張清明，郝曉偉

（浙江省水利科技推廣與發(fā)展中心，310012，杭州）

浙江省于2003年在全國(guó)率先啟動(dòng)了以“自來(lái)水進(jìn)村入戶”為標(biāo)準(zhǔn)、以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水安全為目標(biāo)的“千萬(wàn)農(nóng)民飲用水工程”建設(shè)，至2012年年底，累計(jì)完成投資132.7億元，解決了近2萬(wàn)個(gè)村1 860余萬(wàn)農(nóng)村人口和62萬(wàn)多農(nóng)村學(xué)校師生的飲用水安全問(wèn)題，全省農(nóng)村自來(lái)水覆蓋率由2002年的62.6%提高到2012年的97%，取得了十分顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。而工程效益要持久發(fā)揮，維修養(yǎng)護(hù)是關(guān)鍵，資金落實(shí)是保證。本文從維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)全省典型地區(qū)典型農(nóng)村飲水安全工程的調(diào)研，分析維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)情況對(duì)工程運(yùn)行管理的影響，進(jìn)而為促進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效運(yùn)行提出相應(yīng)對(duì)策建議。

一、全省維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)基本情況

至2012年年底，浙江全省飲水安全工程達(dá)3萬(wàn)余處，受益農(nóng)村人口3 225萬(wàn)。工程主要有三種模式：①城鎮(zhèn)自來(lái)水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸工程760余處，受益人口1 420萬(wàn)；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）集中供水工程910處，受益人口670余萬(wàn)；③以中心村或自然村為單元的單村供水工程29 000余處，受益人口1 135萬(wàn)。前兩種模式運(yùn)行管理較為成熟、規(guī)范，雖維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)需求大，但保障率較高，經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況較好。而單村供水工程規(guī)模小、共享率低，運(yùn)行管理較為薄弱，雖維修養(yǎng)護(hù)需求相對(duì)較小，但因量大面廣，維修養(yǎng)護(hù)成本高，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障率低，落實(shí)情況相對(duì)較差。

浙江省現(xiàn)行農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助和水費(fèi)收入，財(cái)政補(bǔ)助資金主要起引導(dǎo)和輔助作用，水費(fèi)收入是維修養(yǎng)護(hù)最主要、最直接、最有效的來(lái)源。財(cái)政補(bǔ)助資金包括省級(jí)維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金和各縣 （市、區(qū)）財(cái)政補(bǔ)助資金。2010—2013年根據(jù)《浙江省農(nóng)村飲用水工程長(zhǎng)效管理達(dá)標(biāo)考核辦法 （試行）》省財(cái)政對(duì)經(jīng)考核達(dá)標(biāo)的39個(gè)縣（市、區(qū)）共下達(dá)3 755萬(wàn)元補(bǔ)助資金。2013年施行的《浙江省農(nóng)村供水管理辦法》規(guī)定“設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，設(shè)立農(nóng)村供水工程維修基金，專項(xiàng)用于農(nóng)村供水工程運(yùn)行、維修和養(yǎng)護(hù)的補(bǔ)貼?！?/p>

從近年農(nóng)村飲水長(zhǎng)效管理達(dá)標(biāo)考核和專項(xiàng)檢查來(lái)看，各地根據(jù)國(guó)家、省的相關(guān)法規(guī)、政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定了相應(yīng)的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障政策，設(shè)立了不同規(guī)模的縣級(jí)農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)基金?？h級(jí)維修養(yǎng)護(hù)基金建立從永康、余姚等長(zhǎng)效管理試點(diǎn)縣開(kāi)始，以點(diǎn)帶面，示范帶動(dòng)，目前全省建立率在70%左右，資金來(lái)源一般是縣級(jí)財(cái)政撥款和供水廠（站）水費(fèi)計(jì)提，其中財(cái)政撥款是維修基金的主要來(lái)源，縣級(jí)財(cái)政每年拿出一部分資金列入預(yù)算，額度一般在40萬(wàn)元以上，逐步積累。由于大部分地區(qū)農(nóng)村飲水安全工程水費(fèi)尚沒(méi)有實(shí)行真正意義上的全成本收費(fèi)，加之農(nóng)民用水量小，依靠水費(fèi)計(jì)提的維修基金數(shù)額有限。

據(jù)2013年5月浙江省農(nóng)村飲水安全提升工程調(diào)研統(tǒng)計(jì)，全省維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi) （不含大修和折舊）總需求7.92億元，已落實(shí)5.31億元，缺口2.61億元，保障率67%。依靠工程維修養(yǎng)護(hù)資金的逐步落實(shí)，農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)水平逐年提高，農(nóng)村飲水安全保障能力大為增強(qiáng)。

