孫彩虹

（上海政法學(xué)院 上海 201701）

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了 “創(chuàng)新社會(huì)治理”，“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”的任務(wù)，昭示著國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理模式將從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變和發(fā)展?！肮芾怼焙汀爸卫怼狈从车氖钦c社會(huì)、公權(quán)力主體與私人之間的相互關(guān)系，其核心是政府的執(zhí)政理念和行為方式。近年來，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜變化，一方面導(dǎo)致政府在社會(huì)面前局部失靈；另一方面，政府調(diào)控在社會(huì)的局部領(lǐng)域逐漸淡出，一些管理職責(zé)轉(zhuǎn)移到社會(huì)中去。所以，在社會(huì)治理創(chuàng)新的新形勢(shì)下，政府與社會(huì)之間如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，至關(guān)重要。而人大制度，在很大程度上可以作為最優(yōu)的紐帶，一方面，國(guó)家通過人大制度從社會(huì)汲取執(zhí)政資源，對(duì)社會(huì)進(jìn)行組織動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理；另一方面，社會(huì)通過人大制度實(shí)現(xiàn)各階層和各群體對(duì)政治的制度化參與，影響國(guó)家對(duì)社會(huì)的利益整合。那么，最大限度地發(fā)揮和完善地方人大以及人大代表的主要職能，方可在社會(huì)治理創(chuàng)新中做到有的放矢，知可“為”、可“不為”。

一、人大立法權(quán)行使與社會(huì)治理創(chuàng)新

（一）程序創(chuàng)新：立法的“趨中心化”問題及其解決

人大在社會(huì)治理創(chuàng)新面前所應(yīng)做的，一方面是協(xié)調(diào)民意，廣開言路、兼聽則明，集思廣益、旁征博引，實(shí)現(xiàn)立法的民主化、科學(xué)化，為社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑尋求正當(dāng)性源泉；另一方面，法是對(duì)利益的分配和對(duì)秩序的調(diào)整培育，所以確保法在利益分配上的公允持平和在秩序調(diào)整培育上的比例原則是良法的基本要求。協(xié)調(diào)之上的基本共識(shí)是立法權(quán)行使產(chǎn)生良法的基礎(chǔ)。立法不可能只是精英分子“閉門造車”的游戲，立法不應(yīng)該有中心，如果非得有，那就是基于協(xié)商共識(shí)得來的“民意”。

社會(huì)治理創(chuàng)新過程中，一些新技術(shù)、新手段必將不斷被引進(jìn)，一些新的社會(huì)科學(xué)理論被吸納，這將使社會(huì)治理步入專業(yè)化和科學(xué)化；但是這也在一定程度上使社會(huì)治理創(chuàng)新變得 “高深莫測(cè)”，不食人間煙火，使社會(huì)治理創(chuàng)新某種程度上更多地依賴于精英分子。另一面，有些地方人大在行使立法權(quán)時(shí)，往往視立法權(quán)為至高無上的絕對(duì)權(quán)力，認(rèn)為其不應(yīng)該受到任何限制，同時(shí)又視自身為立法權(quán)的所有者，進(jìn)而推導(dǎo)出立法者是社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心所在，只要掌握了立法權(quán)就可以“操刀生死”、“一錘定音”，從而“閉門造車”，而無所不包的批量生產(chǎn)法律，最后可能“南轅北轍”，既不能呵護(hù)民意，也不能合乎社會(huì)發(fā)展的步伐。這就是所謂的立法的“趨中心化”及其危害，[1]所以地方人大在立法過程中就得“去中心化”，更多地吸引公眾參與。

