萬紀耀

(中共黔西南州委黨校貴州興義 562400)

強化紀委監(jiān)督權(quán)的必然性及路徑探析*

萬紀耀

(中共黔西南州委黨校貴州興義 562400)

紀委監(jiān)督權(quán)包含檢查權(quán)、受理權(quán)、初核權(quán)、立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、處理權(quán)和處分權(quán)。強化紀委監(jiān)督權(quán)，是推動黨的紀律檢查體制改革的必然要求，是創(chuàng)新反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制的必然要求，是健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的必然要求，是更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)作用的必然要求。強化紀委監(jiān)督權(quán)，應強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導，強化紀委對同級黨委的監(jiān)督，強化派駐紀檢組對駐在部門的監(jiān)督，強化巡視機構(gòu)對下級黨組織的監(jiān)督。

紀委監(jiān)督權(quán);必然性;路徑

黨的十八屆三中全會從多角度強化了各級紀委的監(jiān)督權(quán)。2014年1月14日，習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上講話強調(diào)，“要增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果，保證各級紀委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性?！?/p>

一、紀委監(jiān)督權(quán)

根據(jù)黨章、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》和其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會監(jiān)督的主要內(nèi)容是:黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，民主集中制的執(zhí)行情況，黨員領(lǐng)導干部履行職責和行使權(quán)力的情況，選拔任用干部的情況，黨組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的行為，黨組織和黨員違犯黨的紀律的行為，黨組織處理案件、維護和執(zhí)行黨紀的情況，等等。根據(jù)黨章、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》、《黨的紀律檢查機關(guān)案件審理工作條例》和其他黨內(nèi)法規(guī)，黨的各級紀律檢查委員會的監(jiān)督權(quán)，包含檢查權(quán)、受理權(quán)、初核權(quán)、立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、處理權(quán)和處分權(quán)，等。

紀委檢查權(quán)，指檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，檢查黨組織或黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復雜的案件，檢查黨組織或黨員違犯黨的紀律的案件。紀委受理權(quán)、初核權(quán)、立案權(quán)，指受理對黨員或黨組織違犯黨紀問題的檢舉和黨員的控告、申訴，初步核實黨員或黨組織的違紀問題，對確有違紀事實并需追究黨紀責任的違紀問題按照規(guī)定的權(quán)限和程序進行立案。紀委調(diào)查權(quán)、審查權(quán)，指調(diào)查黨員或黨組織違犯黨的紀律的案件，調(diào)查案件檢查、案件審理和執(zhí)行黨紀的情況，審查黨員或黨組織違犯黨的紀律的案件和復查的案件，核對違犯黨的紀律的案件的事實材料，審核鑒別證據(jù)，分析認定違紀案件涉及的問題的性質(zhì)。紀委處理權(quán)、處分權(quán)，指處理黨組織或黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復雜的案件，處理黨員或黨組織違犯黨的紀律的案件和復查的案件，處理或處分違犯黨的紀律的黨員或黨組織。黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、受理權(quán)、初核權(quán)、立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、處理權(quán)和處分權(quán)，不僅僅屬于黨的各級紀律檢查機關(guān)，黨的各級委員會、黨的其他組織和黨員都不同程度地具有上述所有、有些或某個權(quán)力(權(quán)利)。

二、強化紀委監(jiān)督權(quán)的必然性

(一)強化紀委監(jiān)督權(quán)是推動黨的紀律檢查體制改革的必然要求

黨的紀律檢查體制，指紀委與同級黨委、上級黨委、上級紀委的統(tǒng)屬關(guān)系，包括紀檢工作領(lǐng)導體制、紀委干部管理體制、紀委檢查和處理案件制度等。改革開放以來，黨的紀律檢查工作一直實行雙重領(lǐng)導體制。一是地方各級紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導。二是紀委全體會議，選舉紀委常委會和書記、副書記，由同級黨委通過，報上級黨委批準。三是紀委向同級黨委報告特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結(jié)果，同時向上級紀委報告。四是紀委發(fā)現(xiàn)同級黨委委員有違犯黨紀的行為，需要立案檢查的，報同級黨委批準，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報告同級黨委后報上級紀委批準。

