繆開金

（中國浦東干部學(xué)院，上海 201204）

黨的十八大報(bào)告指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”[1]（P27）報(bào)告首次提出了社區(qū)治理的理念。何為社區(qū)治理呢？社區(qū)治理就是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制。如何治理城市社區(qū)是當(dāng)前社會建設(shè)尤其是城市社會建設(shè)一個熱門的話題。

一、社區(qū)是新型政治的根本所在

20世紀(jì)中葉以來，復(fù)興社區(qū)、回歸社區(qū)逐漸形成了一股世界性的潮流?，F(xiàn)代社會為什么要重建社區(qū)，主要目的在于解決工業(yè)化、城市化所帶來的社會問題和發(fā)展問題，同時也是人類發(fā)展觀變革的結(jié)果。西方發(fā)達(dá)國家所走過的工業(yè)化道路，實(shí)際上是一條犧牲社區(qū)這個與人類文明一樣悠久而且曾經(jīng)占據(jù)主要地位的共同體形式為代價(jià)的道路。“工具理性”發(fā)展觀和資本主義發(fā)展方式主宰一切，工具價(jià)值沖擊著生活世界的價(jià)值，市場關(guān)系支配了整個生活方式和生存環(huán)境。

英國著名社會學(xué)家吉登斯把這種現(xiàn)代化稱作“簡單現(xiàn)代化”或“舊式的、直線發(fā)展的現(xiàn)代化”。[2]（P199）工業(yè)化所帶來的環(huán)境污染、生物滅絕、吸毒、頹廢、人際關(guān)系冷漠等負(fù)面后果不符合人類的本性和需求。于是，人們開始理性地思考發(fā)展的模式，重視社區(qū)這個社會的細(xì)胞，提出經(jīng)由社區(qū)發(fā)展來獲得社會發(fā)展。社區(qū)不僅可以利用自己貼近民眾的優(yōu)勢，發(fā)展自身的福利服務(wù)，增進(jìn)人際關(guān)懷，提高物質(zhì)和精神生活質(zhì)量，而且可以作為社會福利體系和社會救助體系的承接“平臺”。在現(xiàn)代社會，社區(qū)的價(jià)值體現(xiàn)在社區(qū)原則和社區(qū)精神上。社區(qū)的原則是一種以人為本的原則，社區(qū)的精神是親密交往、相互信賴、守望相助的精神。社區(qū)不僅可以為人們提供情感慰藉，而且是最能體現(xiàn)以人為本價(jià)值觀的載體，也是調(diào)節(jié)和維系社會秩序的最基層社會單位。社區(qū)的價(jià)值還體現(xiàn)在，社區(qū)是解決現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)問題的最好載體。完善的社區(qū)機(jī)制、良好的社區(qū)設(shè)施是解決與城市化相伴隨的社會問題的重要保證條件。雖然不是工業(yè)化發(fā)展帶來的所有社會秩序解構(gòu)問題都能通過社區(qū)得到解決，但是大多數(shù)問題是可以得到處置或緩解的。社區(qū)作為人們生活中除家庭以外最直接接觸的社會單位，是離“人”更近，更可感，更有人情味的生活共同體，能夠削弱現(xiàn)代社會對人的異化和物化，避免人們失去歸屬感和安全感。

吉登斯非常重視社區(qū)建設(shè)，他看到隨著全球一體化的加速，發(fā)達(dá)資本主義國家的社會問題日益嚴(yán)重，社會成員素質(zhì)的衰落體現(xiàn)在當(dāng)代社會生活的各個方面。它表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社區(qū)和城市街道中團(tuán)結(jié)感的弱化，居高不下的犯罪率以及婚姻和家庭的解體。社區(qū)不僅意味著重新找回已經(jīng)失去的地方團(tuán)結(jié)形式，它還是促進(jìn)街道、城鎮(zhèn)和更大范圍的地方區(qū)域的社會和物質(zhì)復(fù)蘇的可行方法。[3]（PP82-83）社區(qū)建設(shè)中的廣泛民主參與和互助合作，能 “直接或間接地促進(jìn)社會公正”和“改善一個街區(qū)的生活質(zhì)量”。[3]（P92）在他看來，社區(qū)這一主題是新型政治的根本所在。

