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基層檢察院反貪初查工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

文◎張?jiān)葡?劉燦**

新《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟規(guī)則》）直接或者間接地對(duì)反貪初查制度進(jìn)行了修改和完善，既對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)初查工作提出了更為嚴(yán)格的要求，又為檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)加快轉(zhuǎn)變初查模式提供了難得的機(jī)遇。為此，需要對(duì)反貪初查工作尤其是基層檢察機(jī)關(guān)反貪初查工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理并完善相關(guān)對(duì)策，以更好地在新形勢(shì)下開(kāi)展反貪初查工作。

一、基層檢察院反貪初查中的問(wèn)題

客觀來(lái)講，基層檢察院反貪初查仍然呈現(xiàn)出“粗放化”的整體態(tài)勢(shì)，反貪部門(mén)及其偵查人員在初查中存在的主要問(wèn)題包括以下五個(gè)方面。

（一）初查案件線索的管理較粗放

一是初查案件線索的收集渠道不順暢且較狹窄。實(shí)踐中，基層檢察院反貪部門(mén)的案件線索有相當(dāng)一部分是本院控告申訴部門(mén)（舉報(bào)中心）移交過(guò)來(lái)的，但是絕大數(shù)控告申訴部門(mén)對(duì)于舉報(bào)材料只是簡(jiǎn)單的“初核”，案件線索的質(zhì)量和成案率均不高。除此之外，反貪部門(mén)的初查案件線索還要依靠上級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)交辦或者自行發(fā)現(xiàn)?？傮w來(lái)講，在信息化背景之下，這種初查案件線索的收集方式已經(jīng)顯得相對(duì)滯后，尤其是反貪部門(mén)自身對(duì)于涉及新興媒體反腐舉報(bào)的關(guān)注度、敏感度和利用度均不夠高。二是初查案件線索的受理方式較落后且易泄密。實(shí)踐中，案件線索往往由部門(mén)內(nèi)勤受理和登記，而且都以紙質(zhì)版的形式進(jìn)行。這種傳統(tǒng)的人工式的線索受理方式，既不便于對(duì)初查線索進(jìn)行科學(xué)、有效、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和管理，也容易造成初查線索秘密泄露，影響后續(xù)初查工作的開(kāi)展。三是初查案件線索的審查方式較粗糙且易失真，基層檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)往往有“案件線索審查小組”或者其他類(lèi)似組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)案件線索進(jìn)行審查，以最終決定線索是否需要進(jìn)入初查程序。這種審查方式具有一定的合理性和可靠性，但隨著案件線索復(fù)雜性、多元性、隱蔽性的增強(qiáng)，需要處理的信息量也越來(lái)越大，其已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)案件線索審查的需要。

（二）初查措施手段的適用較落后

目前，基層檢察院反貪部門(mén)及其偵查人員在初查過(guò)程使用的初查措施仍然以傳統(tǒng)初查措施為主，主要體現(xiàn)為《刑事訴訟規(guī)則》第173條的規(guī)定，即初查必須采取“任意性初查措施”，而禁止使用“強(qiáng)制性初查措施”。實(shí)踐中，這些任意性初查措施主要依靠反貪偵查人員通過(guò)大量體力勞動(dòng)來(lái)完成，存在質(zhì)量不高和效率較低等問(wèn)題。一是初查措施手段的成本較高。以查詢(xún)銀行賬戶(hù)為例，偵查人員為了完成外圍調(diào)查工作，需要對(duì)該地區(qū)的商業(yè)銀行進(jìn)行“拉網(wǎng)式”排查，這不僅耗費(fèi)大量的反貪人力和物力資源，而且一旦遺漏一些重要的涉案銀行賬戶(hù)資料，很容易導(dǎo)致初查出現(xiàn)僵局，無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。二是由于反貪初查措施手段的局限性強(qiáng)，可能存在打“擦邊球”的做法，容易出現(xiàn)初查措施適用“失范”的問(wèn)題。以扣押措施的誤用為例，有的辦案機(jī)關(guān)希望在立案前就取得有關(guān)被查對(duì)象的有罪證據(jù)，因此在通知初查對(duì)象接受詢(xún)問(wèn)時(shí)候，會(huì)對(duì)被查對(duì)象的物品、賬本、印章等進(jìn)行所謂的“扣押”，有時(shí)還會(huì)出示扣押通知單，還有的則以收條、借條之名行扣押之實(shí)。綜上所述，傳統(tǒng)的初查措施已經(jīng)很難滿足信息時(shí)代反貪初查工作的需要。

