康曉光 許文文

權威式整合
——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實踐為例

康曉光 許文文

為應對改革開放帶來的多元化挑戰(zhàn),杭州市政府進行了一系列的創(chuàng)新實踐,創(chuàng)造出一種新型的公共治理機制——權威式整合,即政府依托其絕對主導地位,對社會中的多元主體、機制和資源進行整合,以實現(xiàn)區(qū)域與國家的整體發(fā)展?！皺嗤秸稀辈煌谟媱澖?jīng)濟時期的中國政府管理模式和西方主流的公共管理模式,是適用于整個中國的新型公共治理模式。

公共治理模式;多元整合;權威式整合

改革開放帶來了經(jīng)濟領域的市場化,經(jīng)濟基礎的巨變引發(fā)了政治、社會和文化領域的深刻變革。“一元化體制”被打破,政府之外的主體(非國有企業(yè)、非營利組織、個人)、機制(市場機制、非營利機制)、資源(上述主體掌控的資源)開始出現(xiàn)。計劃經(jīng)濟時期建立的政府管理體制無法適應這種多元化的現(xiàn)實。中國政府需要探索一種新的公共治理模式,以回應多元化的挑戰(zhàn)。

進入21世紀以來,杭州市政府不斷探索,創(chuàng)造出一種新型的、適用于新環(huán)境的公共治理機制,并將其命名為培育“社會復合主體”戰(zhàn)略方案。社會復合主體的“多元主體參與、多元機制并行、多元資源共存”的特征與當代西方國家公共管理的主流模式較為相似,因此被貼上了治理、網(wǎng)絡治理、協(xié)同治理、多中心治理、參與式民主、公民社會等標簽。然而,通過深入觀察可以發(fā)現(xiàn),杭州市的公共治理模式絕不是對西方模式的簡單復制,二者存在著本質(zhì)差異。因此,不能簡單地套用西方的理論對杭州實踐進行解讀,恰當解讀杭州實踐需要真正意義上的理論創(chuàng)新。

有鑒于此,本文將立足于杭州市的實踐,運用實證研究方法,建立能夠忠實地反映杭州市創(chuàng)新性實踐的新的公共治理理論。

一、描述:杭州市政府的實踐

杭州市政府的探索并沒有一個事先存在的“藍圖”,社會復合主體是在回應現(xiàn)實挑戰(zhàn)的過程中逐步形成并不斷完善的。①杭州市案例資料來源于:《培育社會復合主體研究與實踐》、《民主民生戰(zhàn)略研究與實踐(上、下)》等杭州市政府資料匯編、期刊文獻以及筆者實地走訪調(diào)研獲得的一手資料。

第一階段,杭州市政府創(chuàng)建了社會復合主體的基本框架——黨政界、行業(yè)界、媒體界、知識界四界聯(lián)動[1](P2),并將其運用于經(jīng)濟建設領域。

這一階段的杭州面臨著歷史文化資源衰落、環(huán)境污染與生態(tài)破壞、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“文化空心化”等問題,以風景人文著稱、以旅游產(chǎn)業(yè)為主要支柱的杭州失去了原有的核心競爭力。[2]為解決上述問題,2000—2002年,杭州市政府規(guī)劃上馬了數(shù)個旨在開發(fā)傳統(tǒng)優(yōu)勢資源、推動重點行業(yè)發(fā)展、帶動城市整體發(fā)展的大型公共工程。運河綜合保護、女裝絲綢行業(yè)發(fā)展、西泠印社改制三個項目即是其中的代表。

運河綜合保護工程是集生態(tài)環(huán)境治理、旅游業(yè)開發(fā)、基礎設施建設于一體的大型公共工程。該工程地域范圍廣,項目周期長,資金需求量大,涉及利益主體眾多,任務十分艱巨。其中,最緊迫的問題有兩個:一是如何解決政府內(nèi)部各級機構及各職能部門相互扯皮的問題;二是如何籌措巨額資金。為解決上述問題,杭州市政府發(fā)揮“整合”的力量,充分利用了政府內(nèi)部及外部多元主體、機制及資源。首先,成立了市政府直屬的局級事業(yè)單位——杭州市運河綜合保護委員會(以下簡稱“綜保委”),并規(guī)定運河流經(jīng)城區(qū)以及相關職能部門(如交通局)也相應成立工程指揮部,隸屬綜保委領導。綜保委負責工程的統(tǒng)籌規(guī)劃,解決了各部門扯皮的問題。其次,注資成立了運河綜合保護開發(fā)建設集團有限公司(以下簡稱“集團公司”)。集團公司與綜保委是“兩塊牌子,一套班子”,其法定身份使工程能夠借力市場機制,吸引資本進入工程的開發(fā)。此外,在工程實施中,政府還建立了一種對話協(xié)商、匯集民意的社會合作架構[3],廣泛地與媒體、專家、市民進行工程方案論證等工作?？傊?該工程形成了以綜保委和集團公司為核心的、網(wǎng)絡式的對外整合多方優(yōu)勢資源的運作架構,社會復合主體的概念也在此架構中得以體現(xiàn)。