中國在20世紀(jì)八九十年代，為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和變遷，建立在傳統(tǒng)單位制基礎(chǔ)上的城市治理模式開始逐步向以社區(qū)為基礎(chǔ)的管理模式轉(zhuǎn)變。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和“單位體制”解體，大量社會管理和社會服務(wù)職能從企業(yè)和政府中剝離、轉(zhuǎn)移出來，政府將社會責(zé)任外移，國有、集體企業(yè)將原來自己所承擔(dān)的勞保福利、就業(yè)保障、子女入學(xué)入托、生老病死等社會功能推向社會。同時，體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也使失業(yè)、下崗人員大量增加，社會救助事務(wù)急劇膨脹，這些都需要社區(qū)來承接。地區(qū)性、群眾性、社會性的工作日益要求由街道、社區(qū)來承擔(dān)，社區(qū)活動范圍已經(jīng)大大超越了單純的“老人俱樂部”現(xiàn)象。城市行政管理的重心逐漸下移到最基層的社區(qū)，城管、維穩(wěn)、民政、社保、醫(yī)保等眾多部門的工作都在向社區(qū)延伸，城市社區(qū)的功能大大得到了拓展。

另一方面，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，使家庭的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能發(fā)生了變化。核心家庭、丁克家庭、單身家庭、單親家庭和空巢家庭的大量出現(xiàn)，不僅使原先由家庭承擔(dān)的部分福利功能難以實(shí)現(xiàn)，而且?guī)砹诵碌母＠枨?，特別是家務(wù)、老人贍養(yǎng)和兒童照看的急需社會化問題。非婚生子女和離婚后的單親家庭子女?dāng)?shù)量日益增多，他們的撫養(yǎng)和教育也需要通過廣泛的社區(qū)服務(wù)來支持。擴(kuò)大和完善社區(qū)的養(yǎng)老職能，使其承擔(dān)家庭已無法完成的養(yǎng)老功能，是在社會的變動中對建構(gòu)新的社會關(guān)系和人際關(guān)系的一種探索，也是試圖從傳統(tǒng)的鄰里互助文化中尋找新的家庭支撐點(diǎn)。

