張 滸

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 社會(huì)與經(jīng)濟(jì)行為研究中心，云南 昆明 650221)

一、問(wèn)題的提出

2011年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公布《公共服務(wù)藍(lán)皮書(shū)》指出，住房、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療與公共衛(wèi)生是當(dāng)前國(guó)民最關(guān)注的三大民生課題，公眾對(duì)于這些基本公共服務(wù)的滿意度和國(guó)民生產(chǎn)總值并沒(méi)有直接聯(lián)系，而是與政府投入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例密切相關(guān)。以教育投入為例，2011年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為472882億元，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.93%，而上年為3.65%，仍舊沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的5%。顯然，公共服務(wù)僅依靠政府單一投入和生產(chǎn)供應(yīng)難以解決消費(fèi)型社會(huì)的需求問(wèn)題。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的完善也提供了一種可能，將那些政府做不好，也難以做好的服務(wù)以外包的形式交由私人部門(mén)承擔(dān)。但是，當(dāng)前我國(guó)政府職能的結(jié)構(gòu)化分工使得上下級(jí)政府部門(mén)之間，同級(jí)政府及其部門(mén)之間，公私部門(mén)之間在公共價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)手段上存在認(rèn)知差異，導(dǎo)致整個(gè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)陷入破碎之中。

受制于體制變遷，政府職能有效發(fā)揮遭遇諸多體制困境，在資本投入與供給產(chǎn)出之間難以保持平衡。我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共服務(wù)供給體制變遷經(jīng)歷從行政性管制向市場(chǎng)化管制轉(zhuǎn)型兩個(gè)階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府是整個(gè)社會(huì)公共服務(wù)生產(chǎn)者，秉承“全能主義”對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配，但顯然人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與社會(huì)生產(chǎn)力相對(duì)落后之間存在矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以后，良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制迫使政府從市場(chǎng)領(lǐng)域退出，政府轉(zhuǎn)而通過(guò)管理體制加強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力。但是，管理體制經(jīng)歷多輪改革仍處于變遷之中，使得政府內(nèi)部各自為政，缺乏相互溝通、協(xié)調(diào)與合作，出現(xiàn)“四分五裂”的尷尬局面。

因此，本文試圖從網(wǎng)絡(luò)化治理的角度重新審視我國(guó)公共服務(wù)供應(yīng)及導(dǎo)致基本公共服務(wù)及均等化實(shí)現(xiàn)的障礙。由于政府部門(mén)都擁有各自職能領(lǐng)域和政策空間，并試圖通過(guò)運(yùn)用自己擁有的資源，達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，形成獨(dú)立的組織意識(shí)形態(tài)，使得公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)“碎片化”。網(wǎng)絡(luò)破碎形成“空心政府”，政府利用自身的官僚體系召集各種供給主體，詳細(xì)說(shuō)明所在的政策環(huán)境和試圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，簽訂協(xié)議設(shè)定可以發(fā)揮各自功能的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，然后等待其他組織成員執(zhí)行具體任務(wù)，然而政府職能卻迷失于混合了管理體制與市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)之中?！翱招恼钡奶卣鞑粌H表現(xiàn)在政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)管理能力的缺失，網(wǎng)絡(luò)并不是由政府完全管控，其他參與成員具備影響決策的能力，還表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)成員的自主性導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)成為了各自的“地盤(pán)”(turf)，最終使得網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。那么，本文致力于回答三個(gè)問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)化治理對(duì)于政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給有什么借鑒意義？政府在復(fù)雜社會(huì)約束條件下，行使公共權(quán)力的技巧是什么？政府理應(yīng)在公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中扮演什么角色，才能更為聰明地整合不同組織化的供給主體？

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述與理論框架

公共服務(wù)是政府及其公共部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力，采用多種機(jī)制和靈活方式，滿足社會(huì)公眾差異性需求的活動(dòng)過(guò)程。但是，公共服務(wù)的內(nèi)涵是什么，政府提供公共服務(wù)的過(guò)程中遭遇了什么難題，要回答這些問(wèn)題需要建立在對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理之上，并借用網(wǎng)絡(luò)化治理理論的分析框架，探討公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。

1．相關(guān)文獻(xiàn)綜述。法國(guó)學(xué)者萊昂·狄驥最早于1912年提出“公共服務(wù)”的概念，認(rèn)為公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的鏈接紐帶，是社會(huì)共同生活不可分割的部分，人們通過(guò)社會(huì)分工與交換來(lái)滿足彼此之間的需求。由于公共服務(wù)是給予公民身份相應(yīng)的滿足，這種活動(dòng)主要由政府來(lái)提供和控制，并長(zhǎng)期由政府壟斷提供，以至于形成了政策取向和管理主義的主導(dǎo)話語(yǔ)。政府決定了提供什么樣的公共服務(wù)以及通過(guò)何種方式，因而學(xué)界對(duì)公共服務(wù)供給的有效性展開(kāi)了研究。