調(diào)研和論證是法規(guī)起草工作的重要環(huán)節(jié)，是地方人大立法的材料來源和社會(huì)基礎(chǔ)。從地方立法過程的現(xiàn)狀來看，由于政府起草部門自身的局限性，調(diào)研、論證工作往往不夠深入全面。按照正常程序來講，應(yīng)該是先有調(diào)研和論證，才有法規(guī)初稿；而如今更多的是先有初稿，然后才深入調(diào)研，找所謂正當(dāng)性的來源，這就為調(diào)研設(shè)定了界限：一是按圖索驥，往往忽略其他重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，縮小了調(diào)查面；二是先入為主，戴著“有色眼鏡”去調(diào)研論證，自然很難在公允持平的基礎(chǔ)上進(jìn)行客觀公正的分析。為此，地方人大有必要將調(diào)研論證程序制度化，建立和完善法規(guī)立項(xiàng)論證制度，發(fā)揮人大常委會(huì)在地方立法前期準(zhǔn)備中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)立法審議決策前調(diào)研評(píng)估工作，使地方立法更好地圍繞中心、服務(wù)大局，更好地集中民智、反映民意，更好地維護(hù)法制統(tǒng)一。對(duì)有限的立法資源實(shí)行優(yōu)化配置，對(duì)立法時(shí)機(jī)、立法空間、立法順序、立法效果等，都需要事先進(jìn)行充分的論證。這就要求地方人大常委會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)立法工作機(jī)制，將立法工作重心前移，發(fā)揮在立法選項(xiàng)和統(tǒng)籌立法方面的主導(dǎo)作用。

（二）參與式立法路徑的拓展

“參與式治理模式”強(qiáng)調(diào)在協(xié)商基礎(chǔ)上的善治。協(xié)商民主的價(jià)值在于：（1）可以培養(yǎng)維護(hù)健康民主所必需的公民美德，促進(jìn)政治共同體之間的相互理解；（2）提升公眾對(duì)公共生活的集體責(zé)任感；（3）在多元化合利益交織的現(xiàn)代化社會(huì)中，協(xié)商民主可以有效促進(jìn)不同文化和利益主體之間的交流和理解；（4）通過開放的結(jié)構(gòu)和討論過程，協(xié)商民主可以增進(jìn)公共決定的合法性并有助于拓展知識(shí)和理性。[2]這一價(jià)值與社會(huì)治理創(chuàng)新的重要價(jià)值和目標(biāo)是契合的，另外有效的民眾參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的根本途徑，也體現(xiàn)了我黨一直以來堅(jiān)持的群眾路線的要旨。實(shí)現(xiàn)利益的合理配置是地方立法的價(jià)值目標(biāo)，形式側(cè)面的正義要求每個(gè)公民受到平等對(duì)待和尊重，這一平等和尊重就需通過一種正當(dāng)程序（公眾參與的有效路徑）得以體現(xiàn)；這是對(duì)相對(duì)意義的實(shí)質(zhì)側(cè)面的正義的維護(hù)，以求體現(xiàn)共識(shí)基礎(chǔ)上形成的公眾共同利益，并付諸法意交由政府落實(shí)。

另外，社會(huì)組織參與到立法中來，有利于實(shí)現(xiàn)分散利益的“組織化”，實(shí)現(xiàn)與政府利益的有效抗衡?！皩?duì)于一個(gè)公民（自由人）而言，其最基本的特征就是能自由形成意志，發(fā)揮其才智；對(duì)于一個(gè)公民社會(huì)（自由政體）而言，為每個(gè)人提供發(fā)揮其才智的空間就是承認(rèn)其基本的自治權(quán)與自由權(quán)”。[3]（P48）在立法過程中，公眾參與共同討論的法律議案成為一種媒介，通過共同參與立法過程，自發(fā)團(tuán)結(jié)而形成的共同體會(huì)使社會(huì)公眾意識(shí)到他們相互之間的依賴性，就可以作為公民把已有的相互承認(rèn)的關(guān)系有意識(shí)、有意志地發(fā)展和塑造成一個(gè)自由和平等的立法協(xié)調(diào)砝碼，從而影響立法的利益分配，因此該立法也就獲得了其合法性和正當(dāng)性。然而如何推進(jìn)實(shí)現(xiàn)有效協(xié)商，還需從拓展參與式立法的路徑開始。

依據(jù)我國(guó)《立法法》第34條的規(guī)定，“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見；聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種方式”。據(jù)此，法定的公眾參與途徑有三種：座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)。此外，公民（大）討論、書面征求意見、列席和旁聽立法會(huì)、寫信等向人大常委會(huì)或人大代表進(jìn)言獻(xiàn)策、網(wǎng)絡(luò)媒體大討論等多種方式，也成為公眾參與地方立法的重要途徑。為了適應(yīng)社會(huì)治理創(chuàng)新的需要，人大立法在吸引民眾參與方面還需做如下工作。