二、當(dāng)前城市社區(qū)治理面臨的困境

由于歷史的原因，我國城市社區(qū)治理存在著兩條線：一是以各類經(jīng)濟(jì)社會組織即企事業(yè)、學(xué)校、機(jī)關(guān)等單位為依托，實(shí)行單位辦社會，政府通過單位的管理來實(shí)現(xiàn)社會控制；一是以地方行政組織為依托的地域管理，即市——區(qū)——街道——居委會逐級管理，這類管理的對象以無單位歸屬的市民為主，包括待業(yè)人員、無業(yè)人員，困難及特困居民等邊緣人群。從管理對象的規(guī)?？?，單位辦社會是社會管理的主要內(nèi)容和方式，涵蓋了各類國營、集體單位的職工及其家庭，地域性管理更多地只是發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕的作用：[4]（P5）“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，國家作為社會管理的唯一主體，通過行政體系對經(jīng)濟(jì)社會生活進(jìn)行全面管理，各類全能型‘單位’組織則是實(shí)施這種管理的基點(diǎn)。所以，社區(qū)雖然存在，但實(shí)質(zhì)上在承擔(dān)城市公共事務(wù)管理與服務(wù)的同時，其功能在很大程度上被城市社區(qū)內(nèi)的單位所覆蓋”。[5]（PP.540-541）因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社區(qū)實(shí)際上被邊緣化和虛擬化。但是，隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，單位辦社會的傳統(tǒng)社會管理鏈接被截?cái)?，單位不再?dān)負(fù)職工及其家屬生老病死、衣食住行等沉重的生活壓力，職工及其家屬的生活需求要通過社會和社區(qū)的力量來解決，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?；與此同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步活躍發(fā)展，人們的職業(yè)變化、空間流動日益加劇，地域性社會管理這一條線的壓力劇增。針對這種情況，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和指示下，地域性管理的功能得到重新認(rèn)識和重視，并以社區(qū)建設(shè)的形式得到空前強(qiáng)化。1986年，國家民政部為適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)體制和管理體制的改革發(fā)展，開始在全國倡導(dǎo)開展社區(qū)服務(wù)工作。1991年，民政部在拓展社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上，從強(qiáng)化城市基層管理，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)的角度，提出探索社區(qū)建設(shè)的課題，得到了許多城市和理論工作者的積極響應(yīng)。在政府和社會各界的共同努力下，社區(qū)管理作為一種新型的基層社會管理制度，在全國各地普遍地建立起來。2000年12月初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，明確指出：“大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，是新形勢下堅(jiān)持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，是面向新世紀(jì)我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。切實(shí)加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，擴(kuò)大基層民主，維護(hù)社會穩(wěn)定，推動城市改革和發(fā)展，具有十分重要的意義”。在社區(qū)管理中，中國采用黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)，四位一體，有機(jī)聯(lián)系，不可分割。黨委領(lǐng)導(dǎo)，就是要發(fā)揮黨委在社會管理格局中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。合理配置黨政部門社會管理職責(zé)權(quán)限，切實(shí)解決多頭管理、分散管理、難以形成有效合力的問題。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，要不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢，善于輿論引導(dǎo)，充分發(fā)揮各種媒體作用，不斷提高化解各種社會矛盾、構(gòu)建和諧社會的能力。政府負(fù)責(zé)，就是要強(qiáng)化政府的社會管理職能，做到職能到位，既不越位，也不缺位。凡是公民、法人和其他組織通過自律能夠解決的，行業(yè)和中介組織能夠解決的問題，政府不干預(yù)。該由政府管理的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)管住管好。要建立和完善社會管理考核機(jī)制，研究制定科學(xué)的社會管理考核指標(biāo)，把考核結(jié)果作為政府及其工作人員獎懲和使用的重要依據(jù)。社會協(xié)同，就是要發(fā)揮各類社會組織的作用，組織社會力量參與社會管理。要加強(qiáng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層基礎(chǔ)建設(shè)，推動包括社會團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體等在內(nèi)的各種社會組織發(fā)展壯大，發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會管理責(zé)任。公民參與，就是要充分發(fā)揮人民國家人民管理的作用，引導(dǎo)公民依法理性有序參與社會管理。要提高基層群眾自治組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督能力，加快組建專業(yè)社會工作者隊(duì)伍，大力發(fā)展信息員、保安員、協(xié)管員、巡防隊(duì)等多種形式的群防群治力量，健全社會志愿者服務(wù)長效機(jī)制。

但是我國由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下單位制社會管理以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制還尚未定型，如何從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，如何實(shí)現(xiàn)政府法治、街道共治、居民自治的有機(jī)統(tǒng)一，如何做到政府行政管理和居民自治的有效銜接和良性互動，需要在實(shí)踐中進(jìn)行長期的摸索。在當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型期，我國城市社區(qū)治理面臨著諸多挑戰(zhàn)與困境：

一是城市化進(jìn)程改變了原來的社區(qū)空間結(jié)構(gòu)，對形成社區(qū)共同體意識帶來挑戰(zhàn)。社區(qū)是聚居在一定地域單位內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。①中辦發(fā)【2000】23號：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知。2007年黨的十七大報(bào)告中首次提到社會生活共同體的概念。強(qiáng)調(diào)：發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。其含義是指人們在地緣關(guān)系的基礎(chǔ)上結(jié)成的互助合作的共同體，用于區(qū)別在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上形成的互助合作共同體。托克維爾在談到美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)時曾指出：“居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是強(qiáng)大的和獨(dú)立的；他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儾荒懿徽湎ё约旱拿\(yùn)。他們把自己的抱負(fù)和未來都投到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來。他們在力所能及的范圍內(nèi)，試著去管理社會，使自己習(xí)慣于自由賴以實(shí)現(xiàn)的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有靠革命來實(shí)現(xiàn)。他們體會到這種組織形式的好處，產(chǎn)生了遵守秩序的興趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)，并對他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍終于形成明確的和切合實(shí)際的概念。 ”[6]（P76）“社區(qū)意識、社區(qū)歸屬感等軟件的發(fā)育并不是靠著外部動員的社區(qū)活動就能實(shí)現(xiàn)的某種附加的東西，它只能是社區(qū)成員在共同建設(shè)社區(qū)、共同管理社區(qū)并共同享有整體利益的過程中才能實(shí)現(xiàn)的社區(qū)本質(zhì)”。[7]

