內(nèi)容摘要：深圳作為中國大陸地區(qū)首個引入城市更新理念的城市，在過去三年時間內(nèi)出臺了大量有關(guān)城市更新的系列政策，并在實踐過程中不斷調(diào)整和優(yōu)化該政策以推動全市的城市更新工作。我國臺灣地區(qū)城市更新政策的制訂和實踐均起步較早，并已形成了相對比較完善的政策法規(guī)體系。本文通過深圳與臺灣兩個城市的政策比較，發(fā)現(xiàn)深圳在城市更新政策方面仍存在一定問題，在此基礎(chǔ)上提出了下一階段深圳城市更新政策調(diào)整的方向和策略。

關(guān)鍵詞：城市更新 舊城改造 聽證會 釘子戶

研究背景

21世紀以來，舊城改造已經(jīng)成為國內(nèi)大中城市普遍現(xiàn)象。在不少的歐美國家，城市更新已經(jīng)經(jīng)歷了近百年的歷程。而在新加坡和中國臺灣、香港等東南亞地區(qū)，城市更新也啟動了三十年左右。一方面，城市更新提升了城市形象、拉動了經(jīng)濟發(fā)展和改善了居住條件；另一方面，城市更新引發(fā)的各種社會矛盾已經(jīng)成為了社會關(guān)注的焦點（田艷平，2007）。深圳作為一個先鋒城市，在大陸地區(qū)率先引入發(fā)達國家和地區(qū)通行的城市更新理念，在尊重業(yè)主利益的前提下以市場化手段來推進城市更新工作并取得了一定的成果。

深圳自1994年開始啟動舊城改造工作，在近二十年的舊改工作中積累了大量的經(jīng)驗，并在2007年開始啟動城市更新工作的政策法規(guī)研究。2009年10月，深圳市政府正式頒布《深圳市城市更新辦法》（深府[2009]211號），標志著深圳正式進入了城市更新時代。為了與保障性住房制度接軌，深圳市于2010年12月30日發(fā)布了《深圳市城市更新項目保障性住房配建比例暫行規(guī)定》。為了便于城市更新的實際操作，在2012年1月21日以市政府一號文出臺了《深圳市城市更新辦法實施細則》（深府[2012]1號），同年8月15日通過了《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》（深府[2012]45號）。 在短短四年多的時間里，深圳基本建立了城市更新的政策思路、框架和條文。在四年的摸索過程中，深圳的城市更新政策不斷進行局部的修正，并醞釀在此基礎(chǔ)上出臺《深圳市城市更新條例》（南方日報，2012-6-29）。與此同時，深圳市的城市更新項目的推進速度加快。截至2012年底，深圳市已經(jīng)審批通過了168項城市更新規(guī)劃單元。在全市的土地供給中，拆除重建類城市更新項目的土地貢獻率目前達到25%。深圳市政府“十二五”期間規(guī)劃目標是達到50%，因此未來三年內(nèi)城市更新工作的重要性將進一步提高。

根據(jù)筆者對國內(nèi)各大城市舊改政策的研究，深圳是國內(nèi)目前唯一一個全面推進城市更新政策建設(shè)的城市，因此極具樣本價值。作為第一個嘗試建立城市更新法規(guī)體系的城市，深圳有必要更多地借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗。我國臺灣地區(qū)自20世紀70年代就開展了城市更新（臺灣稱為都市更新），在借鑒歐美等地的城市更新經(jīng)驗基礎(chǔ)上于1998年正式頒布了《都市更新條例》，并在2005年對該條例進行了修訂。在過去近四十年的城市更新政策制定和實踐中，臺灣積累了大量的經(jīng)驗和教訓(xùn)。對兩個城市的城市更新政策法規(guī)進行比較研究，既可發(fā)現(xiàn)兩地政策的共性和差異性，又能在比較的基礎(chǔ)上給深圳提供相對成熟的經(jīng)驗，因此具有重要的意義。

兩地政策的比較

（一）政策級別比較

臺灣地區(qū)城市更新政策的最高文件是《都市更新條例》，經(jīng)臺灣“立法院”三讀通過，并以臺灣“總統(tǒng)令”于1998年11月11日頒布生效，各地根據(jù)《都市更新條例》制定當?shù)氐某鞘懈路ㄒ?guī)。《都市更新條例》與《土地法》、《都市計劃法》被稱之為臺灣地區(qū)都市建設(shè)的三大母法（廖乙勇，2011）。因此，《都市更新條例》（以下簡稱《條例》）具有非常強的法律效力。在該條例之下，還有《都市更新施行細則》等數(shù)十個政策文件作為配套。