無(wú)論是在理論上，或是在具體的實(shí)踐中，政府與非政府部門(mén)通過(guò)跨界合作承擔(dān)公共事務(wù)一直是治理話語(yǔ)體系中值得探討的話題。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，公共服務(wù)具有外部性、自然壟斷、信息不完全以及基于公共性目標(biāo)的收入分配屬性，這些領(lǐng)域都無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)有效實(shí)現(xiàn)，而政府也由于難以解決公共服務(wù)需求偏好的選擇問(wèn)題，同樣也會(huì)失靈。要解決這些問(wèn)題，奧斯本(Osborne)和蓋布勒(Gaebler)提出，政府可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、委托代理、簽訂購(gòu)買(mǎi)合同等方式，構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，委托私人部門(mén)生產(chǎn)和提供公共服務(wù)，因而政府既能從宏觀層面控制，又可以通過(guò)委托代理管理公共服務(wù)。但是，行政的低效率、公共尋租等官僚體制難題使得政府陷入制度設(shè)計(jì)的困境。Beesley等人的研究表明，政府與私人提供服務(wù)是并存的，而在供給網(wǎng)絡(luò)中引入私人競(jìng)爭(zhēng)可以提高整體效率并彌補(bǔ)地方政府資金投入的不足。同時(shí)，社會(huì)中代表不同利益的主體參與到公共服務(wù)供給之中，能夠促進(jìn)彼此間互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)形成，加強(qiáng)外部監(jiān)督來(lái)控制“公共尋租”的交易成本。然而，過(guò)分強(qiáng)調(diào)非政府的市場(chǎng)化因素會(huì)忽視政府的主導(dǎo)地位，容易產(chǎn)生向誰(shuí)尋求服務(wù)的混亂局面。Wright等指出，由私人機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)很可能在缺乏監(jiān)管的情況下無(wú)法滿足公眾需求。正是認(rèn)識(shí)到政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化供給各自的弊端和優(yōu)點(diǎn)，奧斯特羅姆(Ostrom)提出折中——多元的研究視角，希望通過(guò)多元治理能夠既回避政府效率低下的問(wèn)題，又能夠解決私人部門(mén)追求自身利益最大化的問(wèn)題。

無(wú)論是由政府提供，還是由市場(chǎng)提供，或兩者的聯(lián)合，都是供給模式的一種選擇。換句話說(shuō)，公共服務(wù)可以通過(guò)政府、非政府和多元聯(lián)合的方式提供，雖然付諸于實(shí)踐，卻缺乏一種理論的指導(dǎo)。[1]顯然，多樣化、異質(zhì)的公共服務(wù)可以由不同主體采取多種方式提供，但問(wèn)題的關(guān)鍵是，由誰(shuí)提供和采用什么方式會(huì)更有效能，通過(guò)比較公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的供給主體(表1)，可以找出公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的障礙。

表1 公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)供給主體的比較

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化治理理論與公共服務(wù)結(jié)合的研究，代表學(xué)者開(kāi)始從網(wǎng)絡(luò)化治理這一理論框架下展開(kāi)研究，焦點(diǎn)集中于該理論對(duì)于公共服務(wù)供給有效性的解釋。主要觀點(diǎn)是通過(guò)借用網(wǎng)絡(luò)化治理理論指導(dǎo)公共服務(wù)供給解決政府一元供給不足、公民社會(huì)發(fā)展不夠及市場(chǎng)化條件不成熟等問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化改革。[4][5]沿著政府職能改革這一思路，從復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中多主體參與和合作關(guān)系出發(fā)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)消弭政府科層制特征，進(jìn)行跨界協(xié)作，促進(jìn)公共服務(wù)供給效能，而不僅僅是政府供給能力的提升。[6]從以上論述來(lái)看，這些研究指明了網(wǎng)絡(luò)化治理涉及到多元化主體，是相互聯(lián)系與依賴的結(jié)構(gòu)，其中政府機(jī)構(gòu)起著極其重要的作用；既有政府內(nèi)部間網(wǎng)絡(luò)的合作，也有公私間網(wǎng)絡(luò)的合作，存在正式或非正式關(guān)系的結(jié)構(gòu)；其目的是以網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作機(jī)制來(lái)創(chuàng)造滿足包括各自目標(biāo)以及共同目標(biāo)的價(jià)值，公共價(jià)值成為主要的導(dǎo)向。由此來(lái)看，政府職能成為實(shí)施上述轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素，網(wǎng)絡(luò)并不是靜止的網(wǎng)絡(luò)狀關(guān)系，而是一種動(dòng)態(tài)的合作關(guān)系。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)供給模式值得探討，然而已有的文獻(xiàn)卻很少解析網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的機(jī)理，特別是網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)主體發(fā)揮扮演了什么角色作用及面臨了什么限制障礙。同時(shí)，信息時(shí)代的到來(lái)改變了政府層級(jí)結(jié)構(gòu)，對(duì)其變遷產(chǎn)生了重要的影響。[7]不可否認(rèn)的是，網(wǎng)絡(luò)化治理在理論上尋找到國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)三者之間的互動(dòng)機(jī)制，符合未來(lái)市場(chǎng)化、規(guī)?；目缃绾献鞯墓卜?wù)發(fā)展之道(見(jiàn)表2)[8]。因此，當(dāng)前公共服務(wù)供給體系處于破碎化之中，政府職能缺失是其根源之一，這導(dǎo)致了地方政府公共服務(wù)供給產(chǎn)生“趨中”現(xiàn)象，政府僅僅作為“購(gòu)買(mǎi)者”，而不是“使動(dòng)者”，除政府之外的第三部門(mén)難以形成合力，使得它們不過(guò)是任務(wù)的執(zhí)行者。