西泠印社也是歷史賜予杭州的寶貴遺產(chǎn)。然而,命途多舛的西泠印社發(fā)展到20世紀90年代后期,已接近沉寂狀態(tài),面臨著社團登記受阻①由于一直隸屬于地方政府管理,西泠印社只能注冊為地方性社團,無法注冊為全國性社團。但注冊為地方性社團,會在法律上限制社團的活動范圍,影響社團發(fā)展。、社團活動基本停止、高級人才流失、社員退社、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益嚴重虧損等一系列問題。杭州市政府認為,社團、事業(yè)、產(chǎn)業(yè)混為一談,全部在行政機制下運作,是造成上述問題的根源。明確癥結后,杭州市政府開始了大刀闊斧的改制。首先,成立全額撥款的副廳級事業(yè)單位——西泠印社社務委員會(以下簡稱“社委會”),統(tǒng)轄社團和企業(yè)。社委會下設社團事務部和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部,社團事務部主管西泠印社社團,產(chǎn)業(yè)發(fā)展部承擔西泠印社集團有限公司董事會的職能。其次,將西泠印社注冊為全國性社團。社團和社員是西泠印社的靈魂,法律身份的解決使社團能夠獨立運作,保證了社團的獨立性。最后,成立集團公司,整合西泠印社所有的文化產(chǎn)業(yè)。該公司由社委會單獨出資設立,按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立法人治理結構,接受社委會的授權,負責對西泠印社品牌進行產(chǎn)業(yè)化運作。上述多元機制的整合和運用決定了西泠印社改制的成功。非營利機制提升了社團聲譽,吸引更多的精英文人入社;市場機制可為社團的發(fā)展提供充足的資金;而行政機制則確保了政府對社團和產(chǎn)業(yè)的掌控。

進入21世紀以來,杭州絲綢產(chǎn)業(yè)陷入了發(fā)展困境。為此,杭州市政府成立了由政府辦公廳、市經(jīng)委等相關職能部門的領導組成的絲綢與女裝行業(yè)發(fā)展領導小組,負責推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其重要舉措是搭建了用于整合行業(yè)內(nèi)“產(chǎn)、學、研、商”等各類資源的平臺——“杭州絲綢與女裝行業(yè)聯(lián)盟”。行業(yè)聯(lián)盟集合了行業(yè)內(nèi)來自黨政界、行業(yè)界、媒體界、知識界的利益相關者,其主要工作包括行業(yè)研究、市場拓展、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)宣傳等。上述工作由行業(yè)聯(lián)盟內(nèi)各領域領軍人物統(tǒng)籌協(xié)調(diào),如市絲綢行業(yè)協(xié)會會長負責市場拓展工作,資金由杭州市政府提供。行業(yè)聯(lián)盟吸引了多方利益相關者加入,以虛擬網(wǎng)絡型組織的形式最大限度地整合了各方資源,是社會復合主體的典型代表。

經(jīng)過多年努力,上述骨干型、戰(zhàn)略型項目或已完成,或進入常態(tài)化運行,杭州市的經(jīng)濟發(fā)展躍上了一個新臺階。與此同時,中央政府提出了建設服務型政府的要求,強調(diào)對公共服務和社會管理的重視。在此背景下,社會復合主體實踐進入了第二階段。

第二階段的實踐以“社會主體參與”為核心特征,將普通市民、社會組織納入社會復合主體,進一步豐富了其內(nèi)涵,拓展了適用范圍,并將社會復合主體的戰(zhàn)略方案運用于社會領域,以解決民生問題,完善社會管理。