在深圳的城市更新法規(guī)中，統(tǒng)領(lǐng)城市更新工作的最高文件是《深圳市城市更新辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》由深圳市政府發(fā)布，屬于地方政府出臺的規(guī)章制度。更高層次的地方立法《深圳市城市更新條例》已經(jīng)列入立法計劃中，但尚未出臺。追溯起來，《辦法》依據(jù)的《廣東省人民政府關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號）也僅僅是廣東省的部門規(guī)章制度而非法律條文。

法律層次的高低反映了政府對城市更新工作的重視程度?！芭_灣當局”認為“有限的土地資源、全球氣候的變遷、人口結(jié)構(gòu)老齡化、防災(zāi)減災(zāi)等因素都使都市更新成為必然”，因此把城市更新作為臺灣地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略之一（嚴若谷等，2012）。

因此，從法律效力來看，深圳的城市更新政策明顯弱于臺灣，需要進一步提升。提升有兩種方式：一是在總結(jié)《辦法》的基礎(chǔ)上之上出臺《深圳市城市更新條例》；二是深圳方面向國務(wù)院提請把深圳作為全國城市更新試點城市，并在未來推動國家層面出臺全國統(tǒng)一的《城市更新法》。

（二）城市更新目的比較

臺灣《都市更新條例》第一條開門見山羅列了城市更新的目的：促進都市土地有計劃之再開發(fā)利用，復(fù)蘇都市機能，改善居住環(huán)境，增進公共利益。

深圳的《辦法》同樣也是在第一條厘清了城市更新的動因：進一步完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，推進土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。

總體來看，兩者表述主要的差異點在臺灣政策特別強調(diào)了“公共利益”，并在《都市更新條例》的第六條、第十條和第二十五條體現(xiàn)出了政府為了公共利益可以實施政府所主導(dǎo)的迅行劃定區(qū)類型的城市更新，可以采取征收、區(qū)段征收或市地重劃方式實施。在實際操作中，2012年發(fā)生的士林文林苑城市更新案例中臺灣當局就是以公共利益為準繩動用了法院強拆（黃心華，2012）。

盡管其所表述的目的都帶有公共利益的痕跡，但深圳在《辦法》中并沒有明確使用“公共利益”這四個敏感字眼，同時在整個《辦法》中也沒有提到因公共利益而需啟動的城市更新事項。深圳政府似乎更期望城市更新的發(fā)起和實踐完全是市場行為，避免政府以往在舊改時的主導(dǎo)作用，這一點可以從近期鹿丹村改造案例看出。2012年底，首個以公共利益名義啟動的更新項目—鹿丹村改造項目進入到操作階段。深圳市政府援引的法規(guī)文件是國務(wù)院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》，并以政府主導(dǎo)的方式開展工作（周昌和、徐文閣，2012）。從實際操作層面來看，政府似乎想把城市更新和因公共利益而啟動的舊改截然分開。這樣一個兩分法，很容易導(dǎo)致人們認為城市更新不帶有公共利益。然而，城市更新的起源就是為了解決內(nèi)城衰落問題及由此引發(fā)的產(chǎn)業(yè)空洞、失業(yè)、貧民窟等社會問題，因此帶有濃厚的公共利益色彩。并且，在發(fā)展的第一階段均為政府推動，其后才慢慢引入私人機構(gòu)參與到城市更新中來。因此，公共利益仍應(yīng)該是城市更新的核心目標之一。此前深圳設(shè)想完全市場化的城市更新模式已經(jīng)受到挑戰(zhàn)，萬科和佳兆業(yè)兩家公司因為爭奪南園新村而僵持不下（中國證券報，2012-6-8），導(dǎo)致深圳城市更新政策的變向—城市更新業(yè)主意愿征集已經(jīng)由企業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)級政府主導(dǎo)。endprint

從城市更新的目的來看，臺灣《條例》明確了“公共利益”，內(nèi)涵更豐富，表達更準確。深圳《辦法》有意識地把城市更新與公共利益割裂開來的方式必然會造成城市更新工作遭遇各種問題。

