資 飛，譚澤飛，康雪萍

（1．西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650224；2．樂(lè)山市金口河區(qū)林業(yè)局，四川 樂(lè)山 614700）

退耕還林工程實(shí)施存在的問(wèn)題及對(duì)策研究
——基于云南省X縣退耕地調(diào)查

資 飛1，譚澤飛1，康雪萍2

（1．西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650224；2．樂(lè)山市金口河區(qū)林業(yè)局，四川 樂(lè)山 614700）

對(duì)云南省干熱河谷地區(qū)—X縣2005年度退耕還林工程進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，從研究區(qū)概況、調(diào)研情況、取得成效及存在問(wèn)題等內(nèi)容進(jìn)行研究,結(jié)果表明，后退耕時(shí)代退耕還林工程對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和農(nóng)戶生活水平的改善起到了積極的作用，但仍然存在配套經(jīng)費(fèi)缺乏、林種比例失調(diào)、退耕農(nóng)戶生活無(wú)保障、規(guī)劃設(shè)計(jì)粗放和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等一些比較突出的問(wèn)題，制約了退耕還林工程綜合效益的提高，提出了建立退耕還林工程長(zhǎng)期穩(wěn)定的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、增加退耕農(nóng)戶貨幣性和非貨幣性收入等對(duì)策建議。

退耕還林；補(bǔ)償機(jī)制；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

國(guó)家實(shí)行退耕還林資金和糧食補(bǔ)貼制度，按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內(nèi)無(wú)償向退耕還林者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助糧食、種苗造林費(fèi)和現(xiàn)金(生活費(fèi))補(bǔ)助[1]。依靠耕地生存的西南農(nóng)民的生活狀況本來(lái)就不容樂(lè)觀，退耕還林后，農(nóng)民的主要生活資料——糧食生產(chǎn)受到較大影響，國(guó)家實(shí)施的《退耕還林條例》中的補(bǔ)助政策在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)民的損失，保證了失地農(nóng)民的基本生存。但國(guó)家規(guī)定的8年補(bǔ)助期間也將結(jié)束，后退耕時(shí)代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是否實(shí)現(xiàn)、退耕還林成果能否得到不斷鞏固？后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否走可持續(xù)發(fā)展道路？這不僅關(guān)系到退耕還林地區(qū)農(nóng)民的生存生活水平的提高問(wèn)題，還關(guān)系到國(guó)家“退耕還林”可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。

對(duì)有關(guān)退耕還林的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理可以看出，研究對(duì)象上，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)國(guó)家退耕還林工程宏觀研究比較多，而從微觀角度進(jìn)行分析比較少；研究方法上，文獻(xiàn)以Logistic模型分析和描述性統(tǒng)計(jì)分析為主。利用描述性統(tǒng)計(jì)分析的有10篇，利用AMOS構(gòu)建模型進(jìn)行分析的有1篇，應(yīng)用Logistic模型分析的文獻(xiàn)有2篇；研究?jī)?nèi)容上，現(xiàn)有文獻(xiàn)分析不夠系統(tǒng)和完整，又缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。針對(duì)上述問(wèn)題，本文擬在研究對(duì)象上，以云南省典型區(qū)域X縣進(jìn)行微觀深入分析。在研究方法上，結(jié)合實(shí)際情況，應(yīng)用描述性統(tǒng)計(jì)，從現(xiàn)地的現(xiàn)狀，成效及存在問(wèn)題等進(jìn)行闡述。在研究?jī)?nèi)容上，突出本地化特色，提出具有針對(duì)性的對(duì)策建議。

1 研究區(qū)概況

X縣位于云南省最北端、地處金沙江與橫江交匯的三角地帶，東部和北部與四川的屏山縣和宜賓縣隔江相望，西部和南部與綏江縣接壤，東南部與鹽津縣相連，全縣東西寬36 km，南北長(zhǎng)31 km，國(guó)土面積約439 km2，生態(tài)地位十分重要。自2002年啟動(dòng)退耕還林工程以來(lái)，截至2005年底，累計(jì)完成退耕還林面積0.16萬(wàn)hm2，涉及3鎮(zhèn)1個(gè)辦事處、20個(gè)村民小組、2個(gè)社區(qū)、318個(gè)小班，5 348戶農(nóng)戶。截止2012年退耕還林到期面積0.140 34萬(wàn)hm2，國(guó)家林業(yè)局進(jìn)行了階段驗(yàn)收，面積核實(shí)率和面積合格率均達(dá)到了100%[2]。