第一，完善立法程序中的公開公告制度。信息公開一方面是維護(hù)民眾知情權(quán)的必然要求，另一方面也是民眾能夠適時(shí)適當(dāng)參與到立法過程的前提條件。立法公開強(qiáng)調(diào)立法的每一個(gè)階段、每一步驟及其階段性成果都應(yīng)當(dāng)以看得見的方式進(jìn)行，向社會(huì)公開，公眾有權(quán)通過各種方式知曉并取得立法資料和信息。當(dāng)下這一制度還未建立起來，公開公告主要集中在法案 （草案）和已經(jīng)制定的完整法規(guī)，但我國(guó)對(duì)立法過程中的信息公開還沒有做出具體的規(guī)定，于是立法過程被質(zhì)疑為貓膩之地，重要的可能“模棱兩可”地公開，不重要的部分則大肆宣傳，所以往往導(dǎo)致社會(huì)輿論與立法機(jī)關(guān)意見相左，造成信息畸形變化，因信息不對(duì)稱而混淆民聽，有損立法機(jī)關(guān)之公信力，也大大折損了公眾參與的積極性。如今，行政信息公開已經(jīng)制度化、法律化，然而，我國(guó)現(xiàn)行的《政府信息公開條例》是行政法規(guī)而不是法律，法律效力層級(jí)不夠，自然無法運(yùn)用到人大立法信息公開上。所以探索如何把立法過程信息公開制度化便成了一個(gè)有意義的問題，這也是地方人大參與社會(huì)治理創(chuàng)新可以著手之處。地方人大可以通過制定法規(guī)，將立法信息的公開范圍、公開程序、公開方式進(jìn)行具體的規(guī)定，特別是如何限縮不公開的范圍，應(yīng)堅(jiān)持什么樣的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

第二，完善立法聽證制度。聽證是一個(gè)相對(duì)而言更為講程序、更為正式的民意與權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通交流的途徑，直接影響著立法的公信力和正當(dāng)性。問題在于，《立法法》籠統(tǒng)地規(guī)定了這一途徑，卻沒有進(jìn)行細(xì)化區(qū)分，所以導(dǎo)致聽證制度在立法之中很難被用到實(shí)處。近年來，聽證制度不斷地被行政機(jī)關(guān)適用，特別是在重大問題的決策上。原則上抑或形式上落實(shí)行政聽證，一些有關(guān)聽證的地方性規(guī)范性文件幾成泛濫之勢(shì)。但是，地方人大在立法過程中對(duì)聽證還是關(guān)注不夠，一方面是由于重大提案一般由政府機(jī)關(guān)或人民法院、人民檢察院兩院提出，事先或許已經(jīng)進(jìn)行了充分的論證，所以可以不再進(jìn)行；另一方面，組織聽證程序復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)，花費(fèi)較大，對(duì)地方人大這樣一個(gè)“清水衙門”而言還是很有壓力的。

聽證其實(shí)重點(diǎn)就是聽反對(duì)意見，實(shí)現(xiàn)不同利益的平等競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)交流。筆者認(rèn)為人大立法聽證程序改進(jìn)之重點(diǎn)在于 “一頭一尾”：“一頭”即信息公開和聽證人員的選擇；“一尾”在于聽證效力問題，即聽證結(jié)果是“參考意見”，還是“最終根據(jù)”。

聽證參與人員的選擇不是件小事，其是否具有代表性，選擇有沒有統(tǒng)籌兼顧各方利益，這些都是應(yīng)該考慮的。好的制度在于人民能夠通過參與其中，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值或?qū)θ舜罅⒎ā⒄疀Q策產(chǎn)生影響力。如果聽證制度只是演變成正當(dāng)化的形式和工具，自然有傷參與者的積極性，在消極不作為的同時(shí)對(duì)進(jìn)行中的聽證抱有疑惑，這就導(dǎo)致了聽證這一獲取正當(dāng)性的手段漸漸失去正當(dāng)性價(jià)值。所以地方人大也很有必要制定相關(guān)的聽證細(xì)則，明確聽證的事項(xiàng)和聽證人員的取舍。如今很多地方政府都已經(jīng)制定重大決策聽證的相關(guān)規(guī)章或其他規(guī)范性文件，地方人大可以對(duì)同級(jí)政府的規(guī)章或其他規(guī)范性文件加以修改，補(bǔ)充細(xì)化通過立法程序上升為地方性法規(guī)，并將其適用于其立法程序中，這一方面完善了立法程序，另一方面也實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政聽證的有效監(jiān)督。