（三）城市更新類型劃分比較

臺灣《條例》對于拆除重建類的城市更新，根據(jù)更新的急迫程度（土地與建筑物的狀況）劃分為優(yōu)先劃定更新單元、迅行劃定更新單元和自行劃定更新單元三大類，對不同類型的更新區(qū)實施不同的政策。前兩類的更新類型一般是由政府主導(dǎo)，且對權(quán)利人同意比例要求較低（前兩類的要求權(quán)利人同意比例達到10%即可申請，達到50%即可立項；而對于第三類的則要求權(quán)利人同意比例達到三分之二才能獲得申請資格，達到80%才可立項）。此外，對前兩類城市更新政府還有專項資金資助和獎勵容積率等配套政策來進行鼓勵。對城市更新類型進行區(qū)分和分類，有利于政府實施差異化的政策，從而能因地制宜地推進城市更新。

在深圳的《辦法》中，沒有對拆除重建類城市更新進行明確分類。由于沒有區(qū)分類型，城市更新完全是按照同樣的標準、流程和獎罰制度來安排。而在實際情況中，城市更新有各種可能都存在。比如，對于危房性質(zhì)的住宅小區(qū)，如果政府不采取政策激勵從而導(dǎo)致城市更新開展緩慢，很可能引發(fā)安全事故發(fā)生，從而危害市民生命。同樣，對于商業(yè)價值不大但又急需更新的區(qū)域，如果沒有專項資金和獎勵容積率的政策來鼓勵，同樣也很難吸引開發(fā)商來參與。

因此，深圳有必要在借鑒臺灣做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)深圳的實際情況對城市更新的類型進行一個梳理，把特殊的幾種情況區(qū)分開來，并制訂針對性的門檻、流程和鼓勵政策，以便更好地推動城市更新工作。

（四）城市更新決議方式比較

臺灣城市更新采用“多數(shù)決”方式。所謂多數(shù)決方式，體現(xiàn)在三個環(huán)節(jié)：申報主體確認環(huán)節(jié)、實施主體確認環(huán)節(jié)和最終裁決。在《條例》中明確了“協(xié)議不成立者，得由實施者檢具協(xié)議合建及協(xié)議價購之條件、協(xié)議過程等相關(guān)文件，按征收補償金額預(yù)繳承買價款，申請該管直轄市、縣（市）主管機關(guān)征收后，讓售予實施者”。在《條例》的第26條、第32條中再度明確了“提起訴愿—政府都市更新審議委員會調(diào)解—主管機關(guān)調(diào)處—法院強制執(zhí)行”這樣一個決議方式。也就是說，如果超過了法定的同意比例，城市更新的實施勢在必行，政府機構(gòu)、法院等主體均有義務(wù)來幫助實施主體來推動項目。

在深圳《辦法》中，對于確立申報主體、實施主體兩個環(huán)節(jié)是按照多數(shù)決方式（比例分別為三分之二和80%），但對于項目最終實施卻只有規(guī)定“市場主體與所有業(yè)主簽訂搬遷補償安置協(xié)議后，形成單一主體”。也就是說，只有所有業(yè)主同意之后方能實施城市更新。對于不愿意簽訂協(xié)議的“釘子戶”狀況如何處理，《辦法》全文中均未提及，因而形成了法規(guī)的一個空白地帶。在實際工作中，這一問題已經(jīng)深深地困擾著城市更新的實施主體，同時也影響著項目的推進。其后出臺的《實施細則》中增加了一條有關(guān)的規(guī)定：拆除重建類城市更新項目在城市更新單元規(guī)劃批準兩年后，仍因搬遷談判未完成等原因未能確認項目實施主體，經(jīng)綜合判斷確有實施的必要性和緊迫性，且符合《國有土地上房屋征收與補償條例》相關(guān)規(guī)定的，可以優(yōu)先納入征收范圍。這條規(guī)定存在兩個問題：在特殊情況下使用，并非適合所有遭遇“釘子戶”問題的城市更新，因此不具有普遍性意義；如果進入征收方式，是否保留此前的項目實施主體的資格沒有明確。