二是人口流動頻繁和人口結(jié)構(gòu)變動，對社區(qū)可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。以上海市為例，據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前上海實(shí)有人口已達(dá)2301.92萬，其中戶籍人口1400萬，外省市來滬常住人口達(dá)到897.7萬（2000年，實(shí)有人口1608萬，外省市來滬常住人口299萬）。由于提供公共服務(wù)的地區(qū)差別、購買商品房的規(guī)模擴(kuò)大以及市政建設(shè)和老城區(qū)改造動遷，人戶分離現(xiàn)象在上海已經(jīng)很普遍了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前上海1397.12萬戶籍人員中，人戶分離的有419.95萬人。上海又是全國率先進(jìn)入老齡化社會的城市，比全國提前了20年。去年底，上海老年人口已達(dá)320萬以上，估計(jì)以后10年每年新增老年人口達(dá)到20多萬，峰值可能在40多萬。這對社區(qū)治理帶來很大的挑戰(zhàn)。

三是社區(qū)服務(wù)的巨大需求和供給能力的差距，對社區(qū)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。上海人均GDP達(dá)到12000美元以上，市民對社區(qū)生活服務(wù)需求有很高的期待，而目前在社區(qū)服務(wù)方面供給能力還不足，專業(yè)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)水平不夠。大量外來務(wù)工人員進(jìn)入城市，他們主要生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部，那里的社區(qū)管理與服務(wù)明顯不足，特別是對外來務(wù)工人員的就業(yè)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、子女教育、文化生活等方面公共服務(wù)矛盾突出。

四是社區(qū)多元治理主體的實(shí)然角色與應(yīng)然角色嚴(yán)重背離。目前，我國已經(jīng)在法律和制度層面明確規(guī)定了城市多元利益主體在社區(qū)治理中的權(quán)限和職責(zé)，但在實(shí)踐中，大多數(shù)治理主體未能充分履行這一權(quán)限和職責(zé)，并積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理，而街道辦事處和居民委員會仍然是治理的主要主體。社區(qū)自治功能不足，社區(qū)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。在社區(qū)治理實(shí)踐中，街道辦事處和行政化了的居民委員會壟斷了大量的公共資源，承擔(dān)了大量管理職能和社會職能，直接造成了政府職能的錯位和社區(qū)自治功能的不足。

三、城市社區(qū)社會資本的現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代我國推行社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理后，社區(qū)治理效果并不理想：政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色，社區(qū)自治組織較少；更為關(guān)鍵的是社區(qū)成員參與主動性差，參與意識不強(qiáng)。其根源在于社會資本中包含的社會成員關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的缺失與社區(qū)內(nèi)部的低度信任。所謂社會資本，也就是指一定共同體中的以信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)為主要特征，促進(jìn)參與者統(tǒng)一協(xié)調(diào)以追求共同的目標(biāo)的社會結(jié)構(gòu)資源，是一種相對于物質(zhì)資本和人力資本的無形資本形式。利益紐帶的弱化和社區(qū)內(nèi)部的低信任度導(dǎo)致了社區(qū)居民不關(guān)心社區(qū)事務(wù)、不愿意參與社區(qū)活動。有學(xué)者指出：“社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵就是推動居民構(gòu)建與社區(qū)相關(guān)的社會網(wǎng)絡(luò)，就是要建構(gòu)現(xiàn)代意義的社會資本而非傳統(tǒng)的血緣基礎(chǔ)上的社會資本”。[8]還有學(xué)者指出：“居民的社會資本不可避免的喪失而又得不到補(bǔ)償，社會生活的活力和城市社會的社會效率因此而受損。城市社區(qū)建設(shè)如果不能補(bǔ)償城市居民喪失的社會資本，它就既得不到城市居民的支持.更無法實(shí)現(xiàn)所謂適應(yīng)向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的需要”。[9]

