◎李 偉

管理好城鎮(zhèn)化是中國邁向現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

◎李 偉

過去30多年，中國經(jīng)濟保持了年均10%左右的高速增長。與這一成就同樣令世人矚目的，是中國推進了規(guī)模史無前例的城鎮(zhèn)化，使超過2.6億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，享受到了城市文明的成果。當然，也應(yīng)看到，在中國城鎮(zhèn)化過程中，也出現(xiàn)了不少問題，有些問題還相當突出。能否解決現(xiàn)存的問題，能否管理好未來的城鎮(zhèn)化，關(guān)系到整個國家能否順利跨越中等收入階段、成功邁入現(xiàn)代化的高收入社會。

中國領(lǐng)導(dǎo)人高度重視城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代化中的意義，多次指示我們認真開展相關(guān)研究。2012年11月，時任中國國務(wù)院副總理、現(xiàn)任國務(wù)院總理李克強和世界銀行行長金墉會面時，雙方商定由中國財政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合開展關(guān)于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的研究。接到任務(wù)后，在中心迅速成立了由我和劉世錦、韓俊副主任負責的工作班子，并很快與財政部和世界銀行成立了聯(lián)合課題組。

聯(lián)合課題組成立以來，開展了許多卓有成效的工作，呈現(xiàn)在各位面前的《中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》，就是這些工作的結(jié)晶。它是繼《2030年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會》之后，三大機構(gòu)通力合作的又一重要成果。為完成這項研究，課題組成員常常夜以繼日、廢寢忘食，付出了艱辛的勞動；國際專家還經(jīng)常往來于北京與華盛頓，備受旅途勞頓之苦。中國有關(guān)部委、地方和中外許多專家在報告的形成過程中，也提出了許多富有建設(shè)性的意見和建議。在此，我向所有為這項研究做出貢獻的專家、學(xué)者、朋友們表示衷心的感謝！

這項研究形成了不少令人耳目一新的見解，也提出了許多切實可行的政策建議。我相信，各位能夠以自己的獨特慧眼，發(fā)現(xiàn)報告中的真知灼見。這里，根據(jù)我近年來的思考和體會，就管理好城鎮(zhèn)化談幾點看法，與各位專家學(xué)者分享。

第一，管理好城鎮(zhèn)化，是中國邁向現(xiàn)代化高收入社會的重要基礎(chǔ)。隨著社會分工的深化和人口的增長，經(jīng)濟和人類活動在空間上聚集是一條普遍的規(guī)律，城鎮(zhèn)化是不可阻擋的歷史趨勢?？梢哉f，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。能否管理好城鎮(zhèn)化，決定著現(xiàn)代化的成敗。國際經(jīng)驗表明，成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，往往是那些能夠管理好城鎮(zhèn)化過程和城市建設(shè)運營的國家；而那些在現(xiàn)代化道路上徘徊不前的國家，往往是那些沒有很好地管理城鎮(zhèn)化過程和城市建設(shè)運營的國家。中國正處于現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，城市人口已超過全國人口的一半，城市承載了絕大部分的經(jīng)濟活動。管理好城鎮(zhèn)化，不僅關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而且關(guān)系到經(jīng)濟的增長、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、社會的和諧與環(huán)境的治理，關(guān)系到現(xiàn)代化的方方面面。中國必須把管理好城鎮(zhèn)化放在現(xiàn)代化建設(shè)全局中加以審視、加以考量。

第二，管理好城鎮(zhèn)化，既要在宏觀上統(tǒng)籌，又要從微觀上著力。推進城鎮(zhèn)化，大體上說，涉及兩個層面的問題：一是宏觀層次的，涉及到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，涉及到農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，涉及到城市人口在國土空間上的布局。二是微觀層次的，涉及到單個城市的建設(shè)、運營和管理。這兩個層次的問題不是截然分開的，而是相互聯(lián)系的。管理好每一個城市，是管理好城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，它會為促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造更加有利的條件。當前，無論在宏觀層次還是在微觀層次上，中國的城鎮(zhèn)化都面臨不少問題。在宏觀層次上，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移還面臨不少制度性障礙，城市人口的空間布局還不夠合理。在微觀層次上，城市空間擴張過度粗放，交通擁堵、貧困現(xiàn)象聚集、環(huán)境污染等“城市病”現(xiàn)象日益突出。管理好城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌解決上述兩個層次的問題。

第三，管理好城鎮(zhèn)化，根本在于釋放城市在提升效率和推動創(chuàng)新方面的潛能。中國雖然已是上中等收入國家，但人均國民收入依然排在世界第80位之后；雖然已進入勞動力數(shù)量絕對減少的階段，但面臨的就業(yè)壓力依然較大。保持經(jīng)濟較快增長，關(guān)乎中國城鄉(xiāng)居民的就業(yè)，關(guān)乎人民福祉，關(guān)乎綜合國力的進一步提升。因此，盡管面臨著巨大的體制改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力，在剛剛結(jié)束的兩會上，中國政府依然為今年的經(jīng)濟增長提出了7.5%左右的目標。