深圳目前尚未出現(xiàn)過強拆引發(fā)的自焚事件，這算是深圳城市更新的一大成績。然而，隨著城市更新規(guī)模的不斷擴大，在政策法規(guī)空白的情況下是否能繼續(xù)保持著這一良好的局面，實在值得懷疑。對城市更新的最終決議方式進行立法，仍是深圳城市更新領(lǐng)域無法繞過的問題。

（五）權(quán)利人比例計算方法比較

在城市更新過程中，多個環(huán)節(jié)涉及到權(quán)利人（或者叫業(yè)主）同意比例的計算問題。在這一方面，臺灣《條例》規(guī)定的比較具體精確，充分地考慮到了各種特殊情況。在《條例》中特別列出了以下兩種特殊情況如何處理：單一權(quán)利人比例偏高的情況—如果單一權(quán)利人比例偏高時不計入內(nèi)，僅僅對其他權(quán)利人進行比例測算，這樣避免了“一權(quán)獨大”導(dǎo)致了權(quán)利人真實意愿被掩蓋；古跡等特殊物業(yè)不計入內(nèi)，包括了諸如古跡、宗祠、寺廟、教堂、查封、假扣押、假處分或破產(chǎn)登記者等特殊情況。

而在深圳的《辦法》中規(guī)定的比較簡單，沒有明確以上或其他一些特殊情況。在實際操作中，政府主管部門也許可能會采取靈活的方式來解決臺灣《條例》中所列舉的情形。但作為法規(guī)來說最好能把可能遇到的情形預(yù)先列舉出來，這樣可以保障法規(guī)更為嚴謹科學(xué)，避免人為操作導(dǎo)致的標準松緊不一及權(quán)力尋租。從這一角度來看，深圳需要總結(jié)其在過去城市更新案例中出現(xiàn)的各種情況，并用列舉的方式界定特殊情況下權(quán)利人比例計算方法。

（六）公眾參與方式比較

城市更新往往要改變一個區(qū)域的城市規(guī)劃和權(quán)利分配，是一項涉及權(quán)利人、實施主體、周邊區(qū)域人口等社會大眾的工作，其可能侵害的群體或受益的群體非常廣泛。因此，全球各地實施城市更新時都非常注重公眾的參與。在歐洲和美國，城市更新往往成為當?shù)刂匾墓彩录蜕鐣掝}。因此，歐美各地政府往往有非常嚴謹?shù)牧鞒虂肀Ｕ瞎姷闹闄?quán)和參與權(quán)。

臺灣《條例》對公眾參與的參與方式、參與環(huán)節(jié)及影響方式均有明確規(guī)定?！稐l例》第10條規(guī)定“自行劃定更新單元需舉辦公聽會（國內(nèi)一般稱之為聽證會，以下均統(tǒng)一稱之為聽證會），并把公聽會記錄向主管部門提交”，第19條規(guī)定“擬定或變更都市更新事業(yè)計劃期間，應(yīng)舉辦公聽會，聽取民眾意見并公開展覽二十日。在最終審批前，都市更新審議委員會參考聽證會意見決定都市更新方案是否通過”。由此可見，在整個城市更新過程中，均需舉行公眾參與的聽證會。聽證會這一形式的公眾參與，可以很好地激發(fā)各界人士參與，能讓行政部門更好地判斷公眾的意見。充分聽取公眾意見的做法，有利于城市更新的實施，減少實施過程中的阻礙，這也是為什么臺灣地區(qū)城市更新過程中非常重視聽證會的原因。endprint

在深圳《辦法》中的第三條規(guī)定“城市更新應(yīng)當遵循政府引導(dǎo)、市場運作、規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約集約、保障權(quán)益、公眾參與的原則”，也強調(diào)公眾參與。但在整個城市更新文件中，許可公眾參與的方式卻非常有限，基本只有“通過媒體和現(xiàn)場獲得相關(guān)信息并向政府主管部門提出意見”（在《辦法》的第二十五條、第三十九條對城市更新意愿收集、城市更新項目規(guī)劃要求在公開媒體、項目現(xiàn)場進行公示）。實際上，在國內(nèi)城市規(guī)劃和國土管理領(lǐng)域里均已經(jīng)常規(guī)性地采用聽證會。然而，在城市更新領(lǐng)域內(nèi)對于采用聽證會這一公眾參與方式，政府似乎比較忌諱。僅僅在《深圳市房屋征收與補償實施辦法（征求意見稿）》規(guī)定，在政府依照城市規(guī)劃有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行城市更新的需要時，如果“征收范圍內(nèi)被征收房屋面積占被征收房屋總面積2/3以上的被征收人且被征收戶數(shù)占總戶數(shù)2/3以上的被征收人認為征收補償方案不符合本辦法規(guī)定的，區(qū)人民政府應(yīng)當組織被征收人和公眾代表召開聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案”。也就是說，舉行聽證會是特例行為，不具有普遍性。