二、典型工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)情況

1.典型工程調(diào)研基本情況

調(diào)研選取桐廬縣、長(zhǎng)興縣、浦江縣、臨海市、松陽(yáng)縣等5個(gè)典型縣（市），每個(gè)縣（市）選擇了不同類型、不同規(guī)模、不同管理模式的6處典型農(nóng)村集中式供水工程。調(diào)研的30個(gè)供水工程，按供水類型劃分，22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）水廠，8個(gè)單村水廠；按運(yùn)行管理單位性質(zhì)劃分，18個(gè)供水廠（站）由村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)和管護(hù)，6個(gè)供水廠（站）由國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管護(hù)，6個(gè)供水廠（站）由私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管護(hù)。主要調(diào)研項(xiàng)目包括工程投資、設(shè)計(jì)日供水量、實(shí)際日供水量、實(shí)收水價(jià)、運(yùn)行成本水價(jià)、全成本水價(jià)、水廠年實(shí)際收入（2010—2012年）、水廠年實(shí)際支出（2010—2012年）、水廠年維修養(yǎng)護(hù)支出（2010—2012年）、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)規(guī)模及來(lái)源、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)需求等。從調(diào)研統(tǒng)計(jì)看，30個(gè)供水工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源是水費(fèi)收入，其次是財(cái)政補(bǔ)助。水費(fèi)計(jì)提維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，目前國(guó)家、省均沒(méi)有相應(yīng)統(tǒng)一的計(jì)提政策和標(biāo)準(zhǔn)，使用標(biāo)準(zhǔn)或比例各不相同。財(cái)政補(bǔ)助維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)含省級(jí)長(zhǎng)效管理補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和縣（市）配套補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，以縣（市）配套經(jīng)費(fèi)為主，省級(jí)長(zhǎng)效管理補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)主要起引導(dǎo)、帶動(dòng)作用。

2.成本水價(jià)與實(shí)收水價(jià)比較分析

以下對(duì)30個(gè)調(diào)研水廠的實(shí)收水價(jià)、運(yùn)行成本水價(jià)和全成本水價(jià)進(jìn)行比較。實(shí)收水價(jià)0.3～2.43元/m3，平均實(shí)收水價(jià)1.15元/m3；運(yùn)行成本水價(jià)（不含大修和折舊）0.23～1.83 元/m3，平均運(yùn)行成本水價(jià)0.96元/m3；全成本水價(jià)（含大修和折舊）0.72～3.52 元/m3，平均全成本水價(jià)1.74元/m3。將實(shí)收水價(jià)與運(yùn)行成本水價(jià)進(jìn)行比較得出：10個(gè)調(diào)研水廠的實(shí)收水價(jià)＜運(yùn)行成本水價(jià)，占調(diào)研水廠總數(shù)的30.33%，在水費(fèi)100%收交的情況下，這些水廠仍處于入不敷出的生存狀態(tài)。剩余20個(gè)水廠的實(shí)收水價(jià)≥運(yùn)行成本水價(jià)，在水費(fèi)收交狀態(tài)良好的情況下這些水廠可維持基本運(yùn)行。再將實(shí)收水價(jià)與運(yùn)行成本水價(jià)和全成本水價(jià)比較得出：20個(gè)水廠中5個(gè)水廠的運(yùn)行成本水價(jià)＜實(shí)收水價(jià)＜全成本水價(jià)，在水費(fèi)全額收交和不發(fā)生大修的情況下，所收水費(fèi)可勉強(qiáng)維持運(yùn)行；20個(gè)水廠中12個(gè)水廠的實(shí)收水價(jià)≥全成本水價(jià)＞運(yùn)行水價(jià)，這些水廠的水費(fèi)在全額收交的情況下，在保持日常運(yùn)行和大修的情況下可基本實(shí)現(xiàn)盈利。分析總結(jié)12個(gè)基本盈利水廠的情況，可以看出其中11個(gè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）水廠，1個(gè)為單村水廠，可見(jiàn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域化集中供水或聯(lián)村供水是保證供水單位可持續(xù)運(yùn)行的一個(gè)方向。

絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）水廠的實(shí)收水價(jià)＞運(yùn)行成本水價(jià)，規(guī)模效益明顯，在水費(fèi)收交率較高的情況下，這些水廠可維持日常運(yùn)行。而單村水廠規(guī)模較小，規(guī)模效益不顯著，農(nóng)村用水量偏小，水廠運(yùn)行的成本偏高，可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力不足。發(fā)達(dá)地區(qū)水廠的實(shí)收水價(jià)較高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)水廠的實(shí)收水價(jià)較低，欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)水費(fèi)收入進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)的能力較發(fā)達(dá)地區(qū)要弱。