另外，聽證法律效力不足、立法聽證回應(yīng)機(jī)制不健全。聽證筆錄是聽證會(huì)舉行前后所形成的各種記錄、證據(jù)和文書的集合，其法律效力是聽證程序中一個(gè)至關(guān)重要的問題。對(duì)于聽證筆錄的效力，我國(guó)《立法法》也沒有相關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中要么“作為參考”、要么“充分考慮”，態(tài)度模糊曖昧。聽證筆錄法律效力的不明，弱化了民意對(duì)權(quán)力的限制功能，使得聽證制度嚴(yán)重背離了其制度設(shè)計(jì)之公正、客觀的初衷。于是整個(gè)聽證程序就會(huì)成為純粹的“做秀”，讓聽證會(huì)成為“不聽白不聽，聽了也白聽”的過場(chǎng)。這反過來又極大地挫傷了聽證會(huì)代表發(fā)表意見的積極性。我國(guó)現(xiàn)有的聽證法律法規(guī)對(duì)人大立法聽證的回應(yīng)機(jī)制規(guī)定得很少，更不用談及相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，這使得地方人大在進(jìn)行聽證時(shí)無據(jù)可依，隨意性較大。所以聽證的效果基本上得看人大的誠(chéng)意，有誠(chéng)意的話，聽證可能就有效；沒有誠(chéng)意，自然另當(dāng)別論。隨著社會(huì)突發(fā)性事件的增多和民眾自覺的成長(zhǎng)，聽證將越來越成為立法決策的重要工具，聽證為立法決策設(shè)定了一定的范圍，在民眾的可容忍范圍內(nèi)立法應(yīng)成為立法的基本準(zhǔn)則之一，這就是看得見的程序正義之魅力所在。

二、人大監(jiān)督權(quán)與社會(huì)治理創(chuàng)新

我們通常把憲法和法律賦予人大的基本職權(quán)概括為立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)四個(gè)方面。人大監(jiān)督權(quán)是一種國(guó)家公共權(quán)力，國(guó)家權(quán)力歸屬于人民，政府和司法機(jī)構(gòu)由人大選舉產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)。人大行使監(jiān)督權(quán)是建立在行使其他國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)之上的，它與立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行體系，其中監(jiān)督權(quán)是人大行使其他權(quán)力的延續(xù)和保障。沒有其他權(quán)力的行使，人大監(jiān)督權(quán)就失去了監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容，監(jiān)督權(quán)無從行使；沒有人大監(jiān)督的高效運(yùn)行，人大其他權(quán)力的行使及其效果就會(huì)失去后盾和保障。人大監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)是通過限制行政權(quán)和司法權(quán)的行使方式和范圍，來保障公民權(quán)和社會(huì)權(quán)不受侵犯，另一方面保障行政權(quán)和司法權(quán)行使具有正當(dāng)性，保持行政和司法的和諧平穩(wěn)。《監(jiān)督法》第5條提出了監(jiān)督權(quán)的目標(biāo)：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法”。在社會(huì)治理創(chuàng)新新形勢(shì)下，地方人大監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)該圍繞依法行政和司法公正展開，即督促政府依法推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，積極鼓勵(lì)司法機(jī)關(guān)在社會(huì)治理創(chuàng)新格局中保持有限的能動(dòng)性，堅(jiān)守社會(huì)正義的底線。

（一）督促政府機(jī)關(guān)依法推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新

政府機(jī)關(guān)是社會(huì)治理創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，是探路者、冒險(xiǎn)者。既然是探索、是冒險(xiǎn)，自然不免有偏差、有窘境，這是很合乎情理的。但是由于政府行為的廣泛性和可能出現(xiàn)的侵益性，“利維坦”需要受限制，以維護(hù)民意，彰顯正義。一般而言，所謂創(chuàng)新是要突破常規(guī)的，這樣政府部門就擁有了極大的裁量空間，甚至沒有界限。這就需要人大嚴(yán)格規(guī)范政府行為，加強(qiáng)事后監(jiān)督。這種事后監(jiān)督主要包括兩種方式：一是認(rèn)可，二為否定。