表2 公共服務(wù)提供跨界合作的結(jié)構(gòu)

三、破碎的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要相應(yīng)的限定條件或基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。在奧斯特羅姆(Ostrom)看來(lái)，網(wǎng)絡(luò)參與者對(duì)公共事務(wù)采取集體治理行動(dòng)取決于信任、互惠、認(rèn)同、依賴等促進(jìn)合作的要素。市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)化治理的“合作”不同，前者有著較為明確的共同目標(biāo)，而后者則在合作中尋找協(xié)作的可能。[9]要達(dá)成這種合作，戈德史密斯(Goldsmith)、埃格斯(Eggers)提出的網(wǎng)絡(luò)秩序則需要通過(guò)建立溝通渠道、協(xié)調(diào)各種活動(dòng)以及建立各種關(guān)系三種方式。[10]總而言之，網(wǎng)絡(luò)化治理有助于理解公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作困境，把現(xiàn)有“碎片化”的問(wèn)題歸納為公共服務(wù)供應(yīng)主體的目標(biāo)分歧和認(rèn)知差異，并以此為依據(jù)來(lái)揭示網(wǎng)絡(luò)破碎的根源。

網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者對(duì)目標(biāo)及解決方式在認(rèn)知上存在差異，缺乏有效溝通互動(dòng)時(shí)，彼此間的行動(dòng)將出現(xiàn)缺乏目的性的“無(wú)意識(shí)”狀態(tài)。行動(dòng)者聯(lián)合起來(lái)的關(guān)鍵在于，是否能夠消除分歧，達(dá)成目標(biāo)共識(shí)，并意識(shí)到這一目的性將會(huì)創(chuàng)造出新的公共價(jià)值?！澳康男圆粦?yīng)被理解為個(gè)人意志的獨(dú)立產(chǎn)物，而是個(gè)人意志與周?chē)h(huán)境中某些條件互動(dòng)的結(jié)構(gòu)?！盵11]組織間合作同樣如此，不過(guò)要認(rèn)知當(dāng)前環(huán)境，前提條件是掌握足夠的有效信息，對(duì)當(dāng)前的問(wèn)題進(jìn)行全面的了解，同時(shí)，還需要在溝通平臺(tái)進(jìn)行信息共享，并與其他的主體實(shí)現(xiàn)對(duì)話、博弈與妥協(xié)，最終達(dá)成相互認(rèn)可和一致的看法。但是，現(xiàn)有的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中政府與非政府組織的目標(biāo)、對(duì)話與信息交流，顯然是存在障礙的。

1．公共服務(wù)供給主體的目標(biāo)沖突。就某一特定目標(biāo)而言，政府與非政府主體都能通過(guò)協(xié)作找到共贏的路徑，但官僚體制和“非體制”的差異使得它們被限定在各自獨(dú)立的行動(dòng)空間內(nèi)，難以找到促進(jìn)共同利益的交匯點(diǎn)。這主要體現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域處于政府話語(yǔ)之下，政府肩負(fù)的使命及擁有的公共權(quán)力使得其成為領(lǐng)域內(nèi)的“規(guī)制者”，規(guī)定了非政府主體執(zhí)行的任務(wù)范圍及其方式，成為政府任務(wù)的“執(zhí)行者”，因而通過(guò)“偷工減料”實(shí)現(xiàn)利益最大化就成為自然而然的選擇。

一方面，公共服務(wù)中政府“過(guò)度”管理阻礙整體網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的推進(jìn)，政府職能越過(guò)市場(chǎng)的邊界。1993年《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出以來(lái)，我國(guó)推行公共服務(wù)引入市場(chǎng)機(jī)制的改革，允許和鼓勵(lì)私人部門(mén)參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，同時(shí)建構(gòu)起了以政府為主導(dǎo)的管理體制，目的是搭建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)作格局。但在這一過(guò)程中，政府所制定和采取的改革措施都處于政府單一主體獨(dú)立推進(jìn)整體戰(zhàn)略下實(shí)行的，無(wú)論是公私企業(yè)還是職能部門(mén)的參與，都被限制在各自優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域之中，沒(méi)能明確市場(chǎng)和非市場(chǎng)主體的專業(yè)化分工，給兩者之間的協(xié)作造成障礙。

