廣西財政廳 鄧 軍

一、廣西全面推行全過程預算績效管理工作概況

在廣西區(qū)黨委、政府的高度重視和財政部的大力指導下，廣西全過程預算績效管理工作起步于2011年，先后完成了11個試點項目實施全過程預算績效管理工作。整個工作過程時間跨度三年，包括2011年對11個試點項目實施績效目標管理、2012年實施績效運行監(jiān)控管理、2013年實施績效評價管理和結果應用管理4個環(huán)節(jié)。

1.加強政策與規(guī)劃指導。2011年，以政府名義印發(fā)了《關于推進我區(qū)預算績效管理的實施意見》，使預算績效管理工作上升到了一個更高的層級。2012年，廣西財政廳出臺了《關于打造“五個財政”若干意見》，明確了“十二五”時期打造“績效財政”的工作目標是預算績效管理要覆蓋所有財政部門和預算單位的所有財政支出。2013年，印發(fā)了《廣西預算績效管理工作三年規(guī)劃(2013-2015年)》和《廣西預算績效管理培訓工作三年規(guī)劃(2013-2015年)》，明確了今后一段時期預算績效管理的主要任務和重點工作。

2.績效目標管理工作與部門預算管理完全同步。從2012年編制2013年預算開始，廣西財政廳將各部門績效目標申報、審核和批復等與部門預算編審工作流程結合在一起，實行“二上二下”程序，同步申報、審核和批復。通過與部門預算管理的有機結合，為預算編制和安排、項目實施以及開展績效評價管理工作提供重要的參考依據(jù)。

3.探索績效運行監(jiān)控管理的有效方式。為確保試點項目年度績效目標的順利實現(xiàn)，督促試點部門圍繞項目績效目標加強管理，并對項目實施、資金使用中出現(xiàn)的問題提出整改措施，2012年，廣西財政廳主抓了兩項工作，一項是要求2012年試點的11個部門根據(jù)試點項目的預算執(zhí)行情況和績效運行情況編制績效監(jiān)控報告；另一項就是在10月份組織開展了三季度試點項目績效運行監(jiān)控督查工作，督查的主要內(nèi)容是各試點項目截止到三季度績效目標的完成情況。通過對試點部門項目績效運行實施有效的監(jiān)控，為下一年度開展項目績效評價管理工作打下堅實的基礎。

4.扎實開展績效評價工作。2013年，廣西財政廳組織各試點部門完成了2012年度試點項目的績效自評工作。首先，各試點部門按照有關要求，組織指導項目資金用款單位開展績效自評，對項目用款單位的自評情況進行審查、復核，認真分析研究評價結果所反映的問題，確保項目用款單位的自評情況真實、客觀。其次，廣西財政廳在各試點部門開展自評的基礎上，組織業(yè)務人員及專家，設定評分標準，對試點項目實施再評價工作，確保了績效再評價工作的公平、公正。

5.延伸預算績效管理范圍。一是推行“出國考察”、“課題研究”等重點項目資金使用績效考評工作。為貫徹落實黨中央、國務院提出的嚴格控制“三公經(jīng)費”、厲行勤儉節(jié)約要求，充分發(fā)揮預算資金的使用績效，根據(jù)財政部的要求，廣西財政廳從2013年開始，開展自治區(qū)本級有關部門“出國考察”、“課題研究”等重點項目資金使用績效考評工作，對財政部提出的相關要求進行了細化，分解為目標、過程和成效3個一級指標、10個二級指標及若干項具體的觀測點，為各部門編制績效目標提供了參考。二是探索部門整體支出績效評價。制定《2013年區(qū)直部門整體支出管理績效綜合評價工作方案》和《2013年區(qū)直部門整體支出管理績效綜合評價指標體系》，并從2013年開展項目預算績效管理的試點部門中選取了15個部門開展部門整體支出管理績效綜合評價工作，挑選覆蓋面占試點部門的20%左右。三是推進市縣財政支出綜合評價。出臺《市縣財政支出管理績效綜合評價工作方案》，從2014年起對市縣財政支出管理及產(chǎn)生的效益情況進行評價。

6.引入第三方參與機制。為增強預算績效管理工作的科學性、合理性和規(guī)范性，2012年，廣西財政廳引入第三方參與機制，建立了預算績效管理專家?guī)?。專家?guī)熘械膶＜襾碜越?jīng)濟、管理、教育、科技、文化、國土、交通、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、社會保障等多個領域，參與預算績效“事前目標設定、事中監(jiān)控、事后評價”全過程的管理工作。通過引入第三方參與機制，使預算績效管理工作更加科學、更加規(guī)范、更加符合實際需要。