（三）初查法律文書(shū)的制作不規(guī)范

反貪初查關(guān)注的焦點(diǎn)在于是否能夠順利實(shí)現(xiàn)立案目標(biāo)，因此反貪部門(mén)及其偵查人員在初查過(guò)程中只是強(qiáng)調(diào)“如何突破案件”，證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致正式立案后的偵查工作面臨困難，這突出反映為初查法律文書(shū)制作的不規(guī)范。一是直接借用立案后的法律文書(shū)。以接觸初查對(duì)象后所做的談話記錄為例，有些反貪人員采用訊問(wèn)筆錄格式來(lái)記錄談話內(nèi)容，有些反貪人員采用詢(xún)問(wèn)筆錄格式來(lái)記錄談話內(nèi)容，還有些反貪人員采用初查筆錄來(lái)記錄談話內(nèi)容等，但“訊問(wèn)筆錄”和“詢(xún)問(wèn)筆錄”一般都是立案?jìng)刹楹笫褂玫姆晌臅?shū)，而“初查筆錄”更沒(méi)有明確的依據(jù)。二是自行創(chuàng)設(shè)所謂的“法律文書(shū)”，以初查協(xié)查的法律文書(shū)為例，在反貪初查階段，檢察機(jī)關(guān)可以委托外地檢察機(jī)關(guān)協(xié)助初查，因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的法律文書(shū)可使用，有的反貪偵查人員往往臨時(shí)自創(chuàng)制作協(xié)查信函。

（四）初查監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)有缺陷

反貪初查作為一項(xiàng)立案前的“準(zhǔn)訴訟活動(dòng)”，幾乎不受任何外來(lái)力量的控制。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，輕程序監(jiān)督。這不僅容易導(dǎo)致初查中發(fā)生直接或者間接侵犯人權(quán)的現(xiàn)象，而且容易造成“壓案不查、有案不查”的問(wèn)題，甚至還有極少數(shù)反貪偵查人員違規(guī)利用案件線索來(lái)謀取個(gè)人私利，大大削弱了反貪初查的嚴(yán)肅性和正當(dāng)性。第二，輕動(dòng)態(tài)監(jiān)督。對(duì)于初查的實(shí)施過(guò)程，反貪人員沒(méi)有接受監(jiān)督的意識(shí)，外界也很難監(jiān)督。第三，輕剛性監(jiān)督，同級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)初查實(shí)施的往往是“柔性監(jiān)督”，不具有法律程序上的強(qiáng)制力和執(zhí)行力。同時(shí)，由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者在一個(gè)檢察機(jī)關(guān)之內(nèi)，難以避免“同體監(jiān)督”的弊病。

二、基層檢察院反貪初查問(wèn)題的成因分析

反貪初查工作尤其是基層檢察機(jī)關(guān)反貪初查工作存在上述問(wèn)題的原因可歸為以下三個(gè)方面。

（一）反貪初查的性質(zhì)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

有關(guān)反貪初查工作的規(guī)定比較繁雜和零亂，到目前為止已有約20份規(guī)范性文件，但互相之間的規(guī)定并不一致，有些條款之間甚至存在矛盾之處。雖然《刑事訴訟規(guī)則》對(duì)初查工作做了比較詳盡的規(guī)定，但其操作性依然不強(qiáng)。實(shí)踐中，不同反貪人員對(duì)初查有著自己的認(rèn)識(shí)和理解，導(dǎo)致其在接觸初查對(duì)象以及其他相關(guān)人員時(shí)往往“各有各招”。