“造林不護(hù)林，等于白忙活?！睏畹缕绞沁@樣理解“嚴(yán)管林”的。為進(jìn)一步做好護(hù)林工作，楊德平積極向連隊(duì)建議發(fā)動(dòng)全連制定護(hù)林公約，并討論出臺(tái)了《四連林木管護(hù)和牲畜家禽管理公約》。連隊(duì)職工群眾相互監(jiān)督執(zhí)行，對(duì)亂砍樹(shù)木、折樹(shù)枝、在林地內(nèi)放牲畜等違約行為實(shí)行嚴(yán)懲。每年，他都制作宣傳牌張貼在連隊(duì)集中的地方，還做了10多塊禁止牌，掛在連隊(duì)林帶路口。

另一方面，政府出現(xiàn)“甩包袱”的心態(tài)，試圖通過(guò)全面市場(chǎng)化來(lái)解決公共服務(wù)問(wèn)題，卻又固化其行動(dòng)的空間。2002年以后，國(guó)家霸權(quán)回歸，政府成為確保公共服務(wù)發(fā)展的決定性力量，非政府組織的影響力與其資格不相稱，并需要在合法政府的框架內(nèi)接受檢查。[12]公共服務(wù)成為政府工作的主要任務(wù)，隨著項(xiàng)目擴(kuò)大與參與機(jī)構(gòu)的增多，非對(duì)等的管理與被管理關(guān)系難以支撐相互之間的合作伙伴關(guān)系，政府既希望于非政府組織能夠發(fā)揮積極的作用，但又強(qiáng)化對(duì)其的管控，這樣，共同目標(biāo)就無(wú)從談起。隨著政府管理體制的變遷與職能改革，由于缺乏整體協(xié)作框架，體制內(nèi)外主體的對(duì)于目標(biāo)認(rèn)知的差異將進(jìn)一步固化。私人部門(mén)參與公共服務(wù)供給初期，對(duì)于政府向私人部門(mén)開(kāi)放的公共服務(wù)領(lǐng)域，私人部門(mén)首先愿意進(jìn)入一些業(yè)務(wù)較為熟悉、容易盈利的公共服務(wù)領(lǐng)域，但公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)日趨成熟，圍繞快速提高供給效能和覆蓋范圍，要求更多的非營(yíng)利組織和私人部門(mén)參與其中，然而對(duì)那些追求利益最大化的私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，進(jìn)入公益性強(qiáng)、進(jìn)入門(mén)檻高、利潤(rùn)較差的領(lǐng)域不符合企業(yè)的發(fā)展愿景。

2．公共服務(wù)供給主體的對(duì)話障礙。不同主體的對(duì)話難題不僅在于溝通方式的障礙，還在于與來(lái)自不同部門(mén)或組織之間的溝通是否站在同一地位上，以及彼此之間是否相互影響或改變對(duì)方的決策。建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的核心是協(xié)議達(dá)成程序化過(guò)程，并不是雇傭與被雇傭的管控關(guān)系。作為購(gòu)買(mǎi)方的政府和作為被購(gòu)買(mǎi)方的社會(huì)組織既有組織的獨(dú)立性，彼此之間又存在管控關(guān)系，使得兩者的行動(dòng)走向了碎裂化的協(xié)調(diào)。

公共問(wèn)題的解決是一個(gè)共同話題的建構(gòu)、對(duì)話和互動(dòng)的過(guò)程，其集合了解決問(wèn)題的各自努力和策略。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)中對(duì)話而言，前提條件是要贏得彼此間的信任，信任的達(dá)成不僅被視為網(wǎng)絡(luò)中對(duì)話產(chǎn)生的基礎(chǔ)，最重要的目的是要讓網(wǎng)絡(luò)成員認(rèn)可對(duì)方的利益，相信對(duì)話有助于自身利益的實(shí)現(xiàn)。但是，處于市場(chǎng)化和充滿競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，相互信任的制度遭到不斷挑戰(zhàn)。公共部門(mén)內(nèi)部之間的信任本身就受到來(lái)自本部門(mén)的晉升和激勵(lì)的影響而飽受質(zhì)疑，私人部門(mén)和非營(yíng)利組織的作為自主性更強(qiáng)的獨(dú)立組織，就更難以彼此信任。

雖然政府意識(shí)到自己以外的主體非常重要，其已成為網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，但混合了科層制和非等級(jí)制的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)顯然難以協(xié)作。政府的專業(yè)分工導(dǎo)致權(quán)力分散在多個(gè)部門(mén)手中，知識(shí)共享的障礙和溝通的不暢通導(dǎo)致難以形成合力，產(chǎn)生“部門(mén)行政”，各部門(mén)不僅追求部門(mén)化的利益，還會(huì)阻撓其他主體進(jìn)入自己的“地盤(pán)”。有鑒于此，國(guó)家早就降低了公共服務(wù)事業(yè)的民資進(jìn)入門(mén)檻，接連出臺(tái)“非公經(jīng)濟(jì)36條”等政策，但事實(shí)證明，由于國(guó)有公共服務(wù)事業(yè)部門(mén)的惰性和阻撓，競(jìng)爭(zhēng)和溝通機(jī)制并沒(méi)有在公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域建立，公共服務(wù)部門(mén)與非政府部門(mén)間的角色差距也就無(wú)法縮小。