（一）城市社區(qū)內(nèi)的社會信任現(xiàn)狀

社區(qū)內(nèi)成員之間的聯(lián)系主要是一種基于地緣的聯(lián)系，但在這種地緣聯(lián)系中，“地域意識弱化，與農(nóng)村相比，城市的社會分工很細(xì)，生活節(jié)奏也很快，住宅多呈封閉性，這些因素導(dǎo)致了地域意識的降低?！盵10]大部分社區(qū)不再像傳統(tǒng)單位社會那樣是一種熟人組成的社會，而僅僅是一種生活的區(qū)域。這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位參與網(wǎng)絡(luò)也有所不同。單位參與網(wǎng)絡(luò)具有社會流動小、相對封閉的特點(diǎn)，人們工作、生活的范圍狹小，人們每天所接觸的差不多是為數(shù)不多的同樣一些人，在這樣的人際環(huán)境中，人與人之間易于交流，便于直接溝通，使人際關(guān)系染上濃厚的感情色彩。但是在一些組建不久的社區(qū)，人與人本來就不熟悉，再加上社區(qū)內(nèi)社會參與網(wǎng)絡(luò)的缺乏，人與人之間的交往缺乏一個有效的平臺，社區(qū)成員之間大部分不相互理解，有的甚至是住在一個單元內(nèi)人們也不認(rèn)識，這使成員之間的相互溝通與交往不能進(jìn)行，因此出現(xiàn)了社區(qū)中人際關(guān)系淡薄，人際信任缺乏的現(xiàn)象?！叭穗H關(guān)系冷漠、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)缺乏自然又與交流渠道減少、交流時間減少、交流的平臺減少和交流動因減少有關(guān)系”。[11]據(jù)田凱對武漢市城區(qū)進(jìn)行了市民生活質(zhì)量的調(diào)查結(jié)果表明：“城市居民鄰里關(guān)系呈現(xiàn)淡化與表層化的特點(diǎn)，鄰里范圍縮小，鄰里交往深度降低。具體表現(xiàn)在市民同鄰居間交往的頻率偏低，缺乏情感交流；市民缺乏相互了解；鄰居間的相互支持功能弱化。[12]（P96）這導(dǎo)致了社區(qū)的低信任狀態(tài)，城市社區(qū)內(nèi)居民與居民之間、居民與社區(qū)組織之間只存在著較低的信任水平。

（二）城市社區(qū)內(nèi)的規(guī)范現(xiàn)狀

城市社區(qū)雖然是一種地域居住共同體，但由于居民之間的共同性很少，它很難形成一種精神上的共同體，居民在心理上很難產(chǎn)生對社區(qū)的認(rèn)同感，對社區(qū)的共享規(guī)范也不認(rèn)同，這導(dǎo)致“社區(qū)歸屬、認(rèn)同感缺失，目前人們住在一起的原因主要是買房或單位分房，卻缺乏營造社區(qū)共同感的過程或活動，而利益紐帶的缺乏或弱化是社區(qū)歸屬感不強(qiáng)的另一個重要因素”。[11]究其原因，首先在于城市社區(qū)與傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村共同體相比較，具有兩個顯著的差別：第一是社區(qū)居民的異質(zhì)性增強(qiáng)。一般社區(qū)人口的職業(yè)類別包括：官員、企業(yè)高級管理人員、一般職員、教師專業(yè)人士、工人、離退休人士、失業(yè)者等，并且這些不同職業(yè)類別的人口具有很不相同的受教育程度、收入水平、家庭生活素質(zhì)和價(jià)值觀念，他們對社區(qū)事務(wù)或活動的關(guān)注、參與意欲和參與程度也有較大差異；第二是社區(qū)居民有不同的利益所屬關(guān)系。單位型福利制度延續(xù)至今，不同職業(yè)、分屬不同單位，居民的福利、社會保障、文化生活等具有不同的來源和支持。雖然推行社會保障制度改革之后，一些救濟(jì)項(xiàng)目改由社會保障部門統(tǒng)一發(fā)放，或由街道居委會代為發(fā)放，但許多居民仍然能夠不同程度地從所屬的單位獲得福利。[13]換句話說，居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系各有不同。因此，“在城市社區(qū)，由于單位型福利制度的實(shí)行，居民社會網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)和社會資本的獲取主要不是以居住地的社區(qū)地緣為基礎(chǔ)的，城市生活的異質(zhì)性遷移也大大削弱了居民的共同性，由這樣的居民構(gòu)成的社區(qū)缺乏認(rèn)同的基礎(chǔ)”。[8]

