王艷梅

土地是農(nóng)民的生存之本，是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。依法保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，實(shí)際上就是保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的生存權(quán)利和民主權(quán)利。由于我國(guó)的土地征用制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在目前許多條件發(fā)生了變化的情況下，征地制度仍基本保持原有的做法，使得在征地中暴露出許多問(wèn)題，從而引發(fā)了許多上訪案件的發(fā)生。本文從各個(gè)角度分析我國(guó)土地征用制度所存在的缺陷，積極借鑒國(guó)外相關(guān)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)土地征用制度的建議。

1.我國(guó)城市化過(guò)程中保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的重要性和必要性

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的重要內(nèi)容，但是在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民是被排斥在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程之外的，他們甚至為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)。在失地以后，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較低，普遍缺乏工業(yè)化生產(chǎn)所需的生產(chǎn)技能，在參與城市就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中處于劣勢(shì)地位，在失去土地的保障后無(wú)論是退路還是出路都將面臨更高的風(fēng)險(xiǎn)，因而對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)均有著強(qiáng)烈的需求。個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)家庭和社區(qū)的幫助來(lái)解決，而群體風(fēng)險(xiǎn)則只能在政府的主導(dǎo)下，通過(guò)相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制來(lái)化解。如果失地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)得不到應(yīng)有的保障，不但難以順利轉(zhuǎn)變成為城市居民，分享不到城市文明成果，而且還有可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素，影響社會(huì)的和諧發(fā)展。由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障體系發(fā)展相對(duì)滯后，建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障則是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障體系的一個(gè)重要契機(jī)，是逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要措施。因此，建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障和解決失地農(nóng)民的就業(yè)出路問(wèn)題是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

2.我國(guó)土地征用制度中社會(huì)保障制度的缺陷

2.1土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以被征地所載農(nóng)民安置的實(shí)際社會(huì)成本為準(zhǔn)

因征地而失去土地的農(nóng)民，應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，故理應(yīng)對(duì)其進(jìn)行城鎮(zhèn)化，由此，其生產(chǎn)和生活方式也都必然會(huì)完成城鎮(zhèn)化過(guò)程。進(jìn)而其補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)就不能再按照其歷史上的生產(chǎn)和生活方式來(lái)確定，而應(yīng)該按照其城鎮(zhèn)化后的生產(chǎn)和生活方式來(lái)確定。為了保障失地后農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展下去，征地補(bǔ)償安置應(yīng)該考慮的因素主要有：生活費(fèi)用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、住房、社會(huì)保障以及一定的土地價(jià)值收益。所以，征地的補(bǔ)償費(fèi)用表面體現(xiàn)為土地的價(jià)格，本質(zhì)上卻為安置失地農(nóng)民所需的社會(huì)成本，尤其是進(jìn)行社會(huì)保障所需的費(fèi)用。

2.2社會(huì)保障制度一般包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障三方面的內(nèi)容，對(duì)失地農(nóng)民而言，最為重要的莫過(guò)于養(yǎng)老保障

然而，失地的農(nóng)民畢竟是一個(gè)特殊群體，對(duì)其利益的保護(hù)，沒(méi)有現(xiàn)成的理論可供參考，沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。就已經(jīng)實(shí)施的對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度而言，其缺陷亦很明顯，主要表現(xiàn)在現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付偏低，無(wú)法彌補(bǔ)由于土地被征用對(duì)農(nóng)民造成的利益損失。究其根本性原因，無(wú)非就是認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平低，農(nóng)民的基本生活費(fèi)保障水平應(yīng)與之相適應(yīng)，故被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付水平應(yīng)低一些，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平如果確定地較高，會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，“低起點(diǎn)，低標(biāo)準(zhǔn)”將成為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平定位的原則。對(duì)于被征地農(nóng)民而言，失去土地將意味著其永久失去職業(yè)和生活保障的風(fēng)險(xiǎn)，尤其對(duì)一些年齡偏大且文化程度較低的農(nóng)民，極有可能會(huì)永久失業(yè)，靠現(xiàn)有的給付水平根本不能養(yǎng)老。況且，就失地農(nóng)民的貢獻(xiàn)而言，也是為地方城市化的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，即使給政府增加了負(fù)擔(dān)，也應(yīng)看作政府為發(fā)展城市化而付出的成本。若制度設(shè)計(jì)者不深刻認(rèn)識(shí)此點(diǎn)，仍然采取城市居民與失地農(nóng)民兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，則勢(shì)必在實(shí)務(wù)中很難使土地征用工作進(jìn)行下去，即使進(jìn)行下去，這樣區(qū)別對(duì)待的低水平保障失地農(nóng)民，也會(huì)對(duì)社會(huì)造成大批新的貧困階層，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