3．公共服務(wù)供給主體的信息不對(duì)稱。雖然借助于網(wǎng)絡(luò)能夠達(dá)成公私組織的跨界協(xié)作，但是要跨組織進(jìn)行全面的信息共享和協(xié)調(diào)，顯然還難以超越科層制與市場(chǎng)的明確界限。信息時(shí)代下的社會(huì)組織日益趨向相互緊密的連接，但其中過(guò)于復(fù)雜的關(guān)系無(wú)法用傳統(tǒng)的從上至下的等級(jí)方式進(jìn)行管理。網(wǎng)絡(luò)需要管理復(fù)雜的合作關(guān)系，將一個(gè)棘手問(wèn)題分解成更小和容易解決的問(wèn)題，讓各個(gè)網(wǎng)絡(luò)組織能夠依靠自我能力來(lái)解決分配給予它的那部分問(wèn)題。因此，信息共享成為必要前提。

科層制通過(guò)程序化的正式溝通和指令的下達(dá)，雖然能夠?qū)⒆陨淼男畔⒚鞔_傳遞給對(duì)方，但并不能消除對(duì)于行動(dòng)目標(biāo)認(rèn)知的歧義。不僅如此，在強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和功能劃分的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，信息意味著自我利益和優(yōu)勢(shì)的保持，每一個(gè)主體只愿意為自己目標(biāo)支付成本，除此以外，誰(shuí)都不會(huì)割讓自己的利益，即便能夠?qū)崿F(xiàn)更大的社會(huì)收益和整體效用?！按畋丬?chē)”現(xiàn)象表明，結(jié)構(gòu)性的信息溝通有被曲解和扭曲的可能，不利于從其他主體中獲取相關(guān)信息。

高度官僚化和專業(yè)化的機(jī)構(gòu)在無(wú)形中設(shè)置了信息鴻溝，對(duì)內(nèi)部的信息實(shí)行保密，對(duì)其他機(jī)構(gòu)則設(shè)置障礙阻止其獲得可靠信息。在公共服務(wù)治理中，衛(wèi)生、教育、人保等政府部門(mén)雖然建立了各自的政務(wù)網(wǎng)站和電子化辦公系統(tǒng)，在一定程度上都掌握了區(qū)域內(nèi)人口基本信息，并投入大量人力和物力進(jìn)行完善，但這些信息基本封閉在各自管轄的范圍內(nèi)，缺乏部門(mén)內(nèi)縱向和部門(mén)外橫向的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按程序往往要跑完幾個(gè)或多個(gè)相關(guān)部門(mén)。即便為方便居民辦理手續(xù)，政府相繼成立了便民服務(wù)中心，將一些職能相近、業(yè)務(wù)上需要聯(lián)合辦理的部門(mén)放到一起，實(shí)質(zhì)上不過(guò)是增加辦理點(diǎn)而已，未通過(guò)職能整合實(shí)現(xiàn)流程再造。此外，還由于信息系統(tǒng)互不兼容，無(wú)法準(zhǔn)確反映參保信息，各地“新農(nóng)合”和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保中存在不同程度的重復(fù)參保問(wèn)題。

四、網(wǎng)絡(luò)化的政府治理

公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的完善正是在社會(huì)變革與轉(zhuǎn)型背景之下提出，政府作為公共利益的代表，要實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的權(quán)威性分配，促進(jìn)公共物品供給和公平分配。政府在增進(jìn)公共價(jià)值中所扮演的角色，是市場(chǎng)機(jī)制和其他各類非政府組織所不能替代的。[13]政府為社會(huì)各種異質(zhì)的公共需求提供途徑，建構(gòu)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的公共領(lǐng)域來(lái)容納這些需求，提供集體共享的多種多樣的公共物品，并為此公共利益而對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制。那么，政府推動(dòng)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給邁向網(wǎng)絡(luò)化的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是碎片化網(wǎng)絡(luò)相互連接與公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)(圖1)，而具體采取哪些治理步驟才能實(shí)現(xiàn)良好的政府治理，就要遵循合作創(chuàng)造公共價(jià)值的原則，摒棄官僚體制的管理經(jīng)驗(yàn)，提升有效網(wǎng)絡(luò)管理的能力。