所謂認(rèn)可，是指人大通過決議或立法等方式，將政府的社會(huì)治理創(chuàng)新行為或理念法律化、制度化、程序化，為治理創(chuàng)新提供正當(dāng)性基礎(chǔ)和法理。通過認(rèn)可，一方面是對(duì)政府社會(huì)治理創(chuàng)新的支持，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)治理創(chuàng)新與民眾的有效溝通，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新資源的科學(xué)優(yōu)化配置而提高社會(huì)治理創(chuàng)新的績(jī)效。另一方面，對(duì)政府行為的制度化、程序化，也是對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的限制，防止行政權(quán)的肆意擴(kuò)張；而“法”的引導(dǎo)性和可預(yù)測(cè)性，可以讓民眾養(yǎng)成一定的行為模式，對(duì)政府產(chǎn)生一種信賴，從而要求政府誠(chéng)實(shí)守信，不能出爾反爾，實(shí)現(xiàn)政策的連續(xù)性和普遍性運(yùn)行。

而所謂否定，就是通過決議或立法方式，變更或撤銷政府的所謂的社會(huì)治理創(chuàng)新行為。我國(guó)《立法法》規(guī)定：“地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”，該條雖然只提及“規(guī)章”，但根據(jù)法“舉重明輕”的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為依據(jù)該條，政府行政部門的抽象行政行為都應(yīng)接受人大的強(qiáng)力監(jiān)督，我們可以理解為人大對(duì)政府的抽象監(jiān)督。抽象監(jiān)督主要表現(xiàn)在行政法規(guī)的備案制度和人大對(duì)行政法規(guī)（含其他行政規(guī)范性文件）的撤銷和變更方面?？杉m結(jié)之處在于，我們的地方人大可不可以對(duì)政府行政行為進(jìn)行具體個(gè)案的監(jiān)督。依據(jù)《監(jiān)督法》所規(guī)定的人大詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等職責(zé)，可見人大對(duì)政府工作都是可以個(gè)案監(jiān)督的，但原則上必須是集體監(jiān)督。

（二）督促司法機(jī)關(guān)守護(hù)正義

審判權(quán)是司法權(quán)的核心，是社會(huì)正義保障的底線。人大對(duì)法院的監(jiān)督，一則為了促進(jìn)司法公正，二是為了促進(jìn)司法相對(duì)獨(dú)立。人民法院在社會(huì)治理創(chuàng)新中面臨著巨大的挑戰(zhàn)，這主要集中在司法創(chuàng)新的正當(dāng)性和合法性上。我們不再糾結(jié)于法院是不是必須“保守”、“謙抑”，而是法院“能動(dòng)性”的局限與疆界。法院作為社會(huì)正義的最后底線，其傳統(tǒng)的“被動(dòng)性”、“中立性”、“謙抑性”品質(zhì)仍然是不能舍棄的。

2012年《中國(guó)的司法改革》白皮書指出：“中國(guó)司法改革的根本目標(biāo)是保障人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，為維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的司法保障”。我們的地方人大對(duì)司法改革創(chuàng)新的監(jiān)督，就是要確保“中國(guó)司法改革始終堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，既博采眾長(zhǎng)、又不照抄照搬，既與時(shí)俱進(jìn)、又不盲目冒進(jìn)；堅(jiān)持群眾路線，充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決民眾不滿意的問題，自覺接受人民的監(jiān)督和檢驗(yàn)，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民；堅(jiān)持依法推進(jìn)，以憲法和法律規(guī)定為依據(jù)，凡是與現(xiàn)行法律相沖突的，應(yīng)在修改法律后實(shí)施；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃、循序漸進(jìn)、分步推進(jìn)”。所以，如何在不有悖于憲法和法律的前提下進(jìn)行司法創(chuàng)新是至關(guān)重要的。如果缺乏憲法、法律的依據(jù)，雖然我們并不因此而否定其探索的價(jià)值，但是從法治的角度而言，這是違背法治精神的。先改革后立法，先突破法的界限，然后“亡羊補(bǔ)牢”，這是非常危險(xiǎn)的。當(dāng)法失去它的安定性時(shí)，其對(duì)于社會(huì)的引導(dǎo)性就會(huì)減弱，社會(huì)將陷入無秩序狀態(tài)；而法的預(yù)測(cè)性功能的式微，會(huì)導(dǎo)致民眾“動(dòng)輒得咎”的顧慮增多，社會(huì)治理的創(chuàng)新能力就會(huì)衰退。