在這一階段,杭州市政府主要從輿論引導、市民居住環(huán)境基礎設施改善、社會化公共服務體系建立、社會管理等領域入手,改善市民的生活質(zhì)量、拓展政府與市民的交流渠道,提高市民的生活滿意度。庭院改善工程、我們的圓桌會、凱益薈等案例充分地展示了這一階段社會復合主體的特色。

庭院改善工程是杭州市政府實施的一項改善居民居住環(huán)境和基礎設施的惠民工程。與第一階段的工程項目相比較,該工程涉及的資金規(guī)模小,工程實施技術簡單,難點在于涉及數(shù)千棟房屋、數(shù)十萬市民的切身利益以及居民之間的利益沖突。僅運用行政手段,強制推行項目,不會讓市民滿意。因此,杭州市政府設計了“四級聯(lián)動”與“民間庭改辦”相結合的運作機制。首先,成立庭院改善工程領導小組,由分管副市長任組長;領導小組下設庭院改善工程辦公室(設在市城管辦);各區(qū)、各街道也設立工程辦公室,其中區(qū)辦公室設在區(qū)城管辦,街道辦公室由街道領導負責。這種工作機制充分運用了層級型的政府組織架構,為工程的實施提供了組織保障。其次,為彌補行政機制的不足,創(chuàng)建了“民間庭院改善辦公室”(簡稱民間庭改辦)。民間庭改辦由街道辦公室負責培育和管理,成員由各社區(qū)居民自愿報名,社區(qū)內(nèi)公開評選產(chǎn)生,主要職責包括匯總居民意見和建議,組織居民對庭改方案進行聽證,對施工情況進行監(jiān)督,對結果進行考核等內(nèi)容。民間庭改辦直接與街道庭改辦對接,保證了工程實施過程中居民利益的表達。

我們的圓桌會是由杭州市政府發(fā)起、杭州市電視臺主辦的談話類節(jié)目,目的是主動引導輿論、促進公眾對政府工作和政策的理解和支持。節(jié)目以演播室談話為主,參與節(jié)目的人員包括主持人和由專家學者、政府部門代表、企業(yè)代表、市民代表組成的嘉賓。杭州電視臺主要負責提供媒體平臺和技術支持,而核心工作,如節(jié)目規(guī)則制定、話題設定、嘉賓確定及邀請、節(jié)目評審等工作全部由杭州市政府負責。為此,杭州市政府設立了“市民主民生媒體互動平臺建設工作領導小組”及辦公室。政府通過我們的圓桌會節(jié)目,借助媒體優(yōu)勢搭建了一個整合專家學者、政府、企業(yè)、公眾的平臺,以達到引導輿論的目的。

現(xiàn)階段,中國基層政府面臨建立社會化基層公共服務體系的任務,民間社會組織成為政府能夠整合和利用的力量,凱益薈①凱益薈的含義是凱旋街道公益組織薈萃的地方。即是杭州市江干區(qū)凱旋街道為整合民間社會組織力量而成立的。凱益薈的法定身份是民辦非企業(yè)單位,但本質(zhì)上是政府的一個職能部門。該部門主要開展兩個方面的工作:(1)管理、孵化凱旋街道內(nèi)活躍的社會組織,使其成為提供公共服務的主要力量; (2)有選擇地購買街道外的社會組織的服務,使其進駐凱益薈,為凱旋街道提供公共服務。為吸引社會組織的進駐,凱益薈將為其提供資金、辦公場地以及在社區(qū)開展活動時的背書。值得強調(diào)的是,凱益薈的功能并不僅僅局限于對民間社會組織的整合,它還通過備案、培訓、孵化等制度實現(xiàn)了對民間社會組織的監(jiān)管。

經(jīng)過兩個階段近10年的努力,杭州市創(chuàng)造了城市綜合發(fā)展的出色業(yè)績。我們沒有充分的論據(jù)將杭州的成功全部歸因于社會復合主體的實踐,但在上述案例中,社會復合主體的確發(fā)揮了舉足輕重的作用。此外,本文所選取的案例覆蓋了地方政府政治、經(jīng)濟、文化、社會四大領域的所有職能,包括民主政治建設、基礎設施投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市綜合發(fā)展、發(fā)展教育、發(fā)展文化事業(yè)、調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障、保護生態(tài)環(huán)境和自然資源、建立社會化服務體系、社會管理等,可見在杭州,“社會復合主體”不是孤立的、零星的現(xiàn)象,而是全局性現(xiàn)象,幾乎在政府所有的重要活動領域中都可以發(fā)現(xiàn)它的身影。