3.為失地農(nóng)民建立規(guī)范、合理的社會(huì)保障體系

失地農(nóng)民由于國(guó)家征用土地而失去了賴于生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料，即使依法進(jìn)行充分地補(bǔ)償，也因經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，生活水平指數(shù)的提高而使之生活質(zhì)量大受影響，生存遂受到威脅。所以，為了保護(hù)失地農(nóng)民的生存權(quán)，唯有擴(kuò)展現(xiàn)行社會(huì)保障制度的適用范圍。

（1）失地農(nóng)民是一個(gè)由各年齡段組成的復(fù)雜群體，養(yǎng)老問(wèn)題是失地農(nóng)民共同關(guān)注的焦點(diǎn)，而醫(yī)療問(wèn)題和子女教育問(wèn)題則是僅次于養(yǎng)老問(wèn)題的焦點(diǎn)，還有應(yīng)對(duì)短期內(nèi)喪失收入來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)，因轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)所必需的培訓(xùn)、入學(xué)等風(fēng)險(xiǎn)等。如何建立一個(gè)既能應(yīng)對(duì)短期風(fēng)險(xiǎn)、又能應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的適合失地農(nóng)民的保障機(jī)制是值得研究的一個(gè)重要課題。

（2）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，政府無(wú)法回避解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)和權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，而需應(yīng)對(duì)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，承擔(dān)對(duì)農(nóng)民的保障責(zé)任。政府逐步從征地交易主體回歸到政策制定者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者地位，有利于土地交易市場(chǎng)化和制度執(zhí)行的透明化。為失地農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，從制度上代替土地對(duì)農(nóng)民的保障，降低養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，有助于打破二元體制障礙，加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。

（3）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，系統(tǒng)地保障農(nóng)民失地以后面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)；以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化和建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)為方向，農(nóng)民參加社會(huì)保障與促進(jìn)就業(yè)并重；適應(yīng)農(nóng)民失地后的生活和就業(yè)特點(diǎn)，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、有利于失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的、與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系相互銜接的社會(huì)保障制度。除了向失地農(nóng)民提供可承受的社會(huì)保障以外，通過(guò)土地入股增強(qiáng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入也是提高失地農(nóng)民收入的根本途徑。同時(shí)，政府還應(yīng)注意對(duì)現(xiàn)行失地農(nóng)民社會(huì)保障制度進(jìn)行擴(kuò)展，建立一個(gè)面向所有失地農(nóng)民的社會(huì)保護(hù)體系。除了社會(huì)保險(xiǎn)制度外，這個(gè)社會(huì)保護(hù)體系應(yīng)包括社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老，而后者的發(fā)展同樣需要政策的優(yōu)惠與支持。另外，還應(yīng)適度引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)，利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制為力所能及的失地農(nóng)民提供更多層次的養(yǎng)老保障。

為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障，關(guān)鍵是為失地農(nóng)民創(chuàng)造穩(wěn)定的收人流，保障基本生活，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。除了失地農(nóng)民要轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念外，更重要的是加強(qiáng)人力資本的投資，提高其自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的能力，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，以及為其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的條件等。這些都需要政府提供一系列政策上的支持，其中包括培訓(xùn)政策、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策、勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和就業(yè)保護(hù)政策，同時(shí)也需要全社會(huì)共同的支持和關(guān)注。 [科]