熊 燁 凌 寧

（中共江蘇省委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210009）

互聯(lián)網(wǎng)作為人類進(jìn)入信息時(shí)代的一種標(biāo)志性信息傳播方式，自其產(chǎn)生以來(lái)一直以超出人們想象的速度迅猛發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)帶給我們的不僅僅是作為工具的技術(shù)，它已經(jīng)深刻地改變了我國(guó)的行政生態(tài)環(huán)境?；ヂ?lián)網(wǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)給樂(lè)觀者創(chuàng)造了一個(gè)民主、效率的愿景，然而網(wǎng)絡(luò)世界里，被操控的話語(yǔ)和失真的信息隨處可見(jiàn)，過(guò)多情緒宣泄的言論降低政治溝通的效率，“群體極化”、“群體想象”、“沉默的螺旋”常態(tài)化等都使得網(wǎng)絡(luò)輿情難逃偏執(zhí)、狹隘的困境。事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)是一把雙刃劍，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代既存在機(jī)會(huì)又存在挑戰(zhàn)，我國(guó)政府應(yīng)調(diào)整治理策略，利用自身優(yōu)勢(shì)抓住網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的機(jī)會(huì)，克服劣勢(shì)規(guī)避外部威脅。

一、互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)的發(fā)展

互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)的發(fā)展雖然起步較晚，但是從網(wǎng)絡(luò)使用者數(shù)量及其構(gòu)成方面而言，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展非常迅猛。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011年我國(guó)網(wǎng)民人數(shù)為5.13億，較2010年增長(zhǎng)5580萬(wàn)人，年增長(zhǎng)率達(dá)12%，是2007年網(wǎng)民人數(shù)的2.4倍。2011年我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)38.3%，較2007年增長(zhǎng)了22個(gè)百分點(diǎn)。如圖一和圖二所示，2007－2011年我國(guó)的網(wǎng)民人數(shù)和互聯(lián)網(wǎng)普及率增長(zhǎng)均十分迅猛。從階層分布看，網(wǎng)絡(luò)的使用者不再局限于精英階層，而是向普通階層擴(kuò)展，2011年我國(guó)農(nóng)村寬帶接入用戶達(dá)3308.8萬(wàn)戶，占用戶總數(shù)的22%。從年齡段來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)的使用者不只是年輕人，越來(lái)越多的中老年及少年也成為互聯(lián)網(wǎng)的使用者。互聯(lián)網(wǎng)帶給我們的不僅僅是作為工具的技術(shù)，它們已經(jīng)改變了人們的生活方式、交往方式、思維方式和價(jià)值觀，對(duì)我國(guó)的政府治理也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代我國(guó)政府治理的SWOT分析

SWOT分析法又稱為態(tài)勢(shì)分析法，它是由舊金山大學(xué)的管理學(xué)教授于20世紀(jì)80年代初提出來(lái)的，SWOT四個(gè)英文字母分別代表:優(yōu)勢(shì)（Strength）、劣勢(shì) （Weakness）、機(jī) 會(huì) （Opportunity）、威脅（Threat）。利用SWOT框架分析網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的我國(guó)政府治理，就要全面審視互聯(lián)網(wǎng)下的我國(guó)行政生態(tài)變遷，系統(tǒng)分析政府治理現(xiàn)狀，整合概括內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和外部機(jī)遇、挑戰(zhàn)，為探尋網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府治理的策略提供參考。