1.1 任務(wù)完成情況

截止2005年共完成退耕地造林0.16萬(wàn)hm2，涉及農(nóng)戶5 348戶、3鎮(zhèn)1個(gè)辦事處、20個(gè)村民小組、2個(gè)社區(qū)、318個(gè)小班，其中：2002年實(shí)施完成5.333 3 hm2、涉及1個(gè)辦事處3個(gè)鎮(zhèn)、10個(gè)村委會(huì)、共91個(gè)小班；2003年實(shí)施完成866.667 hm2、涉及1個(gè)辦事處3個(gè)鎮(zhèn)、19個(gè)村委會(huì)、186個(gè)小班；2005年實(shí)施完成200 hm2，涉及1個(gè)辦事處3個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)村委會(huì)、2個(gè)社區(qū)、41個(gè)小班。主要分布在向家壩鎮(zhèn)358.266 7 hm2，太平鎮(zhèn)328.4 hm2，兩碗鎮(zhèn)546.533 hm2，云富辦事處366.8 hm2。

1.2 政策兌現(xiàn)

X縣退耕地還林共實(shí)施了0.16萬(wàn)hm2，政策兌現(xiàn)截止2012年12月底，共兌現(xiàn)了現(xiàn)金5 521.1萬(wàn)元（第一輪3 900元/hm2的兌現(xiàn)了4 882.6萬(wàn)元，第二輪1 875元/hm2的兌現(xiàn)了638.5萬(wàn)元）、5 348戶，其中：2012年第一輪3 900元/hm2的兌現(xiàn)面積196.567 hm2，金額76.661萬(wàn)元、681戶；第二輪1 875元/hm2的兌現(xiàn)面積1 340.3 hm2，金額251.306 25萬(wàn)元，4 667戶。

1.3 到期面積驗(yàn)收

X縣在2008年、2010年、2011年對(duì)退耕地到期面積1 403.433 3 hm2經(jīng)國(guó)家級(jí)檢查驗(yàn)收了三次，其中：2008年到期驗(yàn)收面積106.533 hm2，2010年到期驗(yàn)收面積448.5hm2，2011年到期驗(yàn)收面積848.4hm2。這三次驗(yàn)收均符合退耕還林工程管理辦法及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，順利通過(guò)了國(guó)家級(jí)檢查驗(yàn)收。

1.4 林權(quán)證發(fā)放及資金管理運(yùn)作

X縣已發(fā)放退耕還林地林權(quán)證5 348戶。退耕還林工程政策兌現(xiàn)資金由財(cái)政局專(zhuān)戶統(tǒng)一管理，實(shí)行一卡通發(fā)放，資金管理做到了及時(shí)足額到位和專(zhuān)戶儲(chǔ)存、專(zhuān)款專(zhuān)用，農(nóng)戶補(bǔ)助資金及時(shí)到位，未出現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)的現(xiàn)象。

2 退耕還林現(xiàn)狀調(diào)研

根據(jù)2013年X縣全面檢查驗(yàn)收上報(bào)數(shù)據(jù)，X縣2005年退耕地還生態(tài)林保存面積196.567 hm2。共涉及3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個(gè)街道辦事處，47個(gè)小班。按照《2013年度退耕還林工程退耕地還林階段驗(yàn)收（重點(diǎn)核查驗(yàn)收）補(bǔ)充規(guī)定》的要求，每個(gè)縣級(jí)單位抽取全面檢查驗(yàn)收后上報(bào)并經(jīng)國(guó)家林業(yè)局退耕還林辦公室確認(rèn)的保存總面積的50%進(jìn)行重點(diǎn)核查驗(yàn)收。核查縣分年度、分林種（不含其中轉(zhuǎn)變林種面積）、分轉(zhuǎn)變林種的抽查面積均應(yīng)滿足其上報(bào)保存面積的50%。故本次重點(diǎn)調(diào)查實(shí)際抽查面積102.746 7 hm2，占全面檢查驗(yàn)收上報(bào)保存總面積的52.3%，共涉及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，39個(gè)小班[3]。通過(guò)現(xiàn)地調(diào)研，總體情況如下：

