夏光 環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任、研究員

邁進(jìn)環(huán)境權(quán)益的新時代

夏光 環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任、研究員

《環(huán)保法》修改將進(jìn)入全國人大常委會第四次審議。前三次審議對原有文本進(jìn)行了大量補(bǔ)充修改，其中一個比較大的變化是增加了較多關(guān)于公眾環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容（例如清潔環(huán)境、綠色生活、信息公開、社會監(jiān)督、公益訴訟等），這使環(huán)保法有了一定的實質(zhì)性變化，由過去比較多地注重政府直接管制企業(yè)環(huán)境行為，轉(zhuǎn)向更多地強(qiáng)調(diào)用法律來保障社會環(huán)境權(quán)益。

這種修改的意義是深刻和重要的。

第一，提升環(huán)保法的民生價值。環(huán)境具有滿足人類生存需要和承載人類經(jīng)濟(jì)活動的雙重功能，分別給人類帶來“生存性環(huán)境權(quán)益”和“生產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益”。環(huán)境問題的本質(zhì)就是這兩種功能發(fā)生了沖突，生產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益侵蝕了生存性環(huán)境權(quán)益，即污染侵蝕了健康。以前的環(huán)保法律法規(guī)，出于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的客觀現(xiàn)實需要，不得不讓生存性環(huán)境權(quán)益給生產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益“讓路”，環(huán)保要求定得不高，在法律強(qiáng)度上對環(huán)境違法行為的界定也設(shè)得比較寬松，形成了人們所說的“環(huán)保法是軟法”的局面。修正案的環(huán)保法把人們享有清潔和安全的生活環(huán)境放在較高的位置，突出地反映生存性環(huán)境權(quán)益的需要，提高了環(huán)境保護(hù)的門檻和強(qiáng)度，突出了環(huán)境保護(hù)的民生價值目的，這與當(dāng)前我國提出建設(shè)美麗中國和生態(tài)文明的戰(zhàn)略目標(biāo)是相符合的，是環(huán)保立法目的上的進(jìn)步。

第二，增強(qiáng)社會主體在環(huán)境保護(hù)中的作用。解決環(huán)境問題需要政府、企業(yè)和社會等各個主體共同發(fā)揮作用，環(huán)保法就是對這些主體的環(huán)境保護(hù)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的法律規(guī)定。原有環(huán)保法主要強(qiáng)調(diào)了政府的管制權(quán)力和企業(yè)的治理責(zé)任，而對社會主體在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任權(quán)利規(guī)定得很輕微，“三足鼎立”變成了“三腿缺一”，這使得政府環(huán)境管理負(fù)擔(dān)很重，疲于奔命，而社會力量卻只能袖手旁觀，有勁使不上，這是一種“政府直控型環(huán)保模式”。而在環(huán)保法修正案中強(qiáng)化了社會環(huán)境權(quán)益的規(guī)定，使社會力量成為環(huán)境保護(hù)的支柱之一，將有利于改變政府直控型模式的局限，形成一種新的“社會制衡型環(huán)保模式”。

“社會制衡型環(huán)保模式”將從兩個方面促進(jìn)提高環(huán)境保護(hù)效能：一是彌補(bǔ)“政府失靈”，形成環(huán)境保護(hù)強(qiáng)大合力。政府失靈是指政府由于自身利益的局限和執(zhí)政力量有限的原因，無法很好地行使環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)所規(guī)定的各項職責(zé)，例如政府執(zhí)法人員數(shù)量是有限的，面對成千上萬的執(zhí)法對象，難以時時刻刻、巨細(xì)無遺地進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，這就使環(huán)保法所確立的責(zé)任權(quán)利規(guī)定得不到落實，影響了法律的嚴(yán)肅性和政府的公信力。而社會公眾是分布于四面八方、無處不在的，他們是環(huán)境保護(hù)可以利用的“千只眼”、“萬只耳”，當(dāng)法律賦予他們監(jiān)督權(quán)和補(bǔ)償權(quán)等環(huán)境權(quán)益的時候，就能把蘊藏在民間的巨大能量釋放出來，與政府管理和企業(yè)治理一道構(gòu)成強(qiáng)大的環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一戰(zhàn)線。二是分散環(huán)保成本，提高環(huán)保效率。政府是執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)的一種重要力量，但政府管制需要付出高額的行政成本，每項管理工作都需要大量的人財物力的支出，正是這種特點限制了政府環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊伍規(guī)模的擴(kuò)張。通過在環(huán)保法律中增加社會環(huán)境權(quán)益的規(guī)定，就能由社會分擔(dān)一部分執(zhí)法成本，在行政資源有限的條件下產(chǎn)生出更高的環(huán)保效果。例如通過媒體報導(dǎo)和跟蹤，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，就能替代一部分政府監(jiān)督的功能，對環(huán)境違法企業(yè)行成強(qiáng)大的社會壓力，促進(jìn)其污染治理。

在肯定環(huán)保法修改中增加社會環(huán)境權(quán)益內(nèi)容的同時，要看到這些增加的內(nèi)容還是初步的、不解渴的。這與社會進(jìn)步的漸進(jìn)性特點有關(guān)，也與我們對環(huán)境社會政策的特性知曉不多、知識不足有關(guān)，因此還要進(jìn)行不斷的探索和改革。環(huán)保法律法規(guī)總的修改方向是不斷擴(kuò)展社會的環(huán)境權(quán)益，包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、參政權(quán)等?？梢灶A(yù)見，隨著我國全面深化改革的不斷深入，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)也會逐步進(jìn)入環(huán)境權(quán)益的新時代。