（一）內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)分析

1.我國(guó)政府的信息化建設(shè)初見(jiàn)成效。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息瞬息萬(wàn)變，政府本身的信息化程度是有效的收集、處理、反饋信息的重要條件。在我國(guó)政府的積極推動(dòng)下信息化建設(shè)逐漸加快。20世紀(jì)80年代末，我國(guó)在中央和地方黨政機(jī)關(guān)開(kāi)展的辦公自動(dòng)化工程（OA）奠定了利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)，1993年底啟動(dòng)的“三金工程”加強(qiáng)了信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)始為重點(diǎn)行業(yè)和部門(mén)傳輸信息，1999年開(kāi)始的“政府上網(wǎng)”工程，則標(biāo)志著我國(guó)政府信息化建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。［1］2006年1月1日中央政府門(mén)戶網(wǎng)站的正式開(kāi)通，標(biāo)志著中國(guó)政府網(wǎng)站層級(jí)體系的架構(gòu)已經(jīng)基本形成。2008年，中央部委政府網(wǎng)站的普及率已經(jīng)達(dá)到96.1%，省市政府網(wǎng)站普及率達(dá)到100%，地市級(jí)政府網(wǎng)站普及率達(dá)到99.1%。政府網(wǎng)站已成為發(fā)布權(quán)威政府信息的第一平臺(tái)，溝通政民、匯集民智民意的重要渠道。［2］

圖1 2007—2011年我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)（萬(wàn)人）

圖2 2007年—2011年我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)普及率（%）

2.我國(guó)公民參政意識(shí)、法律意識(shí)增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)公民的參政意識(shí)不斷增強(qiáng)，與此同時(shí)，參政的能力也不斷提高。越來(lái)越多的公民利用法律武器維護(hù)參政權(quán)利，通過(guò)人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、聽(tīng)證制度等渠道表達(dá)利益訴求?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一種非制度化的政治參與渠道有其固有的缺陷，以訛傳訛、“群體極化”、毫無(wú)建設(shè)性的情緒宣泄等均挑戰(zhàn)者政府的治理能力。公民參政意識(shí)、法律意識(shí)的增強(qiáng)將大大減少非理性的網(wǎng)絡(luò)政治參與。一個(gè)具有法制觀念的理性公民可以自覺(jué)抵制網(wǎng)絡(luò)的極端言論、西方敵對(duì)勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力的蠱惑，為政府與公民之間的良性互動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

（二）內(nèi)部劣勢(shì)

1.官僚化不足與“愚蠢的照章辦事”并存。我國(guó)的行政組織結(jié)構(gòu)是以韋伯的官僚制為樣本建構(gòu)起來(lái)的，是一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)。官僚組織結(jié)構(gòu)具有明顯的反功能，“反功能”的概念是默頓在《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》一書(shū)中首先提出的，它指的是與組織結(jié)構(gòu)正面功能相對(duì)應(yīng)的負(fù)面功能。［3］默頓認(rèn)為官僚制組織結(jié)構(gòu)反功能主要表現(xiàn)在:刻板僵化、墨守成規(guī)、效率只針對(duì)例性行事物;“訓(xùn)練性無(wú)能”，即一旦特殊事件發(fā)生，既定條件不變，就會(huì)反應(yīng)遲鈍和行動(dòng)緩慢。［4］具體到我國(guó)的行政組織，呈現(xiàn)出與西方國(guó)家行政組織不同的特點(diǎn)。一方面，我國(guó)行政組織存在官僚化不足的狀況，即制度規(guī)章的不完善及執(zhí)行力不夠，行政組織中存在人格化的傾向，如潛規(guī)則盛行、人情行政、家長(zhǎng)制作風(fēng)等。另一方面，“愚蠢的照章辦事”的情形在我國(guó)的行政活動(dòng)中同樣存在，繁雜的審批程序，刻板僵化的績(jī)效考核都制約著行政人員積極性創(chuàng)造性的發(fā)揮。由此，可以看出我國(guó)行政組織除了面臨規(guī)則約束力弱，同時(shí)還面臨著彈性不足的問(wèn)題。規(guī)則約束不足造成的權(quán)力尋租在網(wǎng)絡(luò)傳播下將給政府帶來(lái)合法性危機(jī)，而組織彈性不足則無(wú)法滿足網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公民的多元利益訴求，也無(wú)法應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的外部環(huán)境。