圖1 公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的整合

1．合作創(chuàng)造公共價(jià)值的原則。在公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)中，由政府與非政府機(jī)構(gòu)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)持續(xù)穩(wěn)定有序的運(yùn)作需要加強(qiáng)跨界的合作，提高彼此采取一致行動(dòng)的預(yù)期，進(jìn)而建立一個(gè)協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)框架，促進(jìn)良好治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(1)重視網(wǎng)絡(luò)績(jī)效，以目標(biāo)結(jié)果為合作導(dǎo)向。網(wǎng)絡(luò)化治理重視跨界合作的績(jī)效，公共服務(wù)不但要由政府、公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)或非政府組織共同來(lái)提供，通過(guò)合作來(lái)提供公共服務(wù)，更為重要的是，促進(jìn)不同組織之間的互動(dòng)與相互調(diào)適。網(wǎng)絡(luò)績(jī)效是所有組織成員行動(dòng)的共同目標(biāo)，其是公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提。專業(yè)化分工的治理主體通過(guò)建立關(guān)系連接起來(lái)，形成多點(diǎn)連接的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，并依托網(wǎng)絡(luò)績(jī)效使網(wǎng)絡(luò)保持運(yùn)作和維持，并滿足網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者能夠獲得社會(huì)的認(rèn)可和自我實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)績(jī)效很好地體現(xiàn)了以重視過(guò)程和追求結(jié)果的治理理念，是公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化供給存在和得以運(yùn)行的基礎(chǔ)。

(2)提供良好的互動(dòng)空間，滿足合作的條件。良好的互動(dòng)在緊密的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中提供了一種非正式的社會(huì)控制，滿足了網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者對(duì)于制度化的合法約束的需求。在公共服務(wù)供給中，政府供給能力顯然難以滿足公眾的異質(zhì)的、多樣化的公共服務(wù)需求。因此，政府除了提供服務(wù)之外，還要?jiǎng)?chuàng)造出一切可能的條件，如公開(kāi)招標(biāo)、傾斜財(cái)政投入、分享公共資源、建立信息交流機(jī)制、簽訂合作協(xié)議等，使得政府、私人部門(mén)和非政府組織共同支撐網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作，形成良好的互動(dòng)空間。這意味著政府要提升網(wǎng)絡(luò)管理的能力，掌握傳統(tǒng)公共管理之外的技巧，引入價(jià)格、聲譽(yù)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效評(píng)估、信任等核心要素，并完善相應(yīng)的協(xié)作制度，形成公私合作的基本格局。

(3)制定網(wǎng)絡(luò)規(guī)則，促進(jìn)多主體的合作。雖然每一個(gè)社會(huì)主體都能作為公共服務(wù)供給對(duì)象，并貢獻(xiàn)出自身的社會(huì)資本、資源、技術(shù)等，但并非任何人都能夠加入網(wǎng)絡(luò)之中，因?yàn)椴⒎敲總€(gè)參與者都有能力或能動(dòng)用自己所擁有的各種資源參與其中。 由此就有必要制定進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則，篩選那些致力于提供供給且進(jìn)入后能夠積極投入工作的主體。不僅如此，還要保障網(wǎng)絡(luò)成員遵循網(wǎng)絡(luò)規(guī)則采取一致行動(dòng)發(fā)揮各自的網(wǎng)絡(luò)角色，在此過(guò)程中并激發(fā)所有人的熱情和心智，實(shí)現(xiàn)彼此間的文化融合和制度交流。

2．摒棄官僚體制管理的弊端。網(wǎng)絡(luò)化治理以社會(huì)公眾需求為價(jià)值導(dǎo)向，協(xié)調(diào)公共服務(wù)供給主體在目標(biāo)、偏好、行為方式等方面存在的沖突，最終在目標(biāo)上達(dá)成一致。這就需要政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系施加有效管理，以彼此間平等的地位在網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)管理角色，顯然這是一種不同于科層制管理的方式。

(1)共享權(quán)力，保持一致行動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生并沒(méi)有否認(rèn)官僚體制權(quán)力的存在及管理權(quán)限，只是改變其科層制的運(yùn)作方式，以網(wǎng)絡(luò)的平行結(jié)構(gòu)消弭彼此間在權(quán)力結(jié)構(gòu)上的差異，借助于網(wǎng)絡(luò)的橫向運(yùn)作來(lái)使所有成員共享權(quán)力。這就是說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的權(quán)力差異較少取決于組織自身組織化程度以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)的掌控力，而更多地與資源、信息和知識(shí)等關(guān)乎行動(dòng)成敗要素聯(lián)系在一起。因此，創(chuàng)造公共價(jià)值需要網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者進(jìn)行積極的合作，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)整體一致的行動(dòng)，但必要前提是共享權(quán)力，以網(wǎng)絡(luò)作為治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