依據(jù)《憲法》及有關(guān)法律的規(guī)定，人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要有幾種形式：（1）聽取工作報(bào)告，這是各級(jí)人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的主要方式；（2）詢問和質(zhì)詢；（3）人事監(jiān)督；（4）各級(jí)人大及其常委會(huì)還可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，這是一種特殊的監(jiān)督方式。除此之外，各級(jí)人大在實(shí)踐中還不斷探索新的監(jiān)督方式，如地方人大對(duì)法院、檢察院工作的專項(xiàng)檢查。

但在強(qiáng)化監(jiān)督之外，地方人大的監(jiān)督還應(yīng)有個(gè)邊界，不能操控司法，阻礙司法。鑒于司法機(jī)關(guān)的國(guó)家性，地方人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)既要遵循人大監(jiān)督集體性、謙抑性和原則性的一般界限，又要遵循地方人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的特別界限，即地方人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不能超越地方權(quán)力；地方人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能是合法性監(jiān)督，不能是合目的性監(jiān)督；地方人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督需具備嚴(yán)格的規(guī)范性與程序性。

三、人大代表履職與社會(huì)治理創(chuàng)新

任何優(yōu)良的制度規(guī)則都是由個(gè)人去執(zhí)行的，要發(fā)揮地方人大在社會(huì)治理創(chuàng)新中的作用，人大代表的先鋒模范作用不可或缺。人大代表“在其位，有所為”，人大才能贏得人民群眾的信任和支持，真正在社會(huì)治理創(chuàng)新中發(fā)揮積極主動(dòng)的正能量。

（一）人大代表在社會(huì)治理創(chuàng)新中的引領(lǐng)性和群眾性

人大代表同時(shí)扮演了公眾個(gè)人和公眾代言人的雙重角色，既是輿論的載體，又是輿論主體（公眾）的影子，人大代表履職行為中的一言一行皆應(yīng)有所指，作為人民的耳目喉舌出現(xiàn)。所以，人大代表應(yīng)該反映、代表和引領(lǐng)輿論。所謂引領(lǐng)輿論是指我們的人大代表應(yīng)該走在時(shí)代的前列，利用人大權(quán)力機(jī)關(guān)這個(gè)平臺(tái)的各種便利和自身專業(yè)或行業(yè)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合所代表的各階層民眾利益，提出富有建設(shè)性的議案提案，為社會(huì)治理創(chuàng)新建言獻(xiàn)策。事實(shí)上，我們?nèi)舜蟠淼淖h案和其他形式的建議常常衍生為輿論的源頭，成為公眾普遍關(guān)注的公共議題。人大代表作為紐帶，一面連接著廣大人民群眾，另一面連接著地方人大這個(gè)立法機(jī)關(guān)，此外通過咨詢等其他方式和政府、兩院也可以實(shí)現(xiàn)有效溝通交流，是上情下達(dá)，下情上傳有效的可信賴的媒介。

（二）人大代表履職的原則性和組織性

地方人大代表大多來自于基層，他們知道社會(huì)治理的弊端安在、漏洞何存，因而可以為社會(huì)治理創(chuàng)新提供最珍貴的原始資料，提供最現(xiàn)實(shí)最貼近民意的提案議案。