2.行政人員的能力不足。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)行政人員的技術(shù)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)變能力、學(xué)習(xí)能力提出了更高的要求。我國(guó)行政人員的能力不足主要體現(xiàn)在以下方面:第一，我國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍中不同年齡段的行政人員綜合素質(zhì)存在結(jié)構(gòu)上的缺陷。年紀(jì)較大的同志具有較強(qiáng)的綜合處理能力，但信息技術(shù)能力往往是短板，而年輕的同志具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和技術(shù)能力，但綜合處理能力和應(yīng)變能力卻往往不足。第二，現(xiàn)有的公務(wù)員考試錄用制度側(cè)重于文化知識(shí)的選拔而對(duì)素質(zhì)能力的考察不夠，存在“高分低能”的問(wèn)題。筆試內(nèi)容重知識(shí)、輕能力;重公共科目知識(shí)，輕專業(yè)科目知識(shí);考試所用教材常識(shí)性知識(shí)所占的比例較大，理論與實(shí)踐的結(jié)合點(diǎn)少。由此導(dǎo)致了考察機(jī)械記憶力，出現(xiàn)高分低能，把一些專業(yè)知識(shí)水平較高而記憶力較差的人拒之門(mén)外。［5］而在面試中，測(cè)試項(xiàng)目的選擇、測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)以及情景模擬、專業(yè)技術(shù)測(cè)定缺乏科學(xué)性與規(guī)范性，并不能確保面試的準(zhǔn)確。這就使得行政人員素質(zhì)能力成為政府治理一個(gè)掣肘因素。

（三）外部機(jī)遇分析

1.公民話語(yǔ)權(quán)的回歸加快民主進(jìn)程。傳統(tǒng)權(quán)威媒體如電視臺(tái)、廣播、報(bào)紙的信息傳播是單向度的，公眾無(wú)法通過(guò)它們表達(dá)自己的意見(jiàn)和看法。不具備一定知識(shí)的民眾甚至被排斥在官方權(quán)威媒體的話語(yǔ)體系之外，無(wú)法理解權(quán)威媒體所傳遞的信息。傳統(tǒng)權(quán)威媒體在自己的王國(guó)里自說(shuō)自話，而與民眾漸行漸遠(yuǎn)。然而，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)打破了權(quán)威媒體的話語(yǔ)霸權(quán)。在網(wǎng)絡(luò)上，每個(gè)人都可以是一個(gè)沒(méi)有執(zhí)照的電視臺(tái)，民眾可以選擇自己感興趣的信息源，也可以表達(dá)自己的觀點(diǎn)和感受。人們圍繞著QQ或者其他交流平臺(tái)談?wù)撝鴩?guó)家大事與個(gè)人情感，在自己獨(dú)有的博客空間寫(xiě)著自己的感悟，在相關(guān)的新聞跟帖后面發(fā)表或者討論著一切他們感興趣的議題。話語(yǔ)表達(dá)的不只是信息，話語(yǔ)的實(shí)質(zhì)是權(quán)力，公民掌握話語(yǔ)權(quán)就掌握了維護(hù)自己利益的武器?；ヂ?lián)網(wǎng)提供了一個(gè)實(shí)踐民主的新形式，在互聯(lián)網(wǎng)中，人們不受空間限制而集結(jié)于某一公共場(chǎng)所，在寬松的環(huán)境中自由言論，經(jīng)過(guò)交流和互動(dòng)形成輿論場(chǎng)。網(wǎng)絡(luò)形成的輿論場(chǎng)具有極大的包容性，在網(wǎng)絡(luò)精英的引領(lǐng)下形成一個(gè)多數(shù)人認(rèn)同的意見(jiàn)，最終形成網(wǎng)絡(luò)政治輿論，對(duì)國(guó)家政策產(chǎn)生影響。