3.年實(shí)際收入與支出比較分析

以下對(duì)30個(gè)調(diào)研水廠年實(shí)際收入和年實(shí)際支出 （2010—2012年均值）進(jìn)行比較。13個(gè)水廠的年實(shí)際收入＜年實(shí)際支出，水廠的運(yùn)行處于入不敷出狀態(tài)，主要原因有兩點(diǎn)：一是水廠的年實(shí)際供水量遠(yuǎn)小于年設(shè)計(jì)供水量，供水產(chǎn)銷差很高，水廠的供水能力發(fā)揮不足；二是這些水廠多處山區(qū)，農(nóng)戶居住分散，供水管線長(zhǎng)，近三年發(fā)生過(guò)管道設(shè)備更新的大修事件，導(dǎo)致水廠的大修支出費(fèi)用偏高。針對(duì)這些問(wèn)題，一方面，這些水廠應(yīng)通過(guò)采取技術(shù)措施和管理措施降低供水產(chǎn)銷差，最大程度發(fā)揮水廠的供水能力；另一方面，各級(jí)財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)此類水廠的大修經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助力度。而17個(gè)水廠的年實(shí)際收入≥年實(shí)際支出，水廠基本可維持持續(xù)運(yùn)行，水費(fèi)收入是這些水廠運(yùn)行的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。這些水廠多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）水廠，供水規(guī)模較大，大修費(fèi)用支出適中。

調(diào)研水廠年實(shí)際收入和年實(shí)際支出的比較分析結(jié)果與實(shí)收水價(jià)和成本水價(jià)比較分析結(jié)果基本一致。但少數(shù)水廠在實(shí)收水價(jià)和成本水價(jià)比較分析中盈利 （水費(fèi)100%收交情況下），而在年實(shí)際收入和年實(shí)際支出比較分析中虧損，原因在于該水廠的實(shí)際水費(fèi)收入額遠(yuǎn)低于應(yīng)收額。

大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）水廠的實(shí)際收入≥實(shí)際支出，而單村水廠則基本上是實(shí)際收入＜實(shí)際支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）水廠規(guī)模效益明顯，水費(fèi)收入較多，用于維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)也較多，單村水廠則反之亦然。由于發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)收水價(jià)較欠發(fā)達(dá)地區(qū)要高，在同等供水規(guī)模和收交率的情況下，發(fā)達(dá)地區(qū)有更多的水費(fèi)收入投入到維修養(yǎng)護(hù)工作中。

4.維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障率統(tǒng)計(jì)分析

30個(gè)調(diào)研水廠的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)需求均高于年實(shí)際支出（2010—2012年），表明各水廠在維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)方面均有需求。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，缺口較大水廠多為大修經(jīng)費(fèi)缺乏的情況。通過(guò)對(duì)30個(gè)調(diào)研水廠維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障率統(tǒng)計(jì)情況看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)較發(fā)達(dá)地區(qū)的維修養(yǎng)護(hù)保障率低，需求也更迫切。單村水廠較鄉(xiāng)鎮(zhèn)（集中）水廠經(jīng)費(fèi)保障率低，需求更迫切。

通過(guò)對(duì)典型水廠維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用的剖析，可以得出：①水費(fèi)收入是農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，財(cái)政補(bǔ)助資金在提高農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)水平和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理方面發(fā)揮了積極作用；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)（聯(lián)村）水廠的水費(fèi)收入較穩(wěn)定，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障率較高，而單村水廠的水費(fèi)收入明顯不足，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障率相對(duì)較低；③發(fā)達(dá)地區(qū)水廠的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障率較欠發(fā)達(dá)地區(qū)要高；④隨著工程使用年限的增加，維修養(yǎng)護(hù)的頻率和規(guī)模會(huì)逐年增加，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障能力會(huì)下降。

三、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)存在問(wèn)題及成因

1.工程建管缺乏國(guó)家層面法規(guī)政策的保障和支撐

浙江省及有關(guān)市縣均出臺(tái)并實(shí)施了農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)資金保障政策，《浙江省農(nóng)村供水管理辦法》2013年1月1日正式施行，一定程度上提高了農(nóng)村飲水安全工程的維修養(yǎng)護(hù)水平，但因缺乏國(guó)家層面法律法規(guī)的支撐及相關(guān)的指導(dǎo)性、引導(dǎo)性、鼓勵(lì)性和規(guī)范性政策的支持，貫徹執(zhí)行效率無(wú)疑會(huì)受到不同程度的影響。