二、歸納:權威式整合

在上述案例中,社會復合主體的主要策略是對政府內(nèi)部及外部的多元主體、機制、資源進行“整合”。為系統(tǒng)準確地對杭州市政府的實踐進行歸納,本文圍繞“整合”這一核心概念,建立了包括整合維度、整合框架、整合機制、參與主體角色四個維度的描述框架?！罢暇S度”旨在考慮整合發(fā)生在哪些“對象”之間,這些“對象”可以是主體、機制,也可以是資源。一般情況下,主體、資源、機制之間存在穩(wěn)定的對應關系,因此對主體的整合往往伴隨著對相應的資源和機制的整合?！罢峡蚣堋庇糜诿枋觥罢暇S度”中涉及的各種“對象”通過何種組織結構進行互動。“整合機制”是指能夠把參與主體聯(lián)結在一起的“黏合劑”?！皡⑴c主體角色”旨在分析各參與主體在共同行動中發(fā)揮的作用。

(一)整合維度

最易于理解的整合是主體之間的整合,此種整合常常伴隨著相應的資源和機制的整合。上述案例向我們展示了主體之間整合的多種類型: (1)政府內(nèi)部的垂直整合,即各級政府部門之間的整合,如各級運河綜合保護工程辦公室之間的整合,或者四級庭改辦之間的聯(lián)動;(2)政府內(nèi)部的水平協(xié)作,即政府平行部門之間的整合,如“女裝絲綢行業(yè)發(fā)展領導小組”;(3)政府與其他主體,如企業(yè)、媒體、研究機構、社會組織以及個人之間的整合,該類整合在上述案例中隨處可見,但不同的案例側(cè)重的整合維度有所不同,運河綜合保護案例展示了政府與企業(yè)、研究機構、媒體之間的深度合作;對社會組織的整合在凱益薈中得到了凸顯;而在庭院改善工程中,普通公眾發(fā)揮了重要作用。

除了主體之間的整合,還存在著一種“另類”的整合維度,即政府通過成立新的附屬主體或改變既有主體的運行機制,實現(xiàn)對其他機制的整合。運河綜合保護工程以及西泠印社改制都展現(xiàn)了此種整合維度。在運河綜合保護工程中,杭州市政府為綜保委增添了公司的身份,將市場機制引入工程運作中。盡管集團公司擁有法定的企業(yè)身份,也按照市場機制運行,但無論從所有權還是從人力資源構成來看,該公司都僅僅是政府的一個部門。西泠印社改制的案例更加典型。無論改制前還是改制后,西泠印社的所有權都掌控在政府手中,改制的核心并不是新類型主體的加入,而是對市場機制和非營利機制的借用。這一另類的整合維度,使政府能夠超越行政機制,順暢地進入市場領域或社會領域,自如地運用市場機制或社會機制實現(xiàn)自己的目標。

(二)整合框架

為了保證整合的實現(xiàn),杭州市政府加強了相關的制度建設,無論是設立正式的組織體系,如成立綜保委,還是通過制度構建虛擬組織,如組建女裝絲綢行業(yè)聯(lián)盟,都體現(xiàn)了這一點?？梢钥闯?在杭州的實踐中,層級型組織不再是唯一的組織形式,網(wǎng)絡型組織也發(fā)揮了重要作用。

政府與層級型組織具有天然的親和性,杭州市政府在進行“整合”的過程中充分地利用了這種組織形式。層級型組織在運河綜合保護、庭院改善工程等案例中發(fā)揮了骨干作用。然而,一旦整合超出政府范圍,層級型組織便不再那么有效。政府外部的各類主體擁有獨立的法人身份,而且遵循各不相同的運行機制。層級型組織賴以維系的垂直命令鏈、等級節(jié)制的組織結構,既不能容忍參與者的獨立性,也不能容忍參與者之間的平等關系,因而不適合為彼此平等的獨立主體之間的合作提供組織支撐。而網(wǎng)絡型組織既可以保留各類主體的獨立性,又可以使它們按照自己的本性運行,也可以支持它們之間的有效協(xié)作。因此,網(wǎng)絡型組織在杭州市政府的實踐中廣泛存在,女裝絲綢行業(yè)發(fā)展、凱益薈等案例中都存在發(fā)達的網(wǎng)絡體系。