2.1 面積保存情況

①面積保存結(jié)果。本次重點(diǎn)抽查總面積為102.746 7 hm2，保存面積為102.586 7 hm2，面積保存率為99.84%，保存面積均為保存合格面積。保存面積中，生態(tài)林轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)林面積為6.56 hm2。

②林種轉(zhuǎn)變情況。核查保存面積中，生態(tài)林轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)林面積6.56 hm2，占保存面積的6.4%。林種轉(zhuǎn)變的主要原因是由于立地條件、自然災(zāi)害導(dǎo)致原有樹(shù)種經(jīng)濟(jì)效益低下，故更進(jìn)行換樹(shù)種轉(zhuǎn)變林種。

③近三年新造林地情況。核查保存面積中，近三年新造林地面積9.6 hm2，占保存面積的9.4%。新造林的主要原因是自然災(zāi)害、工程占用導(dǎo)致苗木死亡，又因原造林經(jīng)濟(jì)效益低下，故進(jìn)行原地重新造林。

④未保存面積及原因分析。本次重點(diǎn)抽查的102.746 7 hm2畝退耕地還林面積中，未達(dá)到保存標(biāo)準(zhǔn)的面積0.16 hm2。未達(dá)到保存標(biāo)準(zhǔn)的主要原因是由于農(nóng)戶開(kāi)墾種地致使苗木死亡，又因缺乏管護(hù)未能及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)造。

2.2 工程管理情況

重點(diǎn)調(diào)查驗(yàn)收保存面積中：林權(quán)證發(fā)放面積102.586 7 hm2，發(fā)證率為100.0%；建檔面積102.586 7 hm2，建檔率為100.0%；管護(hù)面積93.386 7 hm2，管護(hù)率為91.0%，管護(hù)不力的主要原因是由于農(nóng)戶管護(hù)意識(shí)淡薄。

2.3 質(zhì)量情況

重點(diǎn)核查驗(yàn)收保存面積中：成林面積為92.986 7 hm2，成林率為90.6%，成林率較高的主要原因是由于科學(xué)造林、因地制宜、適地適樹(shù)（如竹子、李子等）。截止目前，生態(tài)林收益3 810元/hm2，經(jīng)濟(jì)林暫無(wú)收益。

3 退耕還林成效

近年X縣各部門(mén)圍繞“建設(shè)長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障”的奮斗目標(biāo)，堅(jiān)持把退耕還林作為改善生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)工程不懈努力，取得了一定的成效。①生態(tài)效益十分明顯。通過(guò)實(shí)施退耕還林，全縣森林資源不斷增長(zhǎng)，林地面積由1994年的22 844.8 hm2，增加到現(xiàn)在的30 146.9 hm2，增加了31.96%；有林地面積由1994年的9 358.0 hm2增加到現(xiàn)在的26 156.0 hm2；活立木蓄積量由1994年的856 322 m3，增加到現(xiàn)在的2 109 480 m3；森林覆蓋率由1994年的43.78%增加到現(xiàn)在的64.18%。②經(jīng)濟(jì)效益初步顯現(xiàn)。林業(yè)產(chǎn)值由1994年495萬(wàn)元，增加到現(xiàn)在1 224萬(wàn)元，增加484萬(wàn)元。截至2012年底，戶均獲得政策補(bǔ)助1.0萬(wàn)元，比全省戶均0.32萬(wàn)元的水平高出0.68萬(wàn)元。退耕工程的實(shí)施，深刻改變了農(nóng)戶廣種薄收的耕種傳統(tǒng)，有力地帶動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。大批農(nóng)民從單一的農(nóng)耕勞動(dòng)中解放出來(lái)，逐步轉(zhuǎn)向養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)輸出等行業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民增收致富的渠道。③社會(huì)效益充分發(fā)揮。通過(guò)工程的實(shí)施，社會(huì)各界的生態(tài)意識(shí)顯著增強(qiáng)，崇尚自然的社會(huì)風(fēng)尚更加濃厚，文明環(huán)保的生活習(xí)慣逐步養(yǎng)成，為建設(shè)生態(tài)文明奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。④促進(jìn)了社會(huì)和諧。退耕還林是扶貧幫困最直接、最有效的手段之一。通過(guò)退耕還林，全縣有0.534 8萬(wàn)農(nóng)戶2.3萬(wàn)人直接受益，貧困面貌有了較大改變，密切了黨群關(guān)系。