2.老舊和低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村飲水工程維修養(yǎng)護(hù)成本偏高

2003年前興建的一批農(nóng)村飲水工程接近設(shè)計(jì)使用年限，管網(wǎng)老化腐蝕，凈水設(shè)備陳舊，運(yùn)行故障頻發(fā)，工程維護(hù)成本逐年上升；2003—2006年期間興建的部分飲水解困工程限于當(dāng)時(shí)資金短缺，輕重緩急首先解決喝水問(wèn)題，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成后期維修養(yǎng)護(hù)成本偏高。

3.單村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)水廠維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口較大

單村水廠供水規(guī)模小，單位供水成本高，再加上農(nóng)民用水量不足，水費(fèi)收入少，導(dǎo)致單村水廠維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足。欠發(fā)達(dá)地區(qū)水廠多處于山區(qū)，輸水管線長(zhǎng)，資源共享率低，縣級(jí)財(cái)政收入少，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

4.供水能力難以發(fā)揮導(dǎo)致維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口增大

調(diào)研顯示，30個(gè)水廠平均供水產(chǎn)銷率 （供水產(chǎn)銷率=年實(shí)際銷售水量/年設(shè)計(jì)供水量×100%）為54%，水廠的供水功能沒(méi)有得到最大程度的發(fā)揮，水費(fèi)收入不足，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的缺口增加。

5.維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和需求核算缺乏相關(guān)依據(jù)

調(diào)研顯示，30個(gè)水廠工程類型、規(guī)模、管理模式、管理單位性質(zhì)等差異明顯，由于維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和需求核算缺乏相關(guān)的政策依據(jù)，各水廠對(duì)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的核算標(biāo)準(zhǔn)不一。

四、促進(jìn)工程長(zhǎng)效運(yùn)行的對(duì)策建議

1.建議出臺(tái)國(guó)家層面法規(guī)政策

加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程管理研究，制訂出臺(tái)國(guó)家“農(nóng)村飲水安全工程管理?xiàng)l例”和“農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)保障資金設(shè)立和使用管理的意見(jiàn)”，設(shè)立國(guó)家農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)保障專項(xiàng)資金，建立國(guó)家、省、縣（市、區(qū)）三級(jí)農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.實(shí)施農(nóng)村飲水安全提升工程

加緊調(diào)研，研究方案，設(shè)想在完成農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃任務(wù)后，無(wú)論是國(guó)家還是浙江省都能啟動(dòng)實(shí)施“農(nóng)村飲水安全提升工程”，按照“鞏固、提升、安全、長(zhǎng)效”的目標(biāo)，通過(guò)工程措施和管理措施，擴(kuò)大區(qū)域供水規(guī)模，提高老舊低標(biāo)準(zhǔn)工程的軟硬件水平，降低這些工程的維修養(yǎng)護(hù)成本，降低供水單位的運(yùn)營(yíng)成本，從而保障農(nóng)村供水安全。

3.設(shè)立工程維修養(yǎng)護(hù)大修基金

農(nóng)村飲水安全工程屬低效益公益性設(shè)施，針對(duì)不少水廠大修經(jīng)費(fèi)缺乏的情況，需研究制定水費(fèi)計(jì)提和政府補(bǔ)貼相關(guān)的政策，各級(jí)財(cái)政能夠?qū)┧畯S的大修予以財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村飲水中有關(guān)水資源費(fèi)、稅收、土地等優(yōu)惠政策，為農(nóng)村供水提供強(qiáng)有力的政策支持。

4.加強(qiáng)工程維修養(yǎng)護(hù)能力建設(shè)

加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高水廠從業(yè)人員的管理水平，從而降低維修養(yǎng)護(hù)的成本。做好《浙江省農(nóng)村供水管理辦法》的宣傳貫徹工作，支持農(nóng)村飲水安全工程管理養(yǎng)護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)為單村供水工程等農(nóng)村供水工程提供維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)，完善農(nóng)村飲水安全工程管理養(yǎng)護(hù)社會(huì)化服務(wù)體系。

5.研究制定工程維修養(yǎng)護(hù)定額

結(jié)合浙江實(shí)際，研究制定《浙江省農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》，為科學(xué)編制和核定農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)預(yù)算、保障資金到位提供政策依據(jù)。

[1]浙江農(nóng)村水利總站.加快推進(jìn)“千萬(wàn)農(nóng)民飲用水工程”建設(shè)的做法及建議[J].中國(guó)水利，2008（3）.

[2]張清明.長(zhǎng)效管理達(dá)標(biāo)考核助推農(nóng)村飲水安全[J].中國(guó)水利，2013（17）.