2.互聯(lián)網(wǎng)承載電子政府?；ヂ?lián)網(wǎng)促進(jìn)電子政務(wù)和電子政府的建設(shè)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)認(rèn)為，電子政務(wù)是政府通過(guò)信息通信技術(shù)手段的密集性和戰(zhàn)略性應(yīng)用組織公共管理的方式，旨在提高效率、增強(qiáng)政府的透明度、改善財(cái)政約束、改進(jìn)公共政策的質(zhì)量和決策的科學(xué)性，建立政府之間、政府與社會(huì)、社區(qū)以及政府與公民之間的良好關(guān)系，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，贏得廣泛的社會(huì)參與度。電子政務(wù)具有以下優(yōu)勢(shì):首先，電子政務(wù)突破時(shí)間與空間的制約，為社會(huì)提供快捷便利的服務(wù)。第二，電子政務(wù)可實(shí)現(xiàn)信息共享，提高辦事效率。第三，電子政務(wù)提升傳統(tǒng)政務(wù)效率、節(jié)約資源。文件的電子化、辦公的無(wú)紙化、會(huì)議的網(wǎng)絡(luò)化等等提高了政府的工作效率，節(jié)約資源。第四，電子政務(wù)是政府流程的再造，促進(jìn)了政務(wù)的改革和創(chuàng)新。電子政務(wù)將改造政府的決策和工作流程，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，加快政府改革和創(chuàng)新的步伐。第五，電子政務(wù)可以提高政務(wù)的公開(kāi)透明，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，遏制暗箱操作，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。第六，電子政務(wù)為公眾提供參政議政的機(jī)會(huì)，提高政府決策的民主性和科學(xué)性。第七，電子政務(wù)可以提升政府開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)監(jiān)管的能力，通過(guò)快速和大規(guī)模的遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)采集和分析，實(shí)現(xiàn)跨地域信息的集中管理和響應(yīng)。［6］

3.網(wǎng)絡(luò)反腐促進(jìn)公權(quán)力的合法運(yùn)作。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)的反腐被提上前所未有的政治高度:腐敗問(wèn)題解決不好，就會(huì)導(dǎo)致“亡黨亡國(guó)”。腐敗現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是公權(quán)力的濫用，反腐敗就是要對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和限制，使之沿著法制化的軌道運(yùn)作。信息不對(duì)稱是反腐敗中的一個(gè)難題，掌握公權(quán)力的官員利用其職位優(yōu)勢(shì)設(shè)法規(guī)避監(jiān)督謀取私利，而監(jiān)督主體往往不能完全掌握官員的信息，在監(jiān)督與規(guī)避監(jiān)督的斗爭(zhēng)中處于信息上的劣勢(shì)?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展為反腐敗提供了信息上的便利。從“表哥”、“房叔”的落馬，再到“雷政富不雅視頻”、“單增德離婚保證書(shū)”等熱點(diǎn)事件，2012年以來(lái)，“網(wǎng)絡(luò)曝光——紀(jì)委介入——核查處理”成為腐敗案件查處的一條新路徑?！拔⒉┮晦D(zhuǎn)、圍觀千萬(wàn)”。我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量5.38億，手機(jī)網(wǎng)民接近4億。一張艷照、一段不雅視頻，極易使網(wǎng)絡(luò)形成強(qiáng)大的輿論場(chǎng)，發(fā)酵速度驚人，官員的違紀(jì)違法信息能夠快速傳遞到紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。腐敗官員要面對(duì)的不只是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，而是成千上萬(wàn)的群眾，互聯(lián)網(wǎng)放大了群眾在反腐斗爭(zhēng)中的作用，有效地解決了反腐中的信息不對(duì)稱。