7.夯實預算績效管理工作基礎。一是建立項目指標庫。以財政部印制的《預算績效評價共性指標體系框架》為基礎，結合廣西預算績效管理工作發(fā)展需要，細化構建起了專門服務于廣西預算績效管理、較為科學適用的分級分類績效評價指標體系，即《廣西預算績效評價指標庫——項目支出績效指標》。從項目支出的投入—過程—產(chǎn)出—效果四個邏輯環(huán)節(jié)入手進行編制。對于指導各級各部門設計規(guī)范、合理的績效指標，提高預算績效評價工作的可操作性切實起到了積極推動作用。二是印發(fā)操作指南。設計了《廣西預算績效管理實務操作手冊》，為各部門、各市縣在編制項目績效目標、實施項目績效監(jiān)控和開展項目績效評價方面提供參考，有效規(guī)范了績效目標填報流程和方法。三是優(yōu)化信息系統(tǒng)。優(yōu)化預算績效管理信息化系統(tǒng)建設，探索規(guī)范的工作程序。在部門預算系統(tǒng)原有功能的基礎上，增加了項目支出績效評價管理功能。同時，建立預算績效管理專家數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了專家隨機分組、在線評審和同步反饋的功能，極大提升了預算績效目標審核的工作效率和公信力。

二、全面梳理預算績效管理工作推進過程中的難點和問題

當前，廣西預算績效管理工作還處于起步階段，各部門在工作推進過程中，存在許多疑惑。財政部門在審核績效目標、推進績效運行監(jiān)控管理工作和開展績效再評價工作中也發(fā)現(xiàn)了許多問題，主要有以下幾個方面：

1.績效理念尚未牢固樹立。目前廣西預算績效管理和評價仍處于探索階段，尚未建立科學、統(tǒng)一、合理的預算績效管理模式，沒有按部就班的工作方式和方法可以遵循，技術也不成熟，導致部分市縣和部門存在畏難情緒，在開展預算績效管理工作時，缺乏主動性，不愿主動思考，拖延或被動應付現(xiàn)象較為突出。

2.績效目標管理水平有待進一步提高。一是績效目標內(nèi)容缺乏相關性。一方面，一些部門編制的績效目標比較簡單，不夠具體和細化；另一方面，部分部門編制的績效目標與本部門所需要履行的職責不相符，不能支撐和說明部門所需要開展的工作情況。二是績效指標指向不明確?？冃е笜藨斒菍冃繕说募毣土炕?，但在實際中，部分部門所選取的績效指標與績效目標的對應關系不強，沒能充分、真實和完整地反映和描述績效目標的情況。三是績效目標編制不符合適當性的要求。少數(shù)部門為了爭取預算資金，在編制績效目標時刻意夸大績效目標，或者是為了避免在績效評價時被扣分，人為地把一些項目的績效目標定得過小。

3.有效績效運行監(jiān)控管理模式尚未建立。從近幾年實際情況來看，績效運行監(jiān)控管理工作一直是廣西推進預算績效管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。工作雖然開展了，但是取得的效果并不明顯，主要是由于：一方面，試點部門對績效運行監(jiān)控管理工作的了解不足，認識不到位，開展績效運行監(jiān)控管理工作的主動性和自覺性不高；另一方面，目前尚未形成一套全面的、完整的績效運行監(jiān)控模式，績效目標的運行情況和實現(xiàn)程度未能及時體現(xiàn)。

4.績效評價結果應用機制不夠健全。目前，廣西在結果應用管理方面，僅僅停留在反饋情況、找出問題和提出完善改進建議層面，并沒有與預算資金的安排掛鉤，也沒有與財政管理的相關要求銜接起來，更沒有對相關支出的執(zhí)行績效以及與之相適應的責任產(chǎn)生直接的激勵和約束作用，這不僅使預算績效管理工作流于形式，而且也制約了該項工作的嚴肅性和權威性。

5.預算績效管理指標體系不夠完善。盡管廣西已建立了比較合理、統(tǒng)一的預算績效評價指標庫，給各地各部門提供了統(tǒng)一的指導，但是由于指標庫相關指標的設置還不夠全面，還不能滿足不同層次、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面的需求。同時，應當配套建立的指標標準參考體系沒有同步搭建起來，各地各部門在確定指標權重和指標標準時，缺乏科學的方法，使評價結果的可比性不強，影響預算績效評價結果的公正和合理。

三、推進廣西全過程預算績效管理工作的對策

當前，隨著廣西財政收支規(guī)模的不斷擴大，對財政收支預算的編制、執(zhí)行以及結果考核都提出了更新、更高的要求，全面推進全過程預算績效已經(jīng)提上議事日程?；诖?，廣西財政廳在印發(fā)的《廣西預算績效管理工作三年規(guī)劃(2013-2015年)》中明確提出：至2015年，預算績效管理覆蓋各級財政部門、所有財政性資金以及所有預算單位。這就需要廣西各級財政部門按照規(guī)劃的統(tǒng)一要求和工作部署，共同努力，創(chuàng)新思路，狠抓落實，為全面推進預算績效管理工作積累經(jīng)驗?，F(xiàn)結合廣西實際，提出幾點對策建議。