4 退耕還林存在的問(wèn)題

4.1 缺乏配套經(jīng)費(fèi)

按現(xiàn)行政策,已經(jīng)有部分退耕還經(jīng)濟(jì)林和草停止了補(bǔ)助,大面積的退耕還生態(tài)林將從2008年起陸續(xù)停止補(bǔ)助,退耕農(nóng)民、地方政府要求制定退耕還林后續(xù)政策的呼聲越來(lái)越高[4]。X縣退耕還林前期經(jīng)費(fèi)缺乏，導(dǎo)致調(diào)查設(shè)計(jì)、規(guī)劃、檔案管理等方面達(dá)不到國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。工程在實(shí)施過(guò)程中，由于面積大，涉及農(nóng)戶多，地塊分散，檢查驗(yàn)收費(fèi)用高。但又沒(méi)有相應(yīng)的配套工作經(jīng)費(fèi)，使資金十分缺乏，影響了工程的正常運(yùn)行。

4.2 生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林比例失調(diào)

為提高造林成活率，在造林中依據(jù)適地適樹(shù)的原則，營(yíng)造純林比重過(guò)大，使比例極度失調(diào)。按照中央部署,退耕還林中生態(tài)林比例一般應(yīng)占80%左右,經(jīng)濟(jì)林比例應(yīng)占20%,但在云南許多地區(qū),經(jīng)濟(jì)林比例卻達(dá)到了80%左右。實(shí)際上退耕還林多屬貧困山區(qū),農(nóng)民為盡快脫貧致富大多愿意種經(jīng)濟(jì)林,地方政府為盡快成為脫貧先進(jìn)單位,也希望農(nóng)民多種經(jīng)濟(jì)林、多收入,國(guó)家要“被子”(森林植被),農(nóng)民要“票子”和地方政府要“面子”(政績(jī))的矛盾突出,存在盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)林現(xiàn)象。國(guó)家為解決這一問(wèn)題,推行生態(tài)和經(jīng)濟(jì)兼?zhèn)涞臉?shù)種種植,但經(jīng)濟(jì)林追求的經(jīng)濟(jì)效益,農(nóng)民一般不愿意采取喬灌草相結(jié)合的立體配套,故生態(tài)效益就大打折扣[5]。

4.3 退耕還林地補(bǔ)助期滿后退耕戶生活沒(méi)有保障

當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶思想認(rèn)識(shí)深度不夠，大部分農(nóng)戶對(duì)退耕還林政策及法規(guī)等了解不夠，只按照上面指示執(zhí)行，無(wú)主見(jiàn)且缺乏積極主動(dòng)性[6]，使退耕地不能“因地制宜”的經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致收成下降。補(bǔ)助到期后，退耕農(nóng)民的耕地少了，加之退耕地收入3 810元/hm2滿足不了農(nóng)戶的生活所需，退耕農(nóng)戶收益更少于退耕前，有的年齡較大的退耕戶將耕地全部用于了退耕，補(bǔ)助期滿后幾乎斷絕生活來(lái)源，生活無(wú)保障。對(duì)8年的補(bǔ)貼期仍未進(jìn)行有效地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的X縣來(lái)說(shuō)，停止國(guó)家補(bǔ)貼的“一刀切”政策將意味著實(shí)施退耕還林的農(nóng)民的人均純收入將突然減少36.2個(gè)百分點(diǎn)，即566.4元，此“收入空洞”對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是難以在短期彌補(bǔ)的[7]。