（四）外部挑戰(zhàn)分析

1.轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾伴隨網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)勢(shì)助推威脅著政治穩(wěn)定。在我國(guó)社會(huì)朝著現(xiàn)代化發(fā)展的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)勢(shì)助推下的社會(huì)矛盾也極大威脅著我國(guó)的政治穩(wěn)定。我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，貧富差距、暴力執(zhí)法、暴力拆遷、官員腐敗等現(xiàn)象客觀存在，但是這些社會(huì)問(wèn)題是可以通過(guò)體制改革和法律完善解決，是任何一個(gè)轉(zhuǎn)型期的政府都需要面對(duì)的問(wèn)題。在網(wǎng)絡(luò)極端放大的作用下，這些社會(huì)矛盾的最終劍指幾乎是黨和政府手中的公共權(quán)力，對(duì)政府治理的有效性、權(quán)威性等方面形成了全方位沖擊。此外，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代我國(guó)政府還面臨著來(lái)自“外部敵對(duì)勢(shì)力”的網(wǎng)絡(luò)威脅，某些國(guó)家別有用心的支持“藏獨(dú)”“疆獨(dú)”，逃竄海外的民族風(fēng)裂分子利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行滲透，鼓動(dòng)不明真相的極端分子制造恐怖事件，如烏魯木齊“7·5”打砸搶燒嚴(yán)重暴力事件，拉薩“三·一四”打砸搶燒暴力犯罪事件，這些滅絕人性的暴行給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，威脅著我國(guó)的政治穩(wěn)定。

2.網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致的非理性參與挑戰(zhàn)政府的制度創(chuàng)新能力。美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓有個(gè)著名的公式:政治參與∕政治制度化=政治不穩(wěn)定。在這個(gè)公式里，他指出:“無(wú)論在哪種參與水平上，政治制度都應(yīng)該強(qiáng)大到足夠提供合法的政治秩序的基礎(chǔ)和有效的政治共同體的基礎(chǔ)上?！保?］互聯(lián)網(wǎng)極大地激發(fā)了網(wǎng)民的參政熱情，但是網(wǎng)絡(luò)只是提供了一個(gè)表達(dá)交流的空間，并不能替代制度化的政治參與。在一個(gè)政治文明的社會(huì)里，人們的政治參與要通過(guò)一定的政治制度進(jìn)行安排和組織。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，互聯(lián)網(wǎng)更多的只是溝通人民代表和人民群眾的橋梁，是一種體制外的政治參與。但是很多網(wǎng)民不能準(zhǔn)確定位互聯(lián)網(wǎng)，陷入了表達(dá)和批評(píng)政府的狂熱，寄希望于體制外的途徑表達(dá)利益訴求，當(dāng)這種要求不能滿足時(shí)就必然將不滿和挫折感轉(zhuǎn)嫁于政治體系本身，從而觸發(fā)政治不穩(wěn)定。我國(guó)當(dāng)前的政治參與制度并不具備完全容納網(wǎng)絡(luò)政治參與的能力，也就是說(shuō)很多個(gè)人碎片化的利益訴求并不能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輸入到政策制定系統(tǒng)。能否把網(wǎng)絡(luò)政治參與納入制度化軌道，如何確保網(wǎng)絡(luò)政治參與的有序和高效，這都是政治參與制度改革要解決的問(wèn)題。