由于城市社區(qū)內(nèi)的公民參與網(wǎng)絡(luò)的缺乏，居民對社區(qū)規(guī)范的認(rèn)同感比較差，再加上市場經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的拜物主義和個人主義的盛行，使越來越多的居民滿足于自我利益，較少關(guān)心他人和社區(qū)利益，公民信任感和社區(qū)安全下降，這些因素都導(dǎo)致社區(qū)的普遍性互惠規(guī)范也很難形成，使得城市社區(qū)的普遍互惠規(guī)范的水平較低。

（三）城市社區(qū)內(nèi)的社會網(wǎng)絡(luò)和合作現(xiàn)狀

隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革和管理體制的推進(jìn)，單位制作為社會調(diào)控方式的作用在逐漸削弱，單位參與網(wǎng)絡(luò)也隨之受到了影響，它不再是人們進(jìn)行社會交往的主要場所與方式，而且其重心逐漸轉(zhuǎn)到社區(qū)里邊來，因此，社區(qū)內(nèi)的社會參與網(wǎng)絡(luò)顯得越來越重要，逐漸成為人們進(jìn)行社會交往的主要場所。隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，社區(qū)內(nèi)的各種各樣的公民參與網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出一種從無到有、從單調(diào)到逐漸豐富多彩的過程。這主要表現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的各種社會組織的增多上：這些社會組織既有各種職能組織，既有社區(qū)自治組織、業(yè)主委員會等，也有各種興趣組織，如各種文化協(xié)會、體育協(xié)會等；同學(xué)會、同鄉(xiāng)會、商會等各類非規(guī)范性、非政府類組織團(tuán)體，在城市居民中的影響力越來越大。

但是從總體上來說，社區(qū)中的各種公民參與網(wǎng)絡(luò)總量不足，人均擁有量較少，并且網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的資源不豐富。在許多社區(qū)，社區(qū)僅僅是社區(qū)居民的一個居住地，而非社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中心。許多調(diào)查顯示，當(dāng)社區(qū)居民遇到困難，需要獲得幫助時，首先找的是親戚、朋友、同學(xué)，或者同事、單位，能夠主動尋求社區(qū)組織或者鄰居幫助的比較少。這就是說，社區(qū)居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的主體在社區(qū)外，而不在社區(qū)內(nèi)部。反過來，由于互惠程度的低下也影響了居民之間的社區(qū)參與和相互合作。這表現(xiàn)在對社區(qū)的一些公共物品的生產(chǎn)、利用和維護(hù)上邊，出現(xiàn)了集體行動的困境，而不能采取一種相互協(xié)作的態(tài)度去解決這些問題以此來促進(jìn)整個社區(qū)社會資本水平的提高。