4.4 規(guī)劃設(shè)計(jì)粗放

X縣由于規(guī)劃設(shè)計(jì)比較粗放,不符合退耕還林工程的有關(guān)要求。主要原因是:①專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)人員較少,都是由縣級(jí)林業(yè)部門(mén)自己設(shè)計(jì),技術(shù)力量參差不齊,設(shè)計(jì)質(zhì)量難以保證；②經(jīng)費(fèi)缺乏,仍然使用過(guò)時(shí)的比例小的地形圖,面積、地點(diǎn)很難在圖上準(zhǔn)確落實(shí)；③為爭(zhēng)取更多的退耕計(jì)劃、突出規(guī)模效應(yīng),把不符合退耕條件的地方也規(guī)劃成退耕還林；④規(guī)劃設(shè)計(jì)工作量很大,且技術(shù)人員又少,在短時(shí)間內(nèi)來(lái)不及設(shè)計(jì),故邊設(shè)計(jì)邊施工，影響規(guī)劃質(zhì)量。目前國(guó)家還未批準(zhǔn)出臺(tái)退耕總體規(guī)劃，給施工帶來(lái)較大困難，使前期工作準(zhǔn)備不足、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮不夠、超計(jì)劃實(shí)施或當(dāng)年無(wú)法完成計(jì)劃任務(wù)等問(wèn)題[8]。

4.5 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

X縣由于受立地條件限制，退耕還林工程資源質(zhì)量不高,布局分散,利用率低,效益缺乏。退耕還林以后,后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)分注重形象工程,忽視當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,使得當(dāng)?shù)睾罄m(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢?！胺馍浇痢闭叩膶?shí)施,使當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)殖業(yè)有一定程度的萎縮。雖然政府采取了一系列政策鼓勵(lì)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展,但據(jù)農(nóng)戶反映,政府的補(bǔ)貼只有對(duì)那些形成一定規(guī)模的養(yǎng)殖大戶才能享受到。

5 保證退耕還林工程建設(shè)成效的對(duì)策和建議

5.1 配套一定的經(jīng)費(fèi)

林業(yè)項(xiàng)目全是補(bǔ)助性項(xiàng)目，資金缺口大，林業(yè)工作又是長(zhǎng)期性的工作，每年兩次檢查驗(yàn)收，加上生產(chǎn)季節(jié)的技術(shù)服務(wù)，資金短缺嚴(yán)重，建議上級(jí)每年配套一定的資金，以保證工程管理工作的高質(zhì)量高水平。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣块T(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照《退耕還林條例》中第四十四條執(zhí)行，開(kāi)源節(jié)流。在縣財(cái)政十分困難的條件下，積極多方籌措資金，確保退耕還林建設(shè)中所需的工作經(jīng)費(fèi)。國(guó)家規(guī)定林木的所有權(quán)為農(nóng)戶所有，但是生態(tài)林的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值幾乎為零，農(nóng)戶缺乏足夠的激勵(lì)來(lái)提供這些環(huán)境產(chǎn)品。生態(tài)林的間接使用價(jià)值是可以通過(guò)一定的方法進(jìn)行衡量，但是由于信息的不全面性最終導(dǎo)致政府的定價(jià)也是偏離實(shí)際價(jià)值的。因此，退耕還林的補(bǔ)償從現(xiàn)實(shí)上說(shuō)，數(shù)額要夠，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)國(guó)家也應(yīng)該補(bǔ)足，并適當(dāng)延長(zhǎng)補(bǔ)助期限。根據(jù)不同的地理?xiàng)l件，確定補(bǔ)助期限，至到退耕林木達(dá)到成林的標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 增加營(yíng)造生態(tài)經(jīng)濟(jì)林