3.信息失真影響有效的政治溝通。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，每個(gè)人即是信息的發(fā)出者又是信息的接受者，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性打破了傳統(tǒng)社會(huì)中人的“標(biāo)識(shí)”，在“反正沒(méi)有人認(rèn)識(shí)我”的心態(tài)下，傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”秩序被打破，人們可以逃脫輿論壓力、道德譴責(zé)和法律制裁，這就為謠言的產(chǎn)生和傳播創(chuàng)造了條件。網(wǎng)民利用網(wǎng)絡(luò)傳播謠言炒作謀取私利的事件層出不窮，出現(xiàn)了很多像“秦火火”“立二拆四”這樣的無(wú)良網(wǎng)絡(luò)推手。越來(lái)越多的網(wǎng)民面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的海量信息逐漸失去理性和辨別能力，尤其一些長(zhǎng)期找不到合適崗位、茫然隨波在社會(huì)大潮中的城市邊緣的“二代農(nóng)民工”、“三代農(nóng)民工”等人群，長(zhǎng)期生活的窘困滋生出“仇富”“仇官”心理，只要牽涉到政府、官員、炫富、拆遷等負(fù)面信息就不加辨別的傳播轉(zhuǎn)發(fā)，寧愿相信負(fù)面信息也不相信政府的調(diào)查結(jié)論，以訛傳訛增加了政府治理的難度。更為嚴(yán)重的是一些網(wǎng)民抱著狂熱的西方理念，以官員腐敗和暴力拆遷的個(gè)案否定我國(guó)政治體制，對(duì)政府進(jìn)行無(wú)端責(zé)備以及對(duì)黨的執(zhí)政進(jìn)行攻擊。但凡出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題突發(fā)事件就不加分析地批評(píng)政府，而不是理性地分析、建言獻(xiàn)策，這都妨礙著有效的政治溝通。

4.網(wǎng)絡(luò)群體行為的非理性給政府治理帶來(lái)壓力。網(wǎng)絡(luò)群體行為指一定數(shù)量的網(wǎng)民集中參與某一話題討論，形成一定網(wǎng)絡(luò)輿論氣候的行為。網(wǎng)絡(luò)群體行為是現(xiàn)實(shí)環(huán)境中群體行為的抽象化。然而這種抽象化的網(wǎng)絡(luò)群體行為會(huì)影響到現(xiàn)實(shí)社會(huì)。［8］誠(chéng)然，網(wǎng)絡(luò)群體行為在監(jiān)督公權(quán)力、維護(hù)社會(huì)公正發(fā)揮了重要作用，從2003年的“孫志剛案”開(kāi)始，他們聲援了重慶“最牛釘子戶”，叫停了廈門(mén)“PX”項(xiàng)目，譴責(zé)了上海釣魚(yú)執(zhí)法，打敗了宜黃的拆遷隊(duì)……。然而，網(wǎng)絡(luò)群體行為也有其非理性的一面，“群體極化”和“沉默的螺旋”是網(wǎng)絡(luò)群體行為非理性的兩個(gè)重要表現(xiàn)。群體極化是指在群體中進(jìn)行決策時(shí)，人們往往會(huì)比個(gè)人決策時(shí)更傾向于冒險(xiǎn)或保守，向某一個(gè)極端偏斜，從而背離最佳決策。不理性的網(wǎng)民在法不責(zé)眾的心理下往往選擇暴力圍觀，以集體的名義殺人，削弱政府的強(qiáng)制力和治理能力。而“沉默的螺旋”指出的是網(wǎng)民的從眾心理，個(gè)體意見(jiàn)的表達(dá)受到周邊“意見(jiàn)氣候”的影響。網(wǎng)絡(luò)輿論的形成大多并非是網(wǎng)民理性討論的結(jié)果而往往受到“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的左右，“意見(jiàn)領(lǐng)袖”的有限理性和個(gè)人利益取向往往導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)群體行為走向非理性，社會(huì)崩潰的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增高，給政府治理帶來(lái)巨大的壓力。