另外，地方人大代表的重要職責(zé)之一就是視察、調(diào)研調(diào)查，這就要求我們的人大代表要走鄉(xiāng)串戶、體察入微，廣開言路、集思廣益，更多地了解社會(huì)現(xiàn)狀、民生疾苦。這無疑是一項(xiàng)艱巨而光榮的任務(wù)，也是一種需要耐力和毅力的重大使命，當(dāng)然我們也寄期望于通過這些履職行為能真正地檢驗(yàn)和評(píng)估社會(huì)治理創(chuàng)新的成果，促進(jìn)和發(fā)展治理模式，深化服務(wù)意識(shí)。但是任何使命的完成絕非一個(gè)一廂情愿的過程，在強(qiáng)調(diào)人大代表應(yīng)該高風(fēng)亮節(jié)、為民請(qǐng)命、無私奉獻(xiàn)的同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)在制度上給予足夠的支持，特別是予以財(cái)政上和程序上的保障。

人大代表作為人大制度的重要組成部分，其理應(yīng)與人大整體戰(zhàn)略和目標(biāo)保持一致。在遵守“統(tǒng)一安排”、“集體活動(dòng)”原則之外，地方人大代表還應(yīng)該把有限的人大資源配置到合理的地方去，完成地方人大既定的立法或其他計(jì)劃安排。一般來講，地方人大組織人大代表活動(dòng)都是有的放矢的，或?yàn)榱肆⒎ㄕ{(diào)查，或?yàn)榱藞?zhí)法檢查。地方人大代表不能視這些活動(dòng)為參觀旅行而走馬觀花；也不能頤指氣使、高高在上，發(fā)號(hào)施令、橫加指責(zé)。我國(guó)《代表法》規(guī)定：“代表視察時(shí)，可以向被視察單位提出建議、批評(píng)和意見，但不直接處理問題”，所以那些“遞條子”、“打電話”等干預(yù)行為應(yīng)當(dāng)被排斥在外。另外，人大代表履職時(shí)還要堅(jiān)持黨性原則，也就是堅(jiān)持黨的路線方針和治國(guó)方略，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。歷史證明沒有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和支持，人大很難發(fā)揮其被期望的功能，而人大自身的制度建設(shè)與完善也需要黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大報(bào)告提出，要“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度；健全國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職的能力”。

結(jié)語

綜上所述，地方人大在促成合作治理，促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新方面可謂大有作為。

第一，創(chuàng)造相對(duì)公平的博弈合作平臺(tái)。地方人大最基本的職能就是立法，而立法就是對(duì)社會(huì)利益的分配或限制。在人大這個(gè)平臺(tái)上，社會(huì)各方利益不斷的競(jìng)爭(zhēng)、重組，或“連橫”或“合縱”，實(shí)現(xiàn)合作歷程中的競(jìng)爭(zhēng)。而人大正是在這種競(jìng)爭(zhēng)之中，尋求制衡之道（促使強(qiáng)勢(shì)利益聯(lián)盟的分散化，實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)利益的組織化）、合作之道，在尊重博弈結(jié)果的前提下，秉承 “和諧穩(wěn)定”、“相對(duì)公平正義”的價(jià)值取向，適度的“調(diào)?！?、“明斷”、“定紛止?fàn)帯保瑥亩纬陕煞?，為社?huì)各階層所共同遵守。

第二，作為政府間紐帶，實(shí)現(xiàn)府際合作治理。在我國(guó)，許多政務(wù)是跨區(qū)域的，如環(huán)境交通、民工潮，甚至于高考移民等眾多問題都需要各區(qū)域協(xié)調(diào)治理，方能有所成效。但是受地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的影響，行政單位之間“踢皮球”、“搭便車”的現(xiàn)象屢見不鮮。我們地方人大在其所轄范圍之內(nèi)，確有使命采取一些有益的措施去協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域公共問題的解決。對(duì)外，我們的地方人大可以探索如何將政府間區(qū)域合作協(xié)定轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，從而使府際合作制度化法律化，并監(jiān)督政府部門兌現(xiàn)承諾，克服狹隘的地方保護(hù)主義，從大局出發(fā)，盡應(yīng)盡之義務(wù)；對(duì)內(nèi)，通過視察調(diào)研，尋求區(qū)域內(nèi)府際合作的可行之道，鼓勵(lì)政府間合作，創(chuàng)新跨區(qū)域社會(huì)管理方式，并適時(shí)制定地方法規(guī)，為區(qū)域內(nèi)府際合作治理提供法律依據(jù)。

