法 言

關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（四）：在我國實行的可行性

法律援助受援人分擔費用制度，是指具有一定支付能力卻又無力完全支付法律服務費用的受援人，就其本人所接受的法律援助服務，按照其經濟狀況，與由政府出資設立的法律援助機構共同分擔一部分法律援助辦案費用的制度。實行受援人分擔費用制度一般需要具備一些基本條件：一是法律援助制度已經構建得較為完善；二是政府對法律服務的管理規(guī)范，制定了統(tǒng)一的法律服務收費指導價格；三是國家征信和收入財產查明制度基本完善；四是法律服務從業(yè)人員數量較多，能夠充分滿足法律援助的需求；五是政府財政有可能保障法律援助經費?？v觀我國經濟社會發(fā)展狀況和民主法治建設進程，特別是考慮到近些年來我國法律服務和法律援助事業(yè)的不斷發(fā)展，在我國探索實行受援人分擔費用制度的條件已經初步具備。

（一）法律援助制度的日益完善為探索實行受援人分擔費用制度打下了堅實的基礎。我國從1994年起探索開展法律援助工作，1996年確立了法律援助制度，2003年國務院頒布《法律援助條例》，法律援助制度不斷完善。多年來，在黨中央、國務院的高度重視下，各級黨委、政府認真落實法律援助政府責任，認真貫徹實施《法律援助條例》，積極貫徹落實“三個納入”要求，把法律援助事業(yè)納入各地經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，把法律援助納入黨和政府主導的維護群眾權益機制，把法律援助經費納入同級政府財政預算，法律援助工作規(guī)范化水平不斷提高，法律援助工作走上了飛速發(fā)展、快速壯大和法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時期，在維護貧弱群眾合法權益、維護社會公平正義和促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為我國社會主義司法制度和法律體系中的重要組成部分。明確法律援助“三項標準”并逐步擴大法律援助覆蓋面，為探索制定受援人分擔費用標準、確定分擔對象范圍積累了經驗；法律援助機構規(guī)范化建設和人員隊伍建設不斷取得進展，為探索實行受援人分擔費用制度提供了必要的機構和人員保障；中央和地方涉及法律援助的立法制定修訂工作取得積極進展，包括法律援助經費管理使用辦法在內的各項工作制度不斷完善，為探索實行受援人分擔費用制度提供了制度保障。

（二）法律援助經費保障體制的確立和保障能力的提高為探索實行受援人分擔費用制度提供了基本的經費保障。近年來，各級司法行政部門積極爭取黨委、政府的重視支持，認真落實政法經費保障體制改革有關政策，加大與財政部門等的溝通協(xié)調力度，基本建立和健全了中央、省級財政轉移支付與縣以上各級財政撥款相結合的法律援助經費保障體制。十年來，全國法律援助經費增加了15.1倍，并隨著國家經濟的發(fā)展逐年增加，2012年全國法律援助經費總額超過14億元。經費保障能力的增強已經與12年前各地基本沒有或者很少法律援助經費作為支撐才導致把當時的“減收費”政策當成創(chuàng)收和收費手段的情形完全不同。這種變化既為各級財政分擔部分中等偏低收入群眾的法律援助個案費用提供了經費保障，也使得各地出現從事有償法律服務、利用受援人分擔費用創(chuàng)收的沖動和可能性大大降低。按照前面的測算，在現階段，現有潛在法律援助對象近4億人（全免費），加上現有的1.15億中等偏低收入群眾人口（分擔費用），總計約5.15億人，占現有全國大陸總人口13.4735億人的38%；到2020年，如果考慮到現有農村扶貧對象和城市低保人口規(guī)模維持在1.49億人（全免費），加上3.5億中等偏低收入階層人口（分擔費用），總計4.99億（考慮到現有5.5億低保低收入和中等偏低收入人群中2.52億農民工只有在涉及兩類事項時才可獲得全免費法律援助，所以其人數其實應當減半，并且他們到2020年時可能已經步入中等偏低收入人群，所以這里測算的人群數低于現有5.5億人群數、各項比例也相應降低），占到國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究預測的2020年全國大陸總人口14.5億左右的34%。無論是38%還是34%均只接近目前世界上發(fā)達國家潛在法律援助對象所占國民人口的比例。按照中低收入人群中“遇到過”法律問題有法律需求的34.8%不變比例計算，目前這5.15億低保低收入和中等偏低收入人群中將有約1.8億人有法律需求，約占現有總人口數的13%；再按照“有法律糾紛找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%計算，這1.8億人中約有6817萬人有法律援助需求，約占現有總人口的5%；再根據多年來法律援助統(tǒng)計所反映出的受援人與咨詢人的比例為1∶10規(guī)律，可以測算出其中需要法律援助的實際受援人數，即6817萬×1/11（包括咨詢在內的有法律援助需求的人）=619萬人。到2020年時，仍按中低收入人群中“遇到過”法律問題有法律需求的34.8%不變比例計算，那4.99億低保低收入和中等偏低收入人群中將有1.7億人有法律需求，約占到時14.5億人口總數的12%；再按照“有法律糾紛找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%計算，這1.7億人中約有6562萬人有法律援助需求，約占到時總人口的5%；再根據多年來法律援助統(tǒng)計所反映出的受援人與咨詢人的比例為1∶10規(guī)律，可以測算出其中需要法律援助的實際受援人數，即6562萬×1/11（包括咨詢在內的有法律援助需求的人）=596萬人。根據多年來的法律援助統(tǒng)計分析情況，1個受援人即相當于1個法律援助案件。這樣，如果按2011年刑事民事行政法律援助案件平均補貼標準731元/件計算，則如果現階段就實行受援人分擔費用制度，每年所需辦案基本費用為45億元；到2020年時也只需44億元，數額并無增加。如果考慮提高辦案補貼標準，建議提高幅度參照經財政部核準的中央專項彩票公益金法律援助項目案件的補貼標準，以中部省份執(zhí)行的1200元一個刑事案件為標準，則現在每年所需辦案基本費用為74億；到2020年時也只需72億，數額也并無增加。對于這一數額，只要各級黨委政府充分認識到法律援助制度在國家法治建設中的獨特作用，下定決心加大投入，以目前和將來國家的財力，是完全可以承擔得起的，況且其中還有相當的比例將會由中等偏低收入受援人按照其經濟能力予以分擔。實行受援人分擔費用制度，滿足了中等偏低收入群眾的法律援助需求，可以使法律援助的供給和需求達到很好平衡，且不會超出政府財政和司法資源承受力。