總而言之，關(guān)于中國城市社區(qū)的社會資本的現(xiàn)狀問題，有學(xué)者其實(shí)已經(jīng)做了深刻的總結(jié)：“事實(shí)上城市居民的社會資本已經(jīng)在破壞和喪失之中。概括地說，社會資本包括（能夠提高社會效率）的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)三個方面。在迅速的社會變遷的過程中，無論是信任、規(guī)范還是網(wǎng)絡(luò)都發(fā)生了重大的變化，原有的社會網(wǎng)絡(luò)被打破或不再有效了，新的社會網(wǎng)絡(luò)不能發(fā)揮效用或不再有效或尚未形成?？傊?，社會生活中物質(zhì)財(cái)富的積累在增長，但城市居民彼此愈來愈冷漠，愈來愈孤立”。[9]這種社會資本偏低的情況無疑妨礙了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)育，妨礙了城市基層社會的有效整合，妨礙了整個城市的社會調(diào)控體系的建設(shè)：“社區(qū)是社會關(guān)系和共同價(jià)值、規(guī)范、興趣產(chǎn)生的場域。社會資本總量的多寡與分布狀況，決定了社區(qū)活力和凝聚力的強(qiáng)弱以及社區(qū)治理的績效和效率。社會資本存量豐富且分布均衡，居民的社區(qū)歸屬感就強(qiáng)，社區(qū)治理的效果就好，社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)就能順利實(shí)現(xiàn)，反之，社區(qū)就會因居民不愿參與社區(qū)事務(wù)而缺乏認(rèn)同感，社區(qū)和諧的目標(biāo)就很難達(dá)成”。[11]

四、區(qū)域化黨建與城市社區(qū)社會資本的提升

2004年，中央文件首次提出了區(qū)域化大黨建的概念，要求各級黨組織結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索實(shí)踐。黨的十七屆四中全會后，中央組織部對區(qū)域化黨建的內(nèi)涵進(jìn)行了豐富深化，明確提出區(qū)域化黨建是“以街道黨組織為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，駐區(qū)單位黨組織和全體黨員共同參與，優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、共駐共建的黨建工作新機(jī)制”。

應(yīng)該說，區(qū)域化黨建是近年來基于經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下產(chǎn)生和形成的一個獨(dú)具內(nèi)涵的黨建新理念。從功能上看，區(qū)域化黨建與社會形態(tài)相互契合，致力于整合區(qū)域內(nèi)各類黨建資源與社會資源，變內(nèi)部循環(huán)為內(nèi)外一體化循環(huán)，強(qiáng)化互動共商，倡導(dǎo)自主管理，具有引領(lǐng)區(qū)域社會組織和彌合組織結(jié)構(gòu)體系的雙重功效，從而為基層黨建工作拓展新的廣闊平臺與空間。從理論分析和實(shí)踐總結(jié)可初步得出：區(qū)域化黨建是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、區(qū)域一體化的背景下，以拓展黨的組織覆蓋和工作覆蓋、推進(jìn)黨建社會化為主導(dǎo)，從區(qū)域統(tǒng)籌的視野，在一定區(qū)域范圍內(nèi)化散為聚，在黨員管理、工作體制、管理方式、黨建資源分享等多個層面實(shí)現(xiàn)單位黨建與區(qū)域黨建橫向貫通，統(tǒng)籌設(shè)置基層黨組織，統(tǒng)一管理黨員隊(duì)伍，通盤使用黨建資源，以實(shí)現(xiàn)組織效能發(fā)揮最大化、教育管理效果最優(yōu)化、組織工作成本最低化，實(shí)現(xiàn)基層黨建格局從封閉運(yùn)行、自我發(fā)展向區(qū)域聯(lián)動、社區(qū)共治、一體發(fā)展轉(zhuǎn)型。區(qū)域化黨建和以往傳統(tǒng)單位黨建模式相比，具有開放性、地域性、整合性、多元性、網(wǎng)絡(luò)性的特點(diǎn)，在實(shí)踐上更有利于基層黨建融入社會化，也有利于在更大范圍實(shí)現(xiàn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋。

眾所周知，基層黨組織是基層服務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，在推進(jìn)區(qū)域化過程中，黨委充分發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的所有主體都參與到服務(wù)中來。這一個過程就是培育社會資本、推進(jìn)基層治理的有效過程。