三、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代我國(guó)政府治理的策略

（一）打通網(wǎng)絡(luò)民意與政治系統(tǒng)的制度通道

以伊斯頓的政治系統(tǒng)分析方法分析我國(guó)政治系統(tǒng)，我國(guó)制度化的利益訴求輸入渠道包括:政黨利益表達(dá)制度，包括執(zhí)政黨和各民主黨派的利益表達(dá)制度;信訪制度;人民代表大會(huì)制度;政治協(xié)商制度;社會(huì)團(tuán)體利益表達(dá)制度;大眾傳媒利益表達(dá)制度;社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度;行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度，如市長(zhǎng)接待日、書(shū)記信箱等。［9］雖然我國(guó)并不缺少制度化的利益訴求通道，但是隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代民眾利益訴求意識(shí)的覺(jué)醒，利益訴求量急劇膨脹，給現(xiàn)有的輸入通道造成了巨大壓力。此外，現(xiàn)有制度化通道的弊端導(dǎo)致其功能失調(diào)，加劇了“輸入超載”的程度。目前，互聯(lián)網(wǎng)并沒(méi)有被納入我國(guó)政治系統(tǒng)輸入的制度化渠道，如圖三所示，網(wǎng)絡(luò)輿論以外壓的形式影響公共政策，政策制定者處于被動(dòng)的接收和應(yīng)對(duì)地位。這種非常態(tài)非制度化的外壓方式不僅消耗大量的政治參與成本，而且削弱政府的權(quán)威。只有在某些社會(huì)問(wèn)題極度激化的時(shí)候，利益相關(guān)者才會(huì)聚集起來(lái)形成網(wǎng)絡(luò)群體行動(dòng)，對(duì)政府產(chǎn)生輿論壓力，事實(shí)上很多碎片化的利益訴求并不足以產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)群體行動(dòng)，也就不可能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)達(dá)到表達(dá)利益訴求的目的。我們需要把網(wǎng)絡(luò)民意納入制度化的輸入渠道，改“外壓”方式為“內(nèi)推”，如圖4所示，逐漸減少外壓的方式，打通網(wǎng)絡(luò)民意與政治系統(tǒng)的制度通道，政府由被動(dòng)的接收應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)為主動(dòng)聽(tīng)取吸納，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)民與政府的良性互動(dòng)。

（二）利用現(xiàn)代信息技術(shù)“再造”政府組織結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的官僚制屬金字塔型的組織形態(tài)，有嚴(yán)格的等級(jí)制度和多層的權(quán)力結(jié)構(gòu)，管理建立在文牘之上。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，傳統(tǒng)官僚組織越來(lái)越力不從心，其機(jī)構(gòu)臃腫，規(guī)模龐大;管理層次過(guò)多，致使決策與執(zhí)行緩慢，信息傳遞失真;缺乏彈性，影響效率的提高和溝通的實(shí)現(xiàn)。為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展要求，我國(guó)政府急需利用現(xiàn)代信息技術(shù)“再造”政府組織結(jié)構(gòu)?！霸僭臁钡内呄蚴蔷W(wǎng)絡(luò)化和扁平化。由于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以優(yōu)化、重組業(yè)務(wù)的工作流程，使“虛擬機(jī)構(gòu)”、“網(wǎng)上辦公室”、“政務(wù)超市”、“無(wú)縫隙服務(wù)”成為可能;組織獲取信息的方式呈網(wǎng)絡(luò)化、交互式發(fā)展，權(quán)力結(jié)構(gòu)趨于更多分權(quán)，也使行政系統(tǒng)的中間管理層次的存在成為多余，因此，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組和“再造”，能夠有效縮減政府機(jī)構(gòu)，縮小政府規(guī)模，達(dá)到政府機(jī)構(gòu)小型化、扁平化的目標(biāo)。［10］建構(gòu)電子政府是“再造”政府組織結(jié)構(gòu)的重要途徑，如美國(guó)近年來(lái)推行電子政府，關(guān)閉和減少了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的辦公室，減少了數(shù)萬(wàn)名工作人員，聯(lián)邦政府減少了數(shù)十億美元的開(kāi)支。可見(jiàn)，電子政府對(duì)于縮減政府機(jī)構(gòu)編制、節(jié)省行政開(kāi)支的實(shí)際效用。網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)由面向辦公室、柜臺(tái)窗El，轉(zhuǎn)向計(jì)算機(jī)屏幕，實(shí)現(xiàn)人機(jī)對(duì)話，使政務(wù)通過(guò)電子文件交流方式進(jìn)行，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化中介工具，極大地簡(jiǎn)化了原本復(fù)雜的手續(xù)和步驟，大大提高了行政效率和服務(wù)水平。