（三）國家征信體系和住房等財產信息管理制度不斷完善為查明法律援助申請人經濟狀況和探索實行受援人分擔費用制度提供了條件。判定申請人是否符合法律援助經濟困難標準，是決定是否提供法律援助的核心和關鍵。為了使法律援助經濟困難標準真正符合解決困難群眾請不起律師、支付不起法律服務費用這一本質，目前，英、加、港等絕大多數國家和地區(qū)采用了比較科學的核定公式來判定申請人是否符合法律援助經濟困難標準，即：申請人的年家庭收入扣除必要支出（可支配收入）再加上可動用資產的數值，低于某個他們認為屬于最低法律服務收費價格的數值的，就屬于經濟困難。之所以能夠做到這一點，與這些國家和地區(qū)的征信體系和住房等財產信息管理制度健全完善密切相關。我國各地到目前為止只是采用了某條“線”或者“推定”某些情形作為判明申請人是否屬于經濟困難的標準，一個很重要的原因是國家征信體系和住房等財產信息管理制度尚不完善，致使法律援助機構無法查明申請人的經濟狀況。按照《法律援助條例》的規(guī)定，法律援助機構在受理申請人的申請時，可以要求申請人提供總資產的清單及證明和家庭人員情況，根據這些基本情況可以計算出可動用資產；若對申請人提供的資產的證明有懷疑的，《法律援助條例》也賦予了法律援助機構調查取證的權力。但是，由于相關制度的不完善，致使這一規(guī)定難以執(zhí)行。近年來，隨著經濟社會的發(fā)展，國家開始建立和完善征信體系和住房等財產信息管理制度， 國務院于2013年1月21日公布了《征信業(yè)管理條例》，自2013年3月15日起施行；越來越多的地方已經建立了個人住房信息系統(tǒng)并開始了全國聯網查詢工作。這些新的變化使得以后法律援助機構計算和查證申請人的可支配收入、可支配資產從而判明其經濟困難狀況逐漸具備了可操作性。同時，隨著政府對法律服務的管理日益規(guī)范，并制定了法律服務指導價格，最低法律服務價格的計算也逐漸具有了可操作性。

另外，如前所述，國際上法律援助制度發(fā)展較早的國家和地區(qū)已經形成了一套完善的計算申請人收入和財產以及實行受援人分擔費用制度的方法，并且已經施行多年，積累了豐富的經驗，這為我們探索實行受援人分擔費用制度提供了可供借鑒的有益經驗。

按照上述條件衡量，目前北京、廣東、上海等相當一部分地區(qū)都具有了這些條件，因此，考慮在這些地區(qū)先行探索實行受援人分擔費用制度是可行的。

當然，從全國范圍來講，受社會和個人征信體系尚有待完善、社會經濟發(fā)展水平、法律援助機構對申請人經濟狀況查證權力和手段不足、法律援助機構人員數量不足等條件限制，在短期內全面推行這一制度尚有極大的難度，即探索實行這一制度在理論上可行、實踐上有難度。同時，盡管探索和實行受援人分擔費用制度“既叫好又叫座”，但這一制度的實行也是一把“雙刃劍”，在便利中等偏低收入群眾申請獲得法律援助的同時，也給法律援助監(jiān)管部門和法律援助機構管理和提供法律援助服務提出了新的更高的要求。如何科學劃定全免費低保低收入人群和分擔費用中等偏低收入人群的受援人范圍、如何科學確定分擔費用的標準和分擔比例、分擔費用的收取方式和收取時段、本地和外地申請人收入和財產信息如何聯網查詢、如何管理和使用分擔費用、如何修改法律賦予法律援助機構去銀行和房產管理等部門去查證的權力等等具體問題，因為涉及到復雜的統(tǒng)計技術和會計計算問題，都需要花大力氣進行設計，并制定出詳細配套的措施加以保障實施。這其中每一個問題也都是一個大的課題，有待進行深入論證。

（責任編輯 趙海鷗）