隨著發(fā)展進入新階段，中國經(jīng)濟增長進入了“換擋期”。在增速“換擋期”，面對日益上漲的勞動力成本和與日俱增的資源環(huán)境壓力，我們再也不能主要以資源的大規(guī)模投入來實現(xiàn)增長，再也不能以“大拆大建”這種只會增加GDP數(shù)值而不會增加社會真實財富的方式來實現(xiàn)增長，再也不能以工資的低水平換取競爭優(yōu)勢來實現(xiàn)增長。

未來中國的經(jīng)濟增長，必須在更大程度上依靠生產(chǎn)效率的提升和各種創(chuàng)新來驅(qū)動。這要求更加廣泛的知識分享、更加頻繁的信息交流和更加密切的分工協(xié)作。而城市，正是各類創(chuàng)新資源的匯聚之地，是知識共享、信息交流和分工協(xié)作的最重要平臺。要實現(xiàn)由創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展，必須讓城市的創(chuàng)新潛能充分釋放。

第四，管理好城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于實現(xiàn)城市社會的良好治理。城市集中體現(xiàn)了現(xiàn)代社會各種復(fù)雜關(guān)系，社會矛盾易發(fā)、多發(fā)，能否實現(xiàn)城市社會的良好治理，在很大程度上決定著中國能否保持社會的和諧穩(wěn)定。在經(jīng)濟快速增長的驅(qū)動下，中國的城市尤其是特大城市的規(guī)模以超出人們預(yù)期的速度擴大。城市規(guī)模的快速擴張，凝聚了“人氣”，帶來了“繁華”，但也伴隨著許多“成長的煩惱”。近年來，各種各樣的社會沖突事件時常出現(xiàn)在我們的視野之中，城市貧困、城市階層分化等問題困擾著越來越多的城市，使社會穩(wěn)定和公共安全面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)。

這些社會問題如果不能得到有效解決，其影響將不僅限于城市，也會波及農(nóng)村；不僅損及當前，也會有害于長遠。今年人大會議期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團審議時強調(diào)指出：要努力走出一條符合特大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。我們應(yīng)按照這一要求轉(zhuǎn)變社會發(fā)展方式，把城市社會治理好。

第五，管理好城鎮(zhèn)化，難點在于保護城市生態(tài)、治理城市污染。城市的環(huán)境和生態(tài)問題，已嚴重地制約著中國現(xiàn)代化的向前推進。近年來，侵襲范圍越來越廣、頻度越來越高的霧霾天氣，使城市空氣質(zhì)量問題成為中國決策層和普通民眾最為關(guān)心的政策議題，同時也日益成為社會問題、甚至是政治問題。中國政府制定和實施了大氣污染治理計劃，并已取得一定成效，但形勢依然不容樂觀。同樣令我們憂慮的，還有地表水、地下水的污染，城市山水景觀的破壞，和城市歷史記憶的消失。

城市自然和人文環(huán)境的破壞，不僅危害人們的身體，也會損害人們的心靈，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定都會產(chǎn)生不小的負面影響。雖然城市并非注定是污染和骯臟聚集之地，但保護城市生態(tài)和治理城市污染是異常艱巨的任務(wù)。現(xiàn)代化先發(fā)國家的經(jīng)驗表明，只有通過適宜的政策設(shè)計、合理的空間布局和良好的規(guī)劃管理，才能避免污染的聚集，才能把城市建設(shè)得宜居、迷人，而這對于中國這樣的城鎮(zhèn)化起步較晚的發(fā)展中國家來說，無疑是一項重大挑戰(zhàn)。

第六，管理好城鎮(zhèn)化，必須深化改革，建立推動城鎮(zhèn)化高效、包容、可持續(xù)發(fā)展的體制機制。管理好城鎮(zhèn)化，要靠一批有責任感、使命感、敢擔當、懂管理的政府官員，要靠一支學(xué)有專長并具有廣博城市管理知識的人才隊伍，要靠社會各利益相關(guān)方的主動積極參與，更要靠一整套適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律要求的體制機制。

幾個月前召開的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會作出的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，和剛剛公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，明確了城鎮(zhèn)化相關(guān)領(lǐng)域改革的方向和思路。我認為，對管理好城鎮(zhèn)化而言，當前最需要推動的改革，一是通過簡政放權(quán)、放寬準入，讓市場在資源配置中起決定性作用，來激發(fā)市場活力，釋放城市在提升效率、推動創(chuàng)新方面的潛能；二是通過戶籍制度和公共服務(wù)制度改革，有序推動農(nóng)民工市民化，促進城市文明成果在城鄉(xiāng)和社會各階層之間的公平分享；三是通過強化規(guī)劃管理，改革資源價格形成機制，健全環(huán)境監(jiān)管體系，推動城市綠色低碳智慧發(fā)展。

管理好城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高效、包容、可持續(xù)發(fā)展，是世界各國共同面對、且都沒有完全解決好的歷史性課題。國務(wù)院發(fā)展研究中心作為中國政府的首席智囊，世界銀行作為全世界的知識銀行，有責任、有義務(wù)把這一全人類面臨的問題研究透徹、回答清楚。我們期待著，財政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行，今后繼續(xù)聯(lián)合開展一些重大課題研究。我們也希望各方人士繼續(xù)關(guān)注、支持我們的研究，共同為中國也為世界的發(fā)展貢獻智識和經(jīng)驗。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心主任。本文選自作者3月25日在財政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行共同主辦的“中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化”國際研討會上的書面致辭。