(2)達(dá)成共識(shí)，解決合法性問(wèn)題。任何形式的組織都面臨著生存和發(fā)展的問(wèn)題，政府掌握公共權(quán)力以期獲得公共權(quán)威和社會(huì)公眾認(rèn)同為主要目標(biāo)，依靠官僚體制能夠很好執(zhí)行行政命令，完成政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生的任務(wù)，最終維護(hù)政府的合法性問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)同樣是結(jié)構(gòu)性的組織形式，也面臨著生產(chǎn)和發(fā)展以及合法性的問(wèn)題。僅靠行政權(quán)力是無(wú)法解決充滿復(fù)雜性的公共服務(wù)難題，混合了多種來(lái)源權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)中達(dá)成共識(shí)就顯得十分必要。為了能夠認(rèn)識(shí)到多種權(quán)力構(gòu)成，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者宣示自身存在以及行動(dòng)力，通過(guò)共享權(quán)力來(lái)消除層級(jí)體制之間的沖突，消弭官僚體制難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的不適，形成整體穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

(3)相互學(xué)習(xí)，摒棄官僚主義。官僚體制帶來(lái)了官僚主義和組織間壁壘，政府內(nèi)部專業(yè)化分工與對(duì)知識(shí)的封鎖可以視為導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)碎片化的根源所在?！跋冗M(jìn)的信息技術(shù)可以在動(dòng)態(tài)的合作伙伴關(guān)系中提供支撐集體學(xué)習(xí)的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施?！盵14]公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不同于官僚體系網(wǎng)絡(luò)，并非建立在等級(jí)制之上。在官僚體系網(wǎng)絡(luò)之中即便政府得到相互沖突的指令，但受制于官僚制的組織結(jié)構(gòu)而迷失于網(wǎng)絡(luò)。但是，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)注重整體運(yùn)作，即以既有合作又有分離的方式提供服務(wù)，目的是強(qiáng)調(diào)行動(dòng)成員的融合，彼此間存在不同的組織結(jié)構(gòu)、功能角色、管理制度和行動(dòng)方式，這需要互相了解、認(rèn)可和學(xué)習(xí)，不以某個(gè)主體的意志為行動(dòng)目標(biāo)。

3．提升有效網(wǎng)絡(luò)管理的能力。網(wǎng)絡(luò)需要有效的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的整體運(yùn)作，而有效的管理是為了行動(dòng)成員能夠認(rèn)同共同行動(dòng)的戰(zhàn)略意圖，意在調(diào)適彼此間的關(guān)系，通過(guò)協(xié)調(diào)使所有人在實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的情況下進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值?！皣?guó)家要在治理和元治理中發(fā)揮作用，必須放棄自身在社會(huì)中的最高地位，在反思中向公民社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)，與其建立起一種合作伙伴關(guān)系?！盵15]因此，政府首要具備的是有效的網(wǎng)絡(luò)管理能力，但該項(xiàng)能力并非政府獨(dú)享，提升網(wǎng)絡(luò)管理能力還應(yīng)該注重以下兩個(gè)方面，挑選合適的網(wǎng)絡(luò)管理助手以及培訓(xùn)其管理能力。

(1)政府并非唯一的網(wǎng)絡(luò)管理者，其他網(wǎng)絡(luò)成員也能承擔(dān)管理任務(wù)。在網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)之初出于權(quán)威、資源、管理能力等因素的考慮，政府最先被視為合格的管理者，具備動(dòng)員、領(lǐng)導(dǎo)、掌舵等能力。但是，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部存在的復(fù)雜關(guān)系，并非政府部門(mén)能夠完全處理，也就是說(shuō)，政府并非唯一的網(wǎng)絡(luò)管理者，私營(yíng)組織和非政府組織均可以擔(dān)任管理者。因?yàn)榱己玫木W(wǎng)絡(luò)必然是有了復(fù)雜的依賴關(guān)系和龐大的規(guī)模，結(jié)構(gòu)化程度決定了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造價(jià)值的前提，要達(dá)成這樣的前提條件，顯然需要從政府及以外的更多主體，挑選出更合適的管理者。因此，從所有網(wǎng)絡(luò)成員中挑選合適的管理者，通過(guò)它們卓越的管理能力處理好網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(2)挑選好網(wǎng)絡(luò)管理者以后，培訓(xùn)其管理能力就顯得尤為重要。僅僅通過(guò)網(wǎng)絡(luò)管理者自身管理能力是不夠的，網(wǎng)絡(luò)管理需要的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)不同于管理等級(jí)制組織的要求，直接訴諸于命令——服從機(jī)制是難以暢通于整體網(wǎng)絡(luò)的，管理者要使網(wǎng)絡(luò)成員認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)和使命來(lái)達(dá)到管理績(jī)效。網(wǎng)絡(luò)管理能力的提升不僅需要政府投入網(wǎng)絡(luò)資源，承擔(dān)管理機(jī)制的建設(shè)成本，保障每一個(gè)主體都能夠熟悉的管理網(wǎng)絡(luò)。更為重要的是，網(wǎng)絡(luò)特征使得網(wǎng)絡(luò)管理者都成為平等的治理主體，通過(guò)分權(quán)、放權(quán)以及共享管理權(quán)的使用方法，成為調(diào)整彼此間的關(guān)系的重要措施。2008年，深圳市民間組織管理局簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記程序，允許工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類的社會(huì)組織直接申請(qǐng)登記，而不再要求事先獲得業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)。網(wǎng)絡(luò)中存在上下級(jí)關(guān)系，就難以共享權(quán)力，合作也無(wú)從談起。