實際上,單純地依托層級型組織實現(xiàn)垂直整合或依托網(wǎng)絡型組織實現(xiàn)水平整合的情況并不多見,常見的是兩類組織形式的混合運用。在多數(shù)案例中,政府、企業(yè)和社會主體同時出現(xiàn),整合既發(fā)生在各政府主體之間,也發(fā)生在政府與外部主體之間,因此,層級型組織和網(wǎng)絡型組織都是實現(xiàn)整合的必要元素。

(三)整合機制

根據(jù)韋伯的支配理論,支配地位的建立或是借助強制,或是通過滿足,或是通過勸說。[4](P235-238)反映到整合中,則或憑借行政命令,或通過利益交換,或基于價值認同。在杭州市政府的實踐中,最核心的機制是行政命令,最普遍的機制是利益交換,最隱秘的機制是價值認同。

行政命令在整合中發(fā)揮著不可替代的核心作用,無論是政府內(nèi)部的整合,還是政府與外部主體的整合都是如此。在政府內(nèi)部,垂直的命令鏈使各主體之間整合的實現(xiàn)十分便捷。庭院改善工程中的四級聯(lián)動機制、運河綜合保護委員會組織體系、女裝絲綢行業(yè)發(fā)展領導小組,行政命令對政府內(nèi)部主體的整合可謂一呼百應、令行禁止。而在政府對外部主體的整合中,雖然行政命令的強制作用不再如此直接,但仍十分有效。盡管企業(yè)和社會組織擁有法律上的獨立性,但政府仍能夠?qū)λ鼈兪┘佑辛Φ挠绊?。對于非營利組織而言,政府能夠自主地決定它們能否獲得正式的法律身份,能否得到法定的稅收優(yōu)惠,能否在某個領域開展活動等等;對于企業(yè)而言,政府在執(zhí)法中較大的自由裁量權決定了“是否配合政府工作”將直接影響企業(yè)的生存和發(fā)展狀況。

強制雖然可以保證“形式上”的整合的實現(xiàn),但無法保證參與主體積極投入和充分發(fā)揮自身優(yōu)勢。而“利益交換”可以利用參與主體的逐利動機,通過滿足其利益訴求,換取其積極合作。杭州市政府充分利用了這個機制。例如,女裝絲綢行業(yè)整體發(fā)展所隱含的經(jīng)濟利益,將行業(yè)企業(yè)和協(xié)會聚集在一起;業(yè)務活動經(jīng)費、免費的辦公場地、政府的背書成為社會組織進駐凱益薈的動力;提升名望、結交精英、獲取課題經(jīng)費促使專家學者成為社會復合主體中的?？?。

除了互惠互利之外,價值認同也是使彼此獨立的主體進行有效協(xié)作的重要機制?！袄娼粨Q”并不能完全解釋女裝絲綢行業(yè)發(fā)展中多元主體的踴躍參與現(xiàn)象,無論是政府還是企業(yè),重振核心產(chǎn)業(yè)的信念也許更加重要。

(四)參與主體角色

我們用“發(fā)起者”、“策劃者”、“決策者”、“執(zhí)行者”來界定參與者的角色。

在整合中,政府的角色與非政府主體的角色有著顯著的差別,政府不僅是無所不在的參與者,還是無所不在的主導者,而其他主體只是作為政府的整合對象而存在。政府承擔了所有的角色,從發(fā)起者、策劃者、決策者到執(zhí)行者無一遺漏。但是,既然是多元整合,就不是政府包攬一切,更何況整合的初衷就是政府要利用其他主體、資源、機制實現(xiàn)憑一己之力無法實現(xiàn)的目標,所以政府也真誠地希望其他主體積極參與。然而,其前提是非政府主體能夠在政府搭建的統(tǒng)一框架下活動。

在上述所有案例中,杭州市政府都是唯一的發(fā)起者。非政府主體也許會有想法、主張,甚至會向政府提出明確的建議、要求,但這些并不能成就一個項目。一切想法、主張、建議、要求,只有成為政府的意志之后,才有可能轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖俊?/p>

