汪玉玲，洪慎東

（1.安徽省安慶市水利水電規(guī)劃設(shè)計院，246003，安慶；2.安徽省安慶市水利局，246003，安慶）

安慶市地處長江中下游北岸，境內(nèi)河湖縱橫、水系復(fù)雜，內(nèi)河流域面積300 km2以上的河流10條，其中1000 km2以上的河流5條。近年，安慶市及相關(guān)縣（市）人民政府和各級水利部門切實加強內(nèi)河采砂管理，嚴格實行汛期禁采和采砂許可制度，嚴厲打擊非法采砂活動，取得了初步成果。非法采砂現(xiàn)象在一定程度上得到遏制，部分縣內(nèi)河采砂初步實現(xiàn)了從無序開采到有序開采的轉(zhuǎn)變。

一、主要成效

1.健全市級管理機構(gòu)，明確工作職能

2012年2月安慶市機構(gòu)編制委員會辦公室批復(fù)同意對安慶市水利局內(nèi)設(shè)科室進行調(diào)整，設(shè)立安慶市水利局水利管理科。批復(fù)明確，跨區(qū)域河道采砂管理作為水利管理科主要職責(zé)之一。

2.編制規(guī)劃，推行依法開采

安慶市內(nèi)河采砂管理以前較為混亂，基本處于無序狀態(tài)?；靵y的采砂秩序，給內(nèi)河采砂管理帶來較大困難，也給河道防洪帶來較大安全隱患，當?shù)厝罕娡对V事件時有發(fā)生。近兩年，安慶市水利局根據(jù)《安徽省河道采砂管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，實行河道采砂統(tǒng)一規(guī)劃，組織跨區(qū)域河道有砂石資源的縣水行政主管部門按照 《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》編制采砂規(guī)劃，規(guī)定具體采砂河段、開采量和開采期，并履行相應(yīng)采砂規(guī)劃報批手續(xù)，對沒有編制采砂規(guī)劃的跨區(qū)域河道嚴禁開采。2011年年底以來，相繼對懷寧、潛山、岳西縣皖河干流、長河、潛水、皖水、大沙河、天仙河等河段采砂規(guī)劃進行了審查批復(fù)。

3.嚴格審批許可，規(guī)范管理行為

每年各砂場開采前必須按照經(jīng)批復(fù)的采砂規(guī)劃和 《安徽省河道采砂管理辦法》履行采砂報批手續(xù)，由水管科、水政科、水政監(jiān)察支隊聯(lián)合對采砂報批申請材料進行審查，對手續(xù)齊全且符合采砂要求的及時發(fā)放采砂許可證，明確規(guī)定開采范圍、開采期和開采量。同時要求批準開采的所有砂場，一律在醒目位置設(shè)立公示牌，將開采范圍、開采期和開采量等相關(guān)情況予以公示，接受群眾監(jiān)督。

4.嚴厲打擊非法采砂，維護采砂秩序

市、縣水行政主管部門一方面加強對內(nèi)河采砂不定期檢查，另一方面對群眾舉報和無證開采等違法行為，聯(lián)合內(nèi)河所在地公安、交通等部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲予以打擊。據(jù)不完全統(tǒng)計，安慶市水利局聯(lián)合開展河道定期巡查40余次，市縣兩級水行政主管部門共查處河道非法采砂案件近50起，有效維護了內(nèi)河河道采砂秩序。

二、存在問題

1.市縣管理主體尚不統(tǒng)一

太湖、潛山等縣采砂管理是由縣政府設(shè)立砂石管理總站，綜合各部門職能，統(tǒng)一管理，收取稅費。懷寧、岳西等縣由縣水利局成立河道采砂管理辦公室等專管機構(gòu)，對境內(nèi)河道采砂實行專門管理。市級雖然成立了水利管理科，但是不屬于河道采砂的專管機構(gòu)，人手缺乏，裝備及經(jīng)費尚無保障。

2.市縣管理權(quán)責(zé)不清

按照“分級管理、分級負責(zé)”原則，市級水行政主管部門應(yīng)負責(zé)管理跨縣區(qū)域的河道。但是由于對全市河道、湖泊未進行全面認真的梳理，市管河道和縣（市）區(qū)管河道的范圍、職責(zé)、權(quán)限沒有明確，導(dǎo)致目前采砂管理模式混亂，直接影響內(nèi)河采砂的規(guī)范化、法制化管理。