一是有利于培育區(qū)域服務(wù)共同體意識。共同體意味著共同體成員是平等的、自由的，是共同、共在、共存、共通于同一空間的，體現(xiàn)了人民共同利益和共同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)體。區(qū)域內(nèi)的黨委可以通過加強(qiáng)價(jià)值引領(lǐng)，深化基層各級黨組織的社會主義核心價(jià)值體系的學(xué)習(xí)與領(lǐng)悟，把社區(qū)思想政治工作同服務(wù)工作以及文化活動項(xiàng)目結(jié)合起來，提高價(jià)值引領(lǐng)的有效性。另外，還要積極開展區(qū)域文化交流活動，通過開展區(qū)域化黨建，促進(jìn)區(qū)域單位之間溝通，增進(jìn)互相之間的情感交流，提高區(qū)域的整體意識，形成區(qū)域共同體意識。

二是培養(yǎng)具有互惠的社會規(guī)范。傳統(tǒng)單位制黨建主要是政黨內(nèi)部自我建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)黨對社會各個領(lǐng)域的有效領(lǐng)導(dǎo)上，發(fā)揮作用不夠。當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型不僅使經(jīng)濟(jì)成分和利益主體出現(xiàn)了多樣化，而且使社會生活方式、社會組織形式、就業(yè)崗位和就業(yè)方式日趨多樣化。同時，改革開放以來，各類社會團(tuán)體迅猛發(fā)展。這些社會團(tuán)體在社會、經(jīng)濟(jì)、文化生活以及對外交往方面起到了積極作用，同時也存在數(shù)量過多、缺乏引導(dǎo)、疏于管理的問題。區(qū)域化黨建順應(yīng)了城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型性變遷的趨勢，通過重構(gòu)開放性的組織結(jié)構(gòu)與合作型的黨組織外聯(lián)渠道，搭建符合不同利益需求，滿足不同社會群體訴求的服務(wù)平臺，黏合協(xié)調(diào)溝通區(qū)域內(nèi)的各類社會基礎(chǔ)單元，成立一定區(qū)域內(nèi)各種社會組織和社會成員共創(chuàng)、共建、共享、共贏的運(yùn)行機(jī)制，從而贏取更多區(qū)域發(fā)展的動力要素。同時，通過充當(dāng)基層社會的組織主體和領(lǐng)導(dǎo)力量，提高社會組織化程度和有序運(yùn)作水平，有利于基層黨組織占領(lǐng)工作制高點(diǎn)，更好地發(fā)揮總攬協(xié)調(diào)的職能，及時協(xié)調(diào)各階層利益，提高政黨對社會的縱深影響力，從而使政黨、國家與社會的互動實(shí)現(xiàn)良性的運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是建立社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)。通過提高區(qū)域主體參與社會管理和社會服務(wù)的深度和廣度，不斷提高單位和個人的自我認(rèn)知，強(qiáng)烈意識到自己是社區(qū)的主體。另外，社區(qū)街道黨委積極把自身的資源以菜單的形式亮出給區(qū)域單位，內(nèi)容可以包括企業(yè)登記咨詢、助老、環(huán)境整潔、群體性矛盾疏導(dǎo)、人民調(diào)解、文藝文化活動服務(wù)、黨員服務(wù)、外來人員服務(wù)管理、志愿者服務(wù)及國防教育服務(wù)等項(xiàng)目，供本區(qū)域單位選擇，從而激發(fā)區(qū)域單位的參與社會管理的動力。另一方面，可

以調(diào)動區(qū)域黨員和群眾的參與熱情，特別是建立以黨員和群眾為基礎(chǔ)的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，并在區(qū)域?qū)用娼⒅驹刚呓y(tǒng)一管理、服務(wù)和激勵體系。通過精神與物質(zhì)激勵的有效組合，讓廣大黨員群眾積極參與到區(qū)域建設(shè)中來，不斷提高黨員群眾的區(qū)域主人翁意識和熱情，共同為構(gòu)建和諧社會奉獻(xiàn)自己的正能量。

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