現(xiàn)行體制下，紀律檢查工作、紀委查辦案件、紀委干部管理等都是同級黨委領(lǐng)導為主，紀委對同級黨委負責，很容易出現(xiàn)紀委對同級黨委監(jiān)督乏力、黨委干涉同級紀委辦案的現(xiàn)象，紀委的監(jiān)督權(quán)被打折扣。例如，河北省原紀委書記劉善祥因為跟程維高“叫板”，被安排“病休”。十八屆三中全會明確，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導，并提出“兩個為主”即查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這樣規(guī)定，有助于加強上級紀委對紀檢工作的領(lǐng)導、對紀委干部的管理，有助于增強紀委干部查辦案件的積極性和能動性，有助于破解紀委監(jiān)督同級黨委、紀檢組監(jiān)督駐在單位黨組的難題。

(二)強化紀委監(jiān)督權(quán)是創(chuàng)新反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制的必然要求

協(xié)助黨的委員會加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，是黨章規(guī)定的黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)。黨風廉政建設(shè)責任制是反腐敗工作的一項重要的基礎(chǔ)性制度。黨風建設(shè)和反腐敗工作密切相關(guān)、相互促進。我們黨一直強調(diào)，各級紀委要履行協(xié)助黨委加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責。

反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制問題，是影響反腐敗成效的關(guān)鍵問題。新形勢下，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制，需要進一步完善。存在的主要問題是，反腐敗機構(gòu)分散，如涉及紀檢監(jiān)察、組織人事、審判、檢察、公安、信訪、審計等機關(guān)和部門，職能分散、形不成合力，查辦腐敗案件受地方和部門牽涉太多，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責任追究不夠。十八屆三中全會在反腐敗領(lǐng)導體制、工作機制上明確了“兩個責任”和“兩個全覆蓋”?！皟蓚€責任”即黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任。這樣規(guī)定，加強了紀委在反腐敗工作中的監(jiān)督作用，強化了紀委的監(jiān)督責任和紀委監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性、合法性和相對獨立性，將會對腐敗行為形成強大威懾力。派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督都是紀委監(jiān)督的重要組成部分。派駐制度和巡視制度“兩個全覆蓋”，即中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)全面派駐紀檢機構(gòu)，中央和省區(qū)市巡視制度對地方、部門、企事業(yè)單位全面覆蓋。這樣規(guī)定，體現(xiàn)了所有權(quán)力都必須受到制約和監(jiān)督的原則，有助于強化派駐機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀作用，提高巡視機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題能力。

(三)強化紀委監(jiān)督權(quán)是健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的必然要求

加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，既是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，又是社會主義民主政治建設(shè)的重要保證。隨著社會主義民主政治建設(shè)的深入發(fā)展，黨和國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制日益健全和成熟，但在一些具體方面也存在一些不適應、不夠完善的地方。一是權(quán)力配置和結(jié)構(gòu)不盡科學，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間有的沒有形成相互制約。二是權(quán)力往往過分集中于主要領(lǐng)導干部手中，少數(shù)主要領(lǐng)導干部凌駕于組織之上。三是權(quán)力邊界不清晰。有的政企不分、政事不分，有的部門之間職責交叉，有好處就搶，有責任就推，有的領(lǐng)導干部什么事都管，隨意插手工程建設(shè)、人事招聘甚至司法審判。四是權(quán)力缺乏法制約束。有的權(quán)力不是依法設(shè)立，或者不是依法行使。五是權(quán)力運行過程不夠公開透明。六是對權(quán)力的監(jiān)督不夠有力，各種監(jiān)督的合力不強。七是制度不夠健全，障礙和漏洞較多，存在“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，對領(lǐng)導干部的監(jiān)督管理難以發(fā)揮應有的作用。

