳研究基金的支持。