（二）反貪初查的法律地位不明

立案程序的價(jià)值在于“更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的線索納入偵查程序的輸出功能，以及對(duì)不涉及職務(wù)犯罪線索排除在偵查程序之外的屏障功能。”［1］實(shí)施初查可以促進(jìn)立案功能的發(fā)揮，避免刑事追訴范圍的無(wú)限擴(kuò)大。《刑事訴訟法》沒(méi)有承認(rèn)初查的法律地位，《刑事訴訟規(guī)則》雖對(duì)初查制度做了進(jìn)一步修改和完善，但初查的地位仍然不夠明確，并由此引發(fā)很多問(wèn)題。比如，反貪初查階段所收集的證據(jù)的合法性往往在法庭上會(huì)受到質(zhì)疑；對(duì)于初查階段拒絕配合調(diào)查的相關(guān)人員，相關(guān)機(jī)關(guān)也無(wú)法追究其相應(yīng)責(zé)任等。

（三）反貪初查的評(píng)價(jià)存在誤區(qū)

從立案質(zhì)量評(píng)價(jià)觀念來(lái)看，反貪偵查工作中存在著“撤案即錯(cuò)案”的觀念，致使反貪部門(mén)不得不堅(jiān)守所謂的“客觀立案條件”思想，一般在初查階段查明案件事實(shí)后方敢立案。這種觀念沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其實(shí)反貪初查后的撤案與不起訴、起訴在本質(zhì)上是一樣的，都是檢察機(jī)關(guān)一種正常的案件處理方式，是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)客觀公正義務(wù)的具體表現(xiàn)。［2］因此，雖然這種評(píng)價(jià)理念和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于推動(dòng)反貪初查工作具有一定的進(jìn)步意義，但同時(shí)也導(dǎo)致在反貪初查實(shí)踐中為了追求所謂的打擊犯罪的實(shí)體公正，而暫時(shí)犧牲保護(hù)人權(quán)的程序公正，并因此而衍生出一系列不規(guī)范問(wèn)題。

三、反貪初查問(wèn)題的解決對(duì)策

通過(guò)上文分析，筆者認(rèn)為，反貪部門(mén)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)應(yīng)從以下四方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善反貪初查工作。

（一）加強(qiáng)和細(xì)化反貪初查線索管理

反貪初查線索的好壞直接決定著辦案工作能否進(jìn)入到下一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，針對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)反貪初查案件線索管理的“粗放化”問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著重從以下三個(gè)方面加強(qiáng)和細(xì)化反貪初查案件線索管理工作。首先，反貪部門(mén)應(yīng)暢通和拓寬線索收集渠道，加強(qiáng)與本院控告申訴部門(mén)的溝通和聯(lián)系，通過(guò)建立部門(mén)合作機(jī)制，形成合力，一方面提升案件線索處理水平，另一方面加強(qiáng)對(duì)反貪案件線索的收集，尤其是注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)線索材料的收集工作，從源頭上整合線索資源。其次，反貪部門(mén)應(yīng)積極改變傳統(tǒng)的人工式的初查案件線索受理和登記方式，通過(guò)檢察辦案內(nèi)網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)初查案件線索的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上登記，不僅提升線索管理效率，而且加強(qiáng)對(duì)案件線索的保密。最后，反貪部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)反貪初查案件線索的研判和分析，“案件線索審查小組”不單單決定案件線索是否需要初查，而且應(yīng)當(dāng)出具較為詳細(xì)的審查意見(jiàn)，從一開(kāi)始就發(fā)揮好對(duì)反貪初查工作的指導(dǎo)和指揮作用。此外，在線索審查過(guò)程中，反貪部門(mén)及其偵查人員應(yīng)從線索來(lái)源、舉報(bào)內(nèi)容、成案可能性等方面進(jìn)行綜合分析，運(yùn)用推理法、聯(lián)系法等方法，著重分析線索蘊(yùn)含的初查潛力，堅(jiān)決排除沒(méi)有明確方向并有可能導(dǎo)致辦案風(fēng)險(xiǎn)的線索。同時(shí)，應(yīng)將反映的問(wèn)題清晰、社會(huì)負(fù)面影響較大、權(quán)力行使不規(guī)范透明、當(dāng)事人口碑較差等線索作為初查的重點(diǎn)。