圖3 中國(guó)政治系統(tǒng)的現(xiàn)狀

圖4 改革后的中國(guó)政治系統(tǒng)

（三）完善信息傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息表達(dá)、回應(yīng)、反饋的統(tǒng)一

信息是政府有效治理的重要因素，它的重要性至少體現(xiàn)在以下方面:第一，環(huán)境變化的信息決定一項(xiàng)公共政策是繼續(xù)還是終止。第二，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督需要信息的支撐。第三，對(duì)政府官員的考評(píng)離不開(kāi)準(zhǔn)確的信息。第四，政府部門(mén)內(nèi)信息的傳遞是整個(gè)行政系統(tǒng)運(yùn)作的必備條件。第五，公共政策的“公共性”體現(xiàn)在對(duì)民意信息的充分掌握?；ヂ?lián)網(wǎng)在為民眾的信息表達(dá)提供了巨大便利，但是由于信息傳導(dǎo)機(jī)制的不健全，信息的表達(dá)不能產(chǎn)生相應(yīng)的回應(yīng)和反饋，公平和效率這兩大政府治理的目標(biāo)也就難以達(dá)成。一項(xiàng)失效的政策卻沒(méi)有及時(shí)終止，紀(jì)檢機(jī)關(guān)苦于掌握不到腐敗官員的腐敗信息，政府官員的功績(jī)卻未帶來(lái)相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，政府部門(mén)內(nèi)信息傳遞的遲滯使發(fā)展機(jī)會(huì)喪失，民眾最關(guān)心的問(wèn)題未能進(jìn)入政策議程，這都是信息傳導(dǎo)機(jī)制不健全帶來(lái)的問(wèn)題。我國(guó)政府急需構(gòu)建一個(gè)信息共享的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息表達(dá)、回應(yīng)、反饋的統(tǒng)一。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要一系列制度支撐，也需要一個(gè)專業(yè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，更需要政府官員轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)信息意識(shí)。

（四）創(chuàng)新對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的治理

互聯(lián)網(wǎng)帶給我們快捷的信息卻無(wú)法保障信息的真實(shí)性，互聯(lián)網(wǎng)在給予網(wǎng)民話語(yǔ)權(quán)的同時(shí)也存在民粹主義的風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)群體行為的非理性提高了社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的諸多挑戰(zhàn)，政府亟需創(chuàng)新對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的治理。互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性加劇了治理的難度，一方面互聯(lián)網(wǎng)的虛擬和匿名給責(zé)任的追究帶來(lái)了技術(shù)上的難度，這也是網(wǎng)絡(luò)謠言屢禁不止的原因。另一方面，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的過(guò)度控制又會(huì)有限制言論自由的價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)，例如一些人提議的“網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制”并不具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件。制定互聯(lián)網(wǎng)行為的法律規(guī)范和加強(qiáng)公民道德風(fēng)尚建設(shè)提高網(wǎng)民自律是目前我國(guó)治理互聯(lián)網(wǎng)的主要措施，此外，筆者認(rèn)為我國(guó)政府應(yīng)該指導(dǎo)第三部門(mén)如行業(yè)協(xié)會(huì)共同治理互聯(lián)網(wǎng)。網(wǎng)絡(luò)的匿名并不能消除人與人之間的社會(huì)關(guān)系，事實(shí)上，我國(guó)存在很多管理有效的網(wǎng)絡(luò)論壇，網(wǎng)絡(luò)精英在網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的管理中發(fā)揮了巨大作用。政府需要發(fā)揮第三部門(mén)的作用，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)精英的才能共同治理互聯(lián)網(wǎng)，政府為第三部門(mén)提供技術(shù)資金上的支持，致力于法律規(guī)則的制定，而具體的事務(wù)則可以由網(wǎng)絡(luò)社區(qū)自行管理。

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