3.規(guī)劃編制水平參差不齊

由于沒有統(tǒng)一的管理主體，水利與其他部門管理職能交叉，市縣管理權(quán)限不清，導(dǎo)致各縣（市）在內(nèi)河采砂規(guī)劃編制上各自為政，加之規(guī)劃編制基礎(chǔ)工作不扎實、經(jīng)費投入缺乏足夠保障，出臺的規(guī)劃質(zhì)量普遍不高。

4.管理執(zhí)法難度大

受暴利驅(qū)動，全市境內(nèi)無證開采、非法偷采等行為仍不同程度存在。采砂者采取“你來我停、你走我采”的游擊戰(zhàn)術(shù)，加之內(nèi)河采砂點多面廣和一些采砂者的“特殊背景”，以及現(xiàn)有水行政執(zhí)法人員、裝備、經(jīng)費等保障不足，部分縣前期管理不嚴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將采砂作為招商引資主渠道，造成采砂點過多過濫等等，導(dǎo)致內(nèi)河采砂管理執(zhí)法難度較大。

三、對策與建議

1.組建內(nèi)河采砂統(tǒng)一管理機構(gòu)

為切實加強對內(nèi)河采砂的有效管理，應(yīng)成立全市內(nèi)河采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，市水利、公安等部門分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，市安監(jiān)、交通、海事、防汛、水政監(jiān)察等單位為成員。同時，為加大對非法采砂行為的打擊力度，應(yīng)組建全市內(nèi)河采砂聯(lián)合執(zhí)法隊，由市水利、公安、安監(jiān)等單位抽調(diào)相對固定人員組成，定期或根據(jù)群眾舉報隨時打擊非法采砂行為。

2.明確市縣及相關(guān)部門職責(zé)劃分

按照分級負責(zé)的原則，在對全市河道、湖泊進行全面認真梳理的基礎(chǔ)上，明確市管河道和縣（市）區(qū)管河道的具體范圍、職責(zé)、權(quán)限。明確市管機構(gòu)責(zé)任主體以及各組成部門的相關(guān)職責(zé)，做到有案必查、違法必究，切實落實內(nèi)河采砂管理、執(zhí)法的長效機制。

3.盡早制定出臺地方性規(guī)章文件

在充分進行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，建議由市政府制定出臺《安慶市內(nèi)河河道采砂管理辦法》《安慶市實施<安徽省河道采砂管理辦法>實施細則》，對全市內(nèi)河河道采砂管理進行明確規(guī)定，同時借鑒江西省南昌市等地經(jīng)驗，研究非法采砂入罪的刑法適用條款，保障內(nèi)河采砂管理有章可循。

4.完善內(nèi)河采砂管理相關(guān)制度

制定并進一步完善內(nèi)河采砂定期巡查制度、群眾舉報統(tǒng)一受理制度、采砂業(yè)主設(shè)備登記建檔制度、內(nèi)河采砂業(yè)主誠信懲戒制度、汛期全面禁采制度等，對采砂活動進行集中整治，嚴格管理，對非法采砂實行高壓嚴打政策，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。

5.編制市級層面河道采砂規(guī)劃

市水行政主管部門應(yīng)積極探索建立河道采砂統(tǒng)一管理模式，啟動市管主要內(nèi)河河道采砂規(guī)劃統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)證等工作，全面規(guī)范市管內(nèi)河河道采砂許可。

6.落實內(nèi)河采砂管理專項經(jīng)費

市財政應(yīng)將內(nèi)河采砂管理經(jīng)費納入市級財政預(yù)算，盡快安排內(nèi)河采砂管理專項資金用于市管河道采砂規(guī)劃編制、內(nèi)河采砂工作日常管理等，并按照實際需要配備執(zhí)法車輛、工具和設(shè)備等。同時研究市管河道采砂管理費收繳辦法并將其作為市級河道采砂管理經(jīng)費的主渠道。

由于安慶市內(nèi)河采砂點多、面廣、線長，其管理具有很強的不確定性和復(fù)雜性，只有在科學(xué)明確市管河道和縣（市）區(qū)管河道的范圍、職責(zé)、權(quán)限的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變一味索取的理念，統(tǒng)一規(guī)劃，合理開采，才能切實推進安慶全市內(nèi)河河道采砂管理的規(guī)范化、法制化建設(shè)。