黨和國家的權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系，包括黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督。我們黨是執(zhí)政黨，黨員領(lǐng)導干部手中掌握著大大小小的權(quán)力資源。因此，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，首先是加強黨內(nèi)監(jiān)督，加強黨內(nèi)監(jiān)督勢必要強化紀委的監(jiān)督權(quán)。

(四)強化紀委監(jiān)督權(quán)是更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)作用的必然要求

十八屆三中全會強調(diào)，各級紀委要履行協(xié)助黨委加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)作用。

黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)。黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部，特別是各級領(lǐng)導班子主要負責人。黨內(nèi)監(jiān)督的重點內(nèi)容是:遵守黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)、維護中央權(quán)威、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織的決議決定及工作部署、遵守憲法法律、堅持依法執(zhí)政、貫徹執(zhí)行民主集中制、保障黨員權(quán)利、干部選拔任用、密切聯(lián)系群眾、實現(xiàn)維護發(fā)展人民群眾根本利益、廉潔自律和抓黨風廉政建設(shè)等情況。黨的各級紀律檢查委員會在黨內(nèi)監(jiān)督方面的職責是:協(xié)助同級黨的委員會組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織開展對黨內(nèi)監(jiān)督工作的督促檢查;對黨員領(lǐng)導干部履行職責和行使權(quán)力情況進行監(jiān)督;檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復雜的案件;向同級黨委和上一級紀委報告黨內(nèi)監(jiān)督工作情況，提出建議，依照權(quán)限組織起草、制定有關(guān)規(guī)定和制度，作出關(guān)于維護黨紀的決定;受理對黨組織和黨員違犯黨紀行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權(quán)利。

三、強化紀委監(jiān)督權(quán)的路徑探析

(一)強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導

上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導，體現(xiàn)在檢查下級紀委的工作、批準和改變下級紀委對案件的決定、領(lǐng)導下級紀委查辦案件、下級紀委干部管理、下級紀委向上級紀委報告案件查辦情況等方面。在原來的習慣性程序中，不少地方紀委、基層紀委如果發(fā)現(xiàn)本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須向同級黨委主要領(lǐng)導報告，在得到同意后才能進行初核或查處。這樣就給壓案不報和瞞案不查提供了可能和機會。

十八屆三中全會強調(diào)，查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。這樣規(guī)定，有助于對同級黨委主要領(lǐng)導形成制約，從體制上解決壓案不報和瞞案不查的問題，強化了上級紀委的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。紀委書記、副書記是一級紀委的主要領(lǐng)導，承擔著一個單位紀律檢查工作的主要領(lǐng)導責任。在原來的管理體制中，紀委書記、副書記由同級黨委和上級黨委管理。十八屆三中全會強調(diào)，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這樣規(guī)定，有助于強化下級紀委書記、副書記同上級紀委的溝通和聯(lián)系，有利于下級紀委更加負責地履行監(jiān)督職責，行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)。

(二)強化紀委對同級黨委的監(jiān)督

我們黨是實行民主集中制的黨，一方面，黨委及其常委會有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)又賦予紀委以監(jiān)督權(quán)，包括監(jiān)督同級黨委的權(quán)力。根據(jù)黨章和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》的規(guī)定，紀委監(jiān)督同級黨委，包括黨委委員違紀行為、黨委處理案件、黨委執(zhí)行和維護黨紀、黨委決定重大問題等內(nèi)容?，F(xiàn)行體制下，紀委監(jiān)督往往盯著下級黨組織，而對同級黨委及其成員的監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié)，造成“燈下黑”或“監(jiān)督盲點”，原因主要如下:一是獨立性不強，紀委人財物受制于同級黨委，紀委干部的配備、考核、任免、調(diào)動及經(jīng)費開支等，掌握在同級黨委政府手中，上級紀委領(lǐng)導的力度、作用相對較弱。二是權(quán)威性不夠，在案件查辦問題上，當紀委與黨委意見不一致時，作出讓步的往往是紀委。三是缺乏自主權(quán)，紀委對違紀的同級黨委委員立案檢查，要經(jīng)同級黨委批準。