與“發(fā)起”不同,在項目的策劃、執(zhí)行環(huán)節(jié),政府會邀請非政府組織加入,甚至會允許它們參與決策,發(fā)揮自身優(yōu)勢。例如,運河綜合保護中所有的建設工程都是政府外包項目,由中標的建設公司承擔;通過整合行業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、行業(yè)專家的力量,杭州市政府解決了如何促進絲綢女裝行業(yè)發(fā)展的專業(yè)問題;為減少工程實施中的沖突和矛盾,在庭院改善工程中,政府將項目中的部分決策權下放給了民間庭改辦;政府也會邀請民間社會組織代替社區(qū)提供基層公共服務……但上述一切的背后,是政府的統(tǒng)一規(guī)劃和許可。盡管民間庭改辦為公眾提供了直接參與決策的渠道,但決定是否進行庭院改善、在何處進行庭院改善等重大核心問題的是政府,甚至民間庭改辦的出現(xiàn)也是政府培育的結果。而凱旋街道民間社會組織的活躍也在政府的統(tǒng)一掌控之中。政府對在哪些公共服務領域引入社會組織以及引入哪一家社會組織有統(tǒng)一的規(guī)劃。因此,社會組織準入權、活動權都由政府一手把控?！拔覀兊膱A桌會”也同樣體現(xiàn)了政府對非政府主體優(yōu)勢的利用和政府的主導。鑒于媒體具有專業(yè)技術上的絕對優(yōu)勢,政府賦予杭州電視臺技術層面的決策權和策劃權,但對節(jié)目的話題選擇、嘉賓確定等,政府都毫不含糊地把控著決策權。

(五)小結:權威式整合

歸納總結上述案例,我們可以發(fā)現(xiàn):第一,在杭州市的實踐中,多元主體、多元機制、多元資源并存,政府、市場、社會共同發(fā)揮作用。第二,不同主體和機制之間的整合廣泛存在,且類型豐富,既有不同主體之間的整合,也有不同機制之間的整合。這些整合是必要的,也是成功的,實現(xiàn)了不同主體、機制的優(yōu)勢互補,完成了單一主體或機制無法獨自完成的任務。第三,政府運用多元的組織結構和整合機制為多元主體、多元機制整合的實現(xiàn)提供制度保障。第四,政府處于主導地位,它是唯一的發(fā)起者和重要的決策者,也是頻繁出現(xiàn)的策劃者和執(zhí)行者。市場和社會只有在符合政府統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,才被允許按照各自的機制發(fā)揮作用,否則,就要按照政府的意志做出調(diào)整。第五,杭州實踐中的整合出現(xiàn)在眾多領域,幾乎涉及政府的全部職能,而且自產(chǎn)生以來不斷拓展、不斷深化?？梢哉f,此種整合是杭州市政府帶有全局性的、穩(wěn)定的行為模式,我們將其稱為“權威式整合”。在這一概念中,“整合”是指多元主體、機制、資源之間的整合,而“權威式”則揭示了整合的核心特質(zhì),即政府的主導作用?！皺嗤秸稀笔且哉疄橹行?通過多元的組織形式,利用行政命令、利益交換和價值認同等多元整合機制,動員各類主體(各級政府、企業(yè)、社會組織和個人)開發(fā)(各類主體掌控的)各類資源,運用各種機制(政府機制、市場機制、非營利機制),高效率地提供公共物品的一種公共治理機制。

三、解釋:權威式整合的生成邏輯

為什么在此時此刻的杭州會出現(xiàn)這樣一種公共治理機制呢?

改革開放打破了計劃經(jīng)濟時期的一元化體制,政府掌控一切的局面不復存在了。市場化改革的結果之一是社會中最重要的部分——經(jīng)濟活動——獲得了一定的獨立性,財富的生產(chǎn)、分配與消費,脫離了政府的直接控制,社會獲得了越來越大的自主權。市場化的深入使財富或資源“蛋糕”越做越大,但是“蛋糕”中不屬于政府的那部分也越來越大,結果是政府之外的資源越來越多。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,社會、文化領域中的民間力量也日益強大。無論是經(jīng)濟領域、社會領域還是文化領域,獨立于政府的勢力越來越強大。多元化的機制、多元化的主體、多元化的資源出現(xiàn)了。相應地,政府的能力由“整一”變成了“有限”,而且越來越“有限”了。