1.深刻領會全過程預算績效管理機制。按照財政部的要求，當前和今后一段時期推進預算績效管理工作要逐步建立全過程預算績效管理機制。所謂全過程預算績效管理機制就是要建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，實現(xiàn)預算績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機結合。也就是說，一個完整的預算績效管理周期應為三年，其中包括了在預算編制階段要開展績效目標管理工作、在預算執(zhí)行階段要開展績效運行監(jiān)控管理工作、在預算完成和監(jiān)督階段要開展績效評價管理和結果應用管理工作。因此，各級各部門在推進預算績效管理工作時，要處理好績效目標管理、績效運行監(jiān)控管理、績效評價管理、結果應用管理這4個環(huán)節(jié)之間的關系，把這4個階段的工作有機結合起來，互促共進，推動全過程預算績效管理的機制不斷完善。

2.實現(xiàn)績效目標管理與績效評價的有效銜接。全過程預算績效管理的實質(zhì)是通過引入績效目標管理工作，將績效管理的理念貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，將事后績效評價轉(zhuǎn)化為事前績效管理，通過事前明確績效目標與管理責任，促進項目按預定的績效目標實施，以達到實現(xiàn)有效的過程控制與效益最大化的效果。因此，在進行績效目標管理的過程中，就需要廣西各級各部門進一步提高績效目標編報的科學性和規(guī)范性，使績效評價工作不再是流于形式，而是對績效目標實現(xiàn)程度、措施的落實情況、最終效果的直接體現(xiàn)。各級各部門在編制績效目標時，一是要理清所實施的項目是什么、要達到什么目的、用什么指標反映、達到什么標準，明確把握項目的功能特性。二是要結合本部門的主要工作職責，按照“指向明確、具體細化、合理可行”的要求，合理確定績效目標的主要內(nèi)容，杜絕過大或過小編制績效目標的現(xiàn)象出現(xiàn)。三是要抓住重點，科學確定預期產(chǎn)出和預期效益等相關績效指標，使績效指標更具有針對性、有用性、有效性和可操作性，并合理確定指標的標準，指標標準可以參考前三年的平均值、行業(yè)標準和歷史標準等。

3.積極探索績效運行監(jiān)控管理模式。各部門是績效運行監(jiān)控管理的責任主體，在預算執(zhí)行和項目實施過程中，各主管部門有責任、有權利、有優(yōu)勢對項目的具體運行實施自行監(jiān)控管理。因此，廣西各級各部門要積極主動地探索有效的績效運行監(jiān)控模式，加強對本部門實施項目績效目標完成情況的跟蹤管理?？梢钥紤]采用以下兩種模式：一是信息反饋模式。各部門在年初收到財政部門對項目績效目標的批復后，及時將績效目標分解到項目實施單位和各時間節(jié)點，并要求項目實施單位定期對所實施的項目進行總結評估，在規(guī)定的時間節(jié)點編制監(jiān)控報告報送主管部門。二是定期或不定期抽查模式。各部門在年初收到財政部門對項目績效目標的批復后，及時將績效目標分解到項目實施單位和各時間節(jié)點，并在項目實施過程中，定期或不定期地組織評價組進行實地抽查，并據(jù)此編制監(jiān)控報告。

4.創(chuàng)新績效評價管理工作。按照全過程預算績效管理工作的要求，績效評價管理工作分為部門自我評價工作和財政部門的再評價工作。對于各部門的自我評價工作，最容易出現(xiàn)的情況就是評價走過場，本來有問題的項目，經(jīng)過自我評價后結果卻很好，這樣就會影響績效評價工作的實際效果。因此，各部門在開展自我評價工作時，要充分發(fā)揮和依靠相關項目管理和項目資金使用單位的力量，密切配合，制定好自評實施方案，根據(jù)績效指標設定科學合理的評價指標、評價標準和分值權重，收集好基礎數(shù)據(jù)和佐證材料，組織和指導項目用款單位開展自評。項目用款單位是自我評價的直接主體，要按規(guī)定對所使用的財政資金進行績效分析，努力查找資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，制定改進措施，并編制績效評價報告上報給主管部門。對于財政部門的再評價工作，由于信息的不對稱，財政部門在開展再評價工作時，難以全面了解和把握不同類型、不同行業(yè)、不同領域項目的特點，容易造成再評價工作缺乏科學性和客觀性。因此，各級財政部門在開展再評價工作時，就需要借助于專家學者和會計師事務所、資產(chǎn)評估機構等中介機構的力量，通過各領域、各行業(yè)專家的介入，彌補財政部門在其他專業(yè)技術領域中的不足。