（二）強(qiáng)化和規(guī)范反貪初查措施手段

一是堅(jiān)持“情報(bào)導(dǎo)偵”的理念和思路，按照最高人民檢察院和省級(jí)人民檢察院的統(tǒng)一要求和部署，加快基層檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)的“反貪初查信息化”建設(shè)。不僅應(yīng)積極利用上級(jí)院所建立的信息化應(yīng)用體系平臺(tái)，而且應(yīng)著手建立和不斷完善公共信息查詢(xún)平臺(tái)以及情報(bào)信息平臺(tái)，不斷增加反貪初查措施的科技含量，提高反貪初查的信息化水平，加速促使傳統(tǒng)的初查方式向現(xiàn)代的初查方式轉(zhuǎn)變，逐步減少對(duì)反貪人力資源的過(guò)度依賴(lài)，強(qiáng)化反貪初查能力。

二是對(duì)初查對(duì)象進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范。首先，明確適用原則。從司法實(shí)踐看，并非所有貪污賄賂案件都需要在初查過(guò)程中問(wèn)詢(xún)初查對(duì)象。為了防止權(quán)力濫用，調(diào)查問(wèn)詢(xún)初查對(duì)象應(yīng)以必要性為原則，即有的案件線索只有通過(guò)問(wèn)詢(xún)才能做出判斷的，應(yīng)在能夠基本做出符合立案條件判斷的基礎(chǔ)上，先問(wèn)詢(xún)初查對(duì)象，然后做出更為準(zhǔn)確的判斷，下定決心立案。［3］其次，嚴(yán)格控制問(wèn)詢(xún)時(shí)限，即應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)初查對(duì)象的留置問(wèn)詢(xún)不得超過(guò)12小時(shí)，可能轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人的初查對(duì)象以24小時(shí)為限。再次，固定問(wèn)詢(xún)地點(diǎn)。從安全角度考慮，對(duì)初查對(duì)象的問(wèn)詢(xún)一般安排在本院的辦案區(qū)內(nèi)，但不排除在初查對(duì)象的單位進(jìn)行。最后，限定采用方式，對(duì)初查對(duì)象的到案，嚴(yán)禁使用械具，盡量與其達(dá)成接受調(diào)查的合意。

（三）修改和完善反貪初查法律文書(shū)

一是增加《協(xié)助調(diào)查通知書(shū)》這一法律文書(shū)。因?yàn)樵诜簇澇醪閷?shí)踐中，針對(duì)相關(guān)人員的問(wèn)詢(xún)，無(wú)論是《詢(xún)問(wèn)通知書(shū)》還是《傳喚通知書(shū)》都不規(guī)范，因此可以考慮增加《協(xié)助調(diào)查通知書(shū)》。二是將反貪偵查人員與初查對(duì)象的談話記錄統(tǒng)一規(guī)范稱(chēng)為《調(diào)查筆錄》。三是規(guī)范相關(guān)商請(qǐng)和協(xié)助文書(shū)。可以借鑒公務(wù)中“函”的格式，統(tǒng)一制作《商請(qǐng)配合調(diào)查函》和《請(qǐng)求協(xié)助調(diào)查函》，在具體實(shí)踐操作中應(yīng)與《介紹信》同時(shí)使用。四是修改《協(xié)助查詢(xún)存款通知書(shū)》，將其適用對(duì)象從單位擴(kuò)充至單位和個(gè)人。