第三，協(xié)調(diào)“第三部門”與政府部門的關(guān)系?！吧鐣?huì)協(xié)同”、“公眾參與”是社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，準(zhǔn)確地說既是依靠力量，也是社會(huì)治理創(chuàng)新優(yōu)劣的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。沒有社會(huì)的協(xié)同，特別是大量 “第三部門”即 “非政府組織”（Non-Governmental Organization， 縮寫：NGO）①Non-Governmental Organization，不屬于任何政府、不由任何國(guó)家建立的組織，不屬于政府的機(jī)構(gòu)，通常獨(dú)立于非西方國(guó)家的政府，而多數(shù)和西方國(guó)家的有執(zhí)政影響力的政治團(tuán)體有千絲萬縷的聯(lián)系。的支持，社會(huì)治理創(chuàng)新就會(huì)孤立無援。改革開放以來，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了重大變化，但是，在中國(guó)的權(quán)力分配格局中政府仍占主導(dǎo)地位，而“第三部門”還沒有贏得獨(dú)立自主的發(fā)展空間，“第三部門”的生存和發(fā)展都與政府的態(tài)度和行為密切相關(guān)。一方面“第三部門”發(fā)展的法律政策空間狹小，部分具有較大影響力的非政府組織基本上都帶有公權(quán)力的性質(zhì)，履行著國(guó)家賦予的“公”權(quán)力，相比之下，純社會(huì)性質(zhì)的私NGO很缺乏，也很“門微言輕”。另一方面，政府的價(jià)值觀在很大程度上形塑了 “第三部門”的價(jià)值觀，“NGO要與政府合作，首先至少要認(rèn)同政府的價(jià)值觀，只有如此才能取得政府的信任，合作才有可能；而NGO的實(shí)際工作，也必須有利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的建設(shè)”。[4]（P9）大有“順我者昌逆我者亡”的意思，這是極不健康的，非政府組織應(yīng)該成為監(jiān)督政府部門的重要力量，而不只是看風(fēng)使舵者。

社會(huì)治理創(chuàng)新的重要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)利益的組織化，從而實(shí)現(xiàn)利益的公平博弈，促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。發(fā)展NGO組織正是利益組織化的重要途徑，特別是弱勢(shì)群體，他們更需要一個(gè)組織來傳達(dá)他們微弱的呼聲。另一面，我們也應(yīng)該看到，“第三部門”里也有一些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，受“權(quán)力俘獲”的影響，一些政府部門在政策制定和機(jī)會(huì)分配上都會(huì)更多的偏向這些利益體，社會(huì)治理上也會(huì)區(qū)別對(duì)待，這就可能導(dǎo)致公權(quán)力的濫用和腐敗，危及弱勢(shì)集體利益。據(jù)此，地方人大的作用，就在于促進(jìn)弱勢(shì)利益實(shí)現(xiàn)組織化，通過地方立法在國(guó)家法律的應(yīng)允范圍內(nèi)大力培育和發(fā)展 “第三部門”，使“第三部門”的發(fā)展實(shí)現(xiàn)制度化，也為“第三部門”的行為設(shè)定一個(gè)疆界，明確逾越法治軌道的責(zé)任；同時(shí)也端正政府部門在對(duì)待“第三部門”的態(tài)度，激發(fā)政府部門與“第三部門”的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、合作意識(shí)，而不只是強(qiáng)調(diào)規(guī)制壓制。

總之，社會(huì)治理創(chuàng)新是一項(xiàng)宏大的工程，我們的地方人大要發(fā)揮其促進(jìn)作用，就應(yīng)該問政于民、問需于民、問計(jì)于民，從人民偉大實(shí)踐中汲取智慧和力量。要有實(shí)干精神，敢于開拓、敢于擔(dān)當(dāng)，克服形式主義、官僚主義、空想主義。只有充分發(fā)揮人大的職能作用，依法監(jiān)督、推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，才能真正實(shí)現(xiàn)法治意義上的社會(huì)治理創(chuàng)新。

[1]孫波.立法權(quán)去中心化與立法模式轉(zhuǎn)變[J].河北法學(xué)，2008，（8）.

[2]王錫鋅.當(dāng)代行政的”民主赤字”及其克服[J].法商研究，2009（1）.

[3]程潔.憲政精義：法治下的開放政府[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.

[4]康曉光，等.NGO與政府合作策略[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.