對(duì)經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì),組合成生態(tài)經(jīng)濟(jì)林,在保證生態(tài)效益的同時(shí),農(nóng)戶可通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)植物產(chǎn)品的自主經(jīng)營(yíng)達(dá)到長(zhǎng)期受益的目的,較好地兼顧生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益。X縣屬于比較偏遠(yuǎn)、貧困山區(qū),這些地方本身經(jīng)濟(jì)狀況就差,當(dāng)?shù)厝罕姙楦愫蒙鷳B(tài)建設(shè)而實(shí)行退耕還林,已付出較大代價(jià),如果不能得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,將使這些地方與受益地區(qū)的差距更大,矛盾更加突出。應(yīng)盡快出臺(tái)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策,每年從生態(tài)效益補(bǔ)償基金中給予林地所有者和經(jīng)營(yíng)者適當(dāng)補(bǔ)貼,彌補(bǔ)退耕戶因退耕后而減少的經(jīng)濟(jì)收入。國(guó)家應(yīng)在全國(guó)退耕還林總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,依照各區(qū)域現(xiàn)實(shí)的生態(tài)狀況及其在全國(guó)生態(tài)戰(zhàn)略地位的重要程度,依次劃分出重點(diǎn)區(qū)域、重要區(qū)域和一般區(qū)域,分步實(shí)施。通過(guò)建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度、根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況制定優(yōu)惠政策、加大經(jīng)濟(jì)林的扶持力度這3種途徑處理好生態(tài)效益和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系,確保退耕還林“穩(wěn)得住、不反彈”[9]。

5.3 多途徑增加農(nóng)民收入

5.3.1 增加農(nóng)民的貨幣性收入

建立包括區(qū)域、流域和要素在內(nèi)的多層次生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制。首先,應(yīng)以資金補(bǔ)償為主,以政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和智力補(bǔ)償為輔；其次,①加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)法律制度構(gòu)建,建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的支持系統(tǒng)；②運(yùn)用“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”的形式,加大對(duì)西南地區(qū),尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資力度；③運(yùn)用“項(xiàng)目支持”的形式,大力發(fā)展替代產(chǎn)業(yè),推進(jìn)生態(tài)移民；④建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅；⑤建立綠色GDP制度,將生態(tài)破壞納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)成本體系之中。建立和完善生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵在于通過(guò)有效的制度架構(gòu)提高補(bǔ)償主體的積極性[10]。

5.3.2 增加農(nóng)民的非貨幣性收入

農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)仍然處于啟蒙階段,究其原因在于生活水平和文化素質(zhì)雙低的狀況使農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)極其淡薄。故應(yīng)極力培育農(nóng)戶的生態(tài)意識(shí)以實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益。①農(nóng)戶應(yīng)充分意識(shí)到退耕還林工程對(duì)國(guó)家生態(tài)安全的高度重要性,從根本上樹(shù)立正確的生態(tài)觀念，使其注重生態(tài)效益；②構(gòu)建參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相互促進(jìn)機(jī)制和生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制,使農(nóng)戶間互相激勵(lì)、互相約束。歸根結(jié)底,提高當(dāng)?shù)鼐用竦乃刭|(zhì)是治本之策；③有步驟地進(jìn)行生態(tài)移民，將生態(tài)惡劣地區(qū)的大部分農(nóng)戶移民到條件較好的地方，留少部分人員管護(hù)林木，以節(jié)省人力。

5.4 科學(xué)合理規(guī)劃

確保工程建設(shè)質(zhì)量，從行政領(lǐng)導(dǎo)到技術(shù)人員、施工人員及內(nèi)勤管理人員，都必須責(zé)任到人，層層簽定責(zé)任狀，交納風(fēng)險(xiǎn)抵押金，把工程建設(shè)成效納入政績(jī)和職稱評(píng)聘考核范疇。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家、省有關(guān)政策規(guī)定及技術(shù)要求，建立技術(shù)掛鉤負(fù)責(zé)制，林業(yè)技術(shù)人員責(zé)任到人，到小班。①建立技術(shù)掛鉤負(fù)責(zé)制。林業(yè)技術(shù)人員責(zé)任到人、到小班，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、造林監(jiān)督到檢查驗(yàn)收，實(shí)行一條龍負(fù)責(zé)制；②嚴(yán)把造林種苗質(zhì)量關(guān)，所有造林種苗必須是Ⅰ、Ⅱ級(jí)檢驗(yàn)、檢疫合格苗，確保造林質(zhì)量。調(diào)整農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，大力扶持和推廣沼氣建設(shè)及應(yīng)用，確保退耕還林工程的建設(shè)成果；③要強(qiáng)化檢查驗(yàn)收工作，將檢查驗(yàn)收結(jié)果作為政策兌現(xiàn)，工作指導(dǎo)、科技支撐和計(jì)劃調(diào)整的重要決策依據(jù)。