（四）完善和強(qiáng)化反貪初查法律監(jiān)督

第一，逐步實(shí)現(xiàn)程序監(jiān)督跟進(jìn)?？梢钥紤]在初查問(wèn)詢(xún)過(guò)程中，采取問(wèn)詢(xún)過(guò)程的同步錄音錄像和查清事實(shí)的同步調(diào)查筆錄。只要進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)辦案區(qū)，就對(duì)問(wèn)詢(xún)過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，真正做到問(wèn)詢(xún)與訊問(wèn)過(guò)程的透明有效銜接。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定調(diào)查筆錄的“規(guī)定性工作”，即第一份調(diào)查筆錄主要用于告知初查對(duì)象的權(quán)利義務(wù)，核實(shí)主體身份；第二份調(diào)查筆錄主要用于調(diào)查記錄個(gè)人、家庭以及單位財(cái)產(chǎn)狀況；第三份調(diào)查筆錄用于讓其陳述有罪之事實(shí)或者作無(wú)罪辯解；第四份調(diào)查筆錄用于向初查對(duì)象提出涉案的具體問(wèn)題；第五份調(diào)查筆錄用于對(duì)調(diào)查取得實(shí)質(zhì)突破后固定證據(jù)。這五份筆錄根據(jù)時(shí)間進(jìn)度，分配在12小時(shí)問(wèn)詢(xún)時(shí)限的各個(gè)節(jié)點(diǎn)。第二，逐步加大動(dòng)態(tài)監(jiān)督力度。一方面，對(duì)于“對(duì)上級(jí)人民檢察院交辦、指定管轄或者按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)向上級(jí)人民檢察院備案”等特定案件線索，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)除了應(yīng)重視對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)初查結(jié)果的審查監(jiān)督之外，還應(yīng)當(dāng)派員親自參與反貪初查過(guò)程；另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)“檢察信息化”和“偵查信息化”建設(shè)工程，將初查情況及時(shí)傳送到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)和本院舉報(bào)中心，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)對(duì)網(wǎng)”的雙重動(dòng)態(tài)監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)反貪初查存在問(wèn)題，就監(jiān)督反貪部門(mén)予以糾正，以進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)反貪初查工作監(jiān)督的同步性和實(shí)效性。第三，逐步增強(qiáng)剛性監(jiān)督力量，明確舉報(bào)中心對(duì)反貪初查享有知悉權(quán)、催辦權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)明確反貪初查期限，對(duì)于3個(gè)月內(nèi)無(wú)法初查終結(jié)的，反貪部門(mén)應(yīng)將已初查的相關(guān)情況和延期的具體理由以書(shū)面形式告知舉報(bào)中心，以便接受舉報(bào)中心的審查監(jiān)督。

客觀來(lái)講，反貪初查工作是偵辦職務(wù)犯罪過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)反貪部門(mén)應(yīng)當(dāng)著重在現(xiàn)有的法律制度框架之內(nèi)，進(jìn)一步從微觀角度出發(fā)，不斷改變初查工作思路，改進(jìn)初查工作方法，規(guī)范初查工作機(jī)制，增強(qiáng)初查工作能力，以進(jìn)一步適應(yīng)新條件下加強(qiáng)反貪辦案工作的需要。

注釋?zhuān)?/p>

［1］盧樂(lè)云：《構(gòu)建職務(wù)犯罪初查法律制度的基本前提》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。

［2］陳震屏：《職務(wù)犯罪初查制度研究》，《法治論叢》2008年第6期，第35頁(yè)。

［3］王雄飛、胡波：《賄賂犯罪初查中查問(wèn)制度建構(gòu)》，《人民檢察》2011年第18期。

*北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院［100026］

**福建省福州市公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查支隊(duì)［350000］