聽證會具有公開、公正的特點，并且可以有效地影響行政主管部門，其作為公眾參與方式具有其獨特的優(yōu)勢。從深圳方面來說，應(yīng)該更多地學(xué)習(xí)臺灣城市更新的做法，把聽證會作為城市更新流程中的必要一環(huán)。

結(jié)論與展望

從土地制度來看，深圳地區(qū)實施的是土地國有制，臺灣地區(qū)實施的是土地私有制。從法律制度方面來看，兩個地區(qū)也存在差異。盡管深圳和臺灣兩個地區(qū)在土地制度和法律制度等多個層面存在一定的差異，但是在城市更新領(lǐng)域仍有諸多方面存在共通的地方，完全可以進行各個角度的比較和借鑒。在本文中，主要對這兩個地區(qū)城市更新的核心政策進行了比較研究。通過全面的比較研究，得到如下結(jié)論：

一是城市更新均被列為地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，城市更新政策意義重大。從兩個地區(qū)來看，都非常重視城市更新。臺灣起步更早，深圳作為一個年輕的城市由于發(fā)展快也進入了城市更新時代。為了推動城市更新，兩地都制定了有力的政策。

二是從立法層面來看，臺灣的城市更新政策層次更高，權(quán)威性更強。深圳由于政策起步晚，處于試運行階段，因此還僅僅是地方政府規(guī)章制度。但從發(fā)展趨勢來看，深圳正在嘗試把該《辦法》上升到法律條文層面。

三是從政策的配套性來看，臺灣的城市更新政策已經(jīng)形成一套體系，政策法規(guī)之間環(huán)環(huán)相扣，實施起來比較容易落實。深圳目前則僅僅出臺了《辦法》，和《辦法》相銜接的配套文件尚未全面出臺。這一點來看，深圳需要更多借鑒臺灣，提高政策的系統(tǒng)性和配套性。

四是從政策規(guī)定的周密性來看，臺灣的城市更新考慮得更全面，把城市更新事項進行了分類，并有針對性的政策細則應(yīng)對。反觀深圳方面，政策則比較粗糙，沒有充分考慮到城市更新的類型并有應(yīng)對之策。在落實政策時，可能出現(xiàn)一些意想不到的問題，從而導(dǎo)致政策被架空。

五是從政策的公眾參與來看，臺灣方面更為重視，在政策規(guī)定方面做得更為充分。在深圳，政府部門似乎采取了回避方式。但考慮到城市更新本身屬于公共決策領(lǐng)域，采取臺灣的聽證會方式有利于消除各界分歧，減少大規(guī)模沖突的發(fā)生概率，是完全有必要的。

總而言之，臺灣的城市更新政策與深圳相比較，其相關(guān)法規(guī)更為全面成熟，對各種細節(jié)的考慮更為周全；深圳相關(guān)政策仍存在諸多的不足和缺失，有必要在目前基礎(chǔ)之上從立法層次的提升、城市更新目標的修正、細化城市更新的類型并制訂相應(yīng)配套鼓勵措施、城市更新決議方式清晰化、權(quán)利人比例計算法則的細化等方面入手去完善現(xiàn)有的法規(guī)。此外，深圳還特別需要重視采用諸如聽證會這樣的公眾參與方式來聽取公眾意見，化解各方矛盾和推進城市更新工作。如果不斷推進城市更新政策的制訂，深圳作為曾經(jīng)改革開放的“試驗田”，完全有可能成為影響和引領(lǐng)中國大陸地區(qū)未來城市更新的新特區(qū)。

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作者簡介：

鄧志旺（1975年-），男，湖南郴州人，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院副教授，主要研究領(lǐng)域為城市更新及城市人口調(diào)控。endprint