十八屆三中全會強調(diào)，各級紀委要加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督。對發(fā)生重大腐敗案件和嚴重違紀行為的地方、部門和單位，實行“一案雙查”，既要追究當事人責任，又要倒查追究相關(guān)領(lǐng)導責任，包括黨委和紀委的責任。有失職瀆職情節(jié)甚至故意掩蓋、袒護違紀問題的，必須承擔領(lǐng)導責任。

(三)強化派駐紀檢組對駐在部門的監(jiān)督

紀委向黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)履行監(jiān)督職責，是黨章賦予的重要任務(wù)，是紀委履行監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。根據(jù)黨章、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《關(guān)于中央紀委派駐紀檢組和各部門黨組紀檢組(紀委)若干問題的規(guī)定(試行)》、《關(guān)于中共中央紀委派駐紀檢組履行監(jiān)督職責的意見》、《關(guān)于對中央紀委監(jiān)察部派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的實施意見》和其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，派駐紀檢組對駐在部門領(lǐng)導班子和黨員領(lǐng)導干部進行監(jiān)督，派駐機構(gòu)由紀委統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導。

十八屆三中全會強調(diào)，派駐監(jiān)督全面覆蓋，派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責，履行監(jiān)督職責。派駐紀檢組長擔任駐在部門黨組成員，只履行監(jiān)督職責，不參與駐在部門業(yè)務(wù)分工，一般不從駐在部門產(chǎn)生。派駐機構(gòu)第一位的職責是監(jiān)督，防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。監(jiān)督的主要內(nèi)容是:駐在部門黨組織和黨員領(lǐng)導干部執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、遵守國家法律法規(guī)、執(zhí)行國務(wù)院決定命令、維護黨的政治紀律、執(zhí)行民主集中制、執(zhí)行議事規(guī)則、執(zhí)行廉潔自律規(guī)定、重大問題決策、重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用、抓黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作、貫徹落實黨風廉政建設(shè)責任制、個人有關(guān)事項報告、個人家庭重大變化、述職述廉、民主評議和民主測評、民主生活會等情況。第二位的職責是執(zhí)紀，如查辦案件，查處違紀違法行為，處理或處分違紀違法黨員，糾正不正之風，受理黨員的檢舉、控告和申訴，辦理信訪舉報件，組織專項檢查或?qū)ｍ椪{(diào)研等。

(四)強化巡視機構(gòu)對下級黨組織的監(jiān)督

紀委在巡視監(jiān)督中發(fā)揮著極為重要的、不可替代的作用。巡視是紀委監(jiān)督的重要組成部分，是黨章賦予的重要職責，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。巡視制度是上級黨組織監(jiān)督下級黨組織(黨委和黨組)領(lǐng)導班子及其成員特別是主要領(lǐng)導干部的有效形式，是黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度之一。巡視機構(gòu)包括巡視工作領(lǐng)導小組及其辦公室、巡視組。

2013年6月，中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央紀委中央組織部關(guān)于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013－2017年規(guī)劃》，對巡視工作提出了新要求。主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問題、報告問題、形成震懾。中央紀委書記、中央巡視工作領(lǐng)導小組組長王岐山強調(diào)，“對重大問題應該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責任。”巡視對象，突出黨組織領(lǐng)導班子及其成員，特別是一把手。監(jiān)督內(nèi)容，突出“四個著力”，即著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等違反中央八項規(guī)定精神的問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在對涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發(fā)表反對意見、搞“上有政策、下有對策”等違反政治紀律的問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、違規(guī)提拔干部等選人用人上的不正之風和腐敗問題。探索創(chuàng)新巡視工作方法，注重走訪調(diào)研、暗訪、收集社會輿論、信訪處理、個別談話、民主測評、問卷調(diào)查等方式方法。

(責任編輯:衛(wèi)海)

D261

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1672－1071(2014)02－0067－04

2014－02－05

萬紀耀(1974－)，男，河南駐馬店人，中共黔西南州委黨校講師，研究方向為中共黨史、黨的學說與黨的建設(shè)。