五、結(jié) 語(yǔ)

公共服務(wù)已成為政府事務(wù)中最為重要和受大眾關(guān)心的話題，而網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)注的焦點(diǎn)是解決公共事務(wù)中的“棘手問(wèn)題”。在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)重要性的同時(shí)，供給主體的多樣性使得主體各自發(fā)揮著不同的作用，一方面，自由市場(chǎng)中的私人物品日趨豐富甚至過(guò)剩，但另一方面，公共服務(wù)在某些方面仍處于供給不足、不均衡的狀態(tài)。因此，公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新目的是引導(dǎo)政府改革，通過(guò)合作來(lái)創(chuàng)造公共價(jià)值，使供給朝向均衡化、均等化發(fā)展。總而言之，政府賴以生存的基礎(chǔ)和根本是代表、維護(hù)和增進(jìn)公共利益，公共目標(biāo)成為了政府行政的主要任務(wù)，而企業(yè)與非政府組織同樣進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，承擔(dān)著公共服務(wù)職能時(shí)，政府與非政府就有了創(chuàng)造公共價(jià)值的可能。

同時(shí)，政府也面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。第一，官僚體制的改革。進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)以后公共事務(wù)變得日趨復(fù)雜，從外部迫使政府來(lái)適應(yīng)社會(huì)變革，但科層制的組織結(jié)構(gòu)使政府難以回應(yīng)公民訴求，其內(nèi)部也產(chǎn)生了改革的動(dòng)力。持續(xù)二十年多年的新公共管理運(yùn)動(dòng)(NPM)正是對(duì)此的第一輪回應(yīng)，通過(guò)減少組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)組織的績(jī)效激勵(lì)等改革措施提升行政效率，但同時(shí)也產(chǎn)生了“碎片化”、“空心政府”等后遺癥。學(xué)界對(duì)此提出了新公共行政、新公共服務(wù)、治理理論等概念對(duì)政府改革提出指導(dǎo)策略，但這有待于實(shí)踐檢驗(yàn)。第二，信息化時(shí)代的到來(lái)。學(xué)界就信息技術(shù)有不同的觀點(diǎn)，如從技術(shù)角度來(lái)探討，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)通常被認(rèn)為作為一種工具，直接運(yùn)用縮減了政府部門(mén)之間、政府與公眾的空間距離，更為走近了“顧客”，促進(jìn)彼此間的互通互聯(lián)，這就極大的降低了管理成本，打開(kāi)了政府決策的“黑箱”，使得網(wǎng)絡(luò)成為訴求與回應(yīng)的渠道。因此，信息技術(shù)引發(fā)諸多相關(guān)研究，其中的關(guān)注的焦點(diǎn)包括電子政府、虛擬政府、整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等等，這些都成為行政學(xué)研究的熱點(diǎn)議題。但是，簡(jiǎn)·E·芳汀指出，信息技術(shù)并非一種工具，雖然可以為減少組織層級(jí)提供有力的支撐，卻不能忽略制度中使用信息技術(shù)的效用。信息技術(shù)不僅能引起制度的創(chuàng)新，還會(huì)催化組織變革，并超越科層制的層級(jí)結(jié)構(gòu)。[16]第三，治理話語(yǔ)體系的張力。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，治理話體體系也由此形成，并產(chǎn)生了一系列的概念叢林，雖然每一個(gè)概念側(cè)重點(diǎn)有所不同，但其核心內(nèi)容都意味著“多中心”，強(qiáng)調(diào)國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三者的互動(dòng)與平等對(duì)話?！爸卫硎歉鞣N公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和?！盵17]而治理話語(yǔ)體系的張力是將各方利益訴求納入治理的框架之內(nèi)，因?yàn)椴煌黧w的利益訴求是沖突和復(fù)雜的，整合利益沖突需要對(duì)話與互動(dòng)，公共利益的目標(biāo)正是構(gòu)建在多元主體的合作關(guān)系的可能之中。這需要地方政府及其各部門(mén)、非政府組織和私營(yíng)企業(yè)等供給主體在公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)手段一致，避免目標(biāo)相互沖突。

在此背景之下，政府治理成為解決公共事務(wù)難題的一系列理念、辦法和策略等的總和，官僚體制難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，信息技術(shù)的進(jìn)步帶給制度創(chuàng)新的條件，將政府及以外的治理主體納入到網(wǎng)絡(luò)化管理，而不是簡(jiǎn)單的開(kāi)啟市場(chǎng)化進(jìn)程或置于命令程序之下。但要促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)供給的形成，就必須實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、協(xié)作意愿、信任、共享信息、共享價(jià)值等，這對(duì)網(wǎng)絡(luò)而言都是重要的因素。

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