5.5 推動(dòng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是退耕還林成果的有力保障、是促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的根本措施。國(guó)家應(yīng)將一部分補(bǔ)助資金用于支持后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是林產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，使退耕農(nóng)戶能夠從土地中走出來(lái)，同時(shí)，國(guó)家還應(yīng)在財(cái)政支持等方面對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠[11]。退耕后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際是一項(xiàng)綜合的農(nóng)村發(fā)展工程,X縣必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā),走生態(tài)林業(yè)的道路,選擇適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。采取地方政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的方式引導(dǎo)農(nóng)民積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè),積累產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,改造低產(chǎn)林,提高農(nóng)民組織化程度,發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶,構(gòu)建合理的產(chǎn)業(yè)鏈等問(wèn)題的研究,促進(jìn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。此外，X縣還應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地政策，科學(xué)合理使用退耕地。

[1] 朱妃.淺析我國(guó)退耕還林政策[J].致富時(shí)代（下半月），2011（3）: 82-83.

[2] X縣林業(yè)局.X縣林業(yè)局關(guān)于實(shí)施退耕還林工程工作總結(jié)[R].云南昭通:X縣林業(yè)局,2012（5）:1-7.

[3] 宋志偉.2013年X縣退耕還林工程階段驗(yàn)收（重點(diǎn)核查驗(yàn)收）報(bào)告[R].國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院,2013（5）：1-9.

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[5] 張遜恒,李華,康波.云南省退耕還林工程初探[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì),2011（6）：19-22.

[6] 張超,彭道黎,謝晨,等.西南地區(qū)退耕還林現(xiàn)狀與對(duì)策[J].林業(yè)資源管理,2011（10）：21-26.

[7] 張齡之,白洋.西部退耕還林地區(qū)農(nóng)民生存狀況及對(duì)策[J].重慶工學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2007,21（5）:42-45.

[8] 李傳坤,韓天一,歐陽(yáng)勛志,等.退耕還林工程歷史進(jìn)程與對(duì)策探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2011,39(18):10 870－10 873.

[9] 董經(jīng)偉,司國(guó)慶.小議我國(guó)退耕還林存在的問(wèn)題及補(bǔ)償對(duì)策[J].價(jià)值工程,2010,29（6）：87-88.

[10] 危麗,楊先斌,劉燕.農(nóng)戶參與意愿與退耕還林政策的可持續(xù)性[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2006,12（6）：29-35.

[11] 覃海珊,王小娜.中美退耕還林政策比較及對(duì)我國(guó)后續(xù)政策的啟示[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2007,29(z1): 214-215.

［責(zé)任編輯：路 實(shí)］

Study on the Problems and Countermeasures of Program to Return Farmland to Forests——Based on XCountyofYunnan Province Land Survey

ZI Fei1,TAN Ze-fei1,KANG Xue-ping2
（1.College ofEconomics and Management ofSouthwest ForestryUniversity,Kunming 650224,China; 2.Jinkouhe District ForestryBureau ofLeshan City,Leshan Sichuan 614700,China）

This paper has a investigation in Yunnan Ganre valley--X county 2005 year on the returning farmland to forest project,from the general situation of research area,research situation,achievements and existing problems of research contents.The results show that the returning farmland to forest project has positive effect on livingstandards offarmers and the local ecological environment improvement,but there are still some problems,such as:a lack of funds,forest imbalance,farmers living without security,planning and design of extensive and follow-up industry development lags behind some of the more prominent issues. These problems restricts the returning farmland to forest project comprehensive.This paper proposes some advice on the establishment of long-term stability of returning farmland to forestry ecological benefits compensation mechanism,increase farmers moneyand non monetaryincome and countermeasures.

after the conversion;southwest region;program to return farmland to forests;problems; countermeasures

F326.27

A

1673-5919（2014）03-0019-05

2014-04-30

資飛（1985-），男，湖南耒陽(yáng)人，碩士研究生。

譚澤飛（1969－），男，云南永勝縣人，副教授，在讀博士，從事生物質(zhì)能源應(yīng)用方面研究。