盡管政府的能力相對下降,但是政府的抱負卻依舊,表現(xiàn)為無所不包的責任和無比強烈的責任感。這是因為,首先,壟斷了政治權力也就意味著背負起了無限的政治責任,意味著政府要負責解決一切問題;其次,政府必須依靠“有效性”來維持自身的權威和穩(wěn)定,于是發(fā)展成為硬道理,發(fā)展業(yè)績成為衡量各級政府工作的硬指標;第三,政府和社會共享的民族復興的偉大夢想為政府設定了宏大目標;第四,中國傳統(tǒng)的“父愛主義”的政治文化也支持全能型的“大政府”。這一切決定了,盡管經(jīng)歷了廣泛而深刻的變革,但中國政府仍保留著濃厚的“無限政府”色彩。

如此,就形成了兩個相互沖突的東西——“有限的能力”和“無限的責任”。雖然政府的客觀能力從整一變?yōu)橛邢?但它始終想追求無限的目標、承擔無限的責任,也就是說,政府自愿或不自愿地要完成單憑自己的力量無法完成的任務。既然政府僅靠自己的資源實現(xiàn)不了自己的目標,那么它就需要把政府之外的資源也調(diào)動起來,為我所用,以實現(xiàn)超越自身實力的目標。因此,在多元化的時代,動員多元化的主體,整合多元化的資源,運用多元化的機制去實現(xiàn)超越自身能力的目標,就顯得十分必要。

那么,如何才能實現(xiàn)對多元主體、資源和機制的整合呢?

傳統(tǒng)的官僚體制在用行政命令整合資源方面是高效的。然而,如今政府要整合的資源不限于自身內(nèi)部,行政命令行不通了,合作、協(xié)作是必由之路。共同的利益和相同的目標有助于合作的達成,因此合作的實現(xiàn)或通過利益交換,或通過價值認同。當然,在合作的達成中,政府的絕對權威仍然在直接或間接地發(fā)揮著重大作用。

然而,僅僅擁有整合的機制是不夠的,還需要有形式恰當?shù)慕M織結構。依賴行政命令,層級節(jié)制的官僚制組織只能完成對政府內(nèi)部主體的整合,無法有效地整合外部主體,也無法充分利用利益交換和價值認同的作用。而網(wǎng)絡恰恰適用于水平的協(xié)作或合作,即適用于整合彼此平等的主體。網(wǎng)絡中的參與者是彼此平等的,把它們凝聚起來的是共同的價值觀或利益上的互惠。

怎樣才能把傳統(tǒng)的垂直管理體系與新型的水平合作模式有效地整合起來?怎樣才能通過它們實現(xiàn)多元整合?杭州市政府創(chuàng)造性地做出了自己的回答,這就是“權威式整合”。權威式整合具有把(政府擅長的)垂直管理與(網(wǎng)絡式組織擅長的)水平協(xié)作有機地結合起來的功能,并借此有效地實現(xiàn)“跨界”整合,這種“跨界”表現(xiàn)為同級政府部門之間、上下級政府之間、不同政策領域之間、公共部門和私人部門之間。

計劃經(jīng)濟時期的全能主義以及政府主導型改革使得政府能夠始終保持主導地位;權威主義政體使政府擁有絕對的權威,能夠自主地確立和追求自己的目標,并動員社會力量參與其中;國家現(xiàn)有體制賦予政府調(diào)控經(jīng)濟的強大能力,加之市場還不成熟,使國家干預更加具有合理性,甚至成為必需;社會力量相對薄弱,既不能承擔應有的職責,又不能抵御來自政府的過度干預。也就是說,權威主義政體、未完善的市場機制、行政吸納社會[5]使得政府有能力支配企業(yè)和社會組織。這一切構成了權威式整合得以產(chǎn)生的前提條件,也是支持其有效運行的“基礎設施”。

從一元化到多元化的轉(zhuǎn)變是改革開放造就的“大趨勢”,如何應對“多元化”的挑戰(zhàn)是中國政府在重塑公共管理模式時必須回答的問題,而權威式整合就是杭州市政府提出的一種切實有效的問題解決方案。政府發(fā)動的改革開放造就了多元化進程,但是它又要控制這種多元化,以防其削弱自己的權威。也就是說,政府要在一元化慣性與多元化趨勢之間尋求一種平衡,在推動和利用多元化的同時盡可能地維護自己的主導地位?？偟膩砜?通過創(chuàng)建權威式整合,在公共管理領域,杭州市政府較為成功地回應了多元化的挑戰(zhàn),有效地維護了自身的權威。

四、討論:權威式整合的獨特性和普遍性

權威式整合是對杭州市政府創(chuàng)新性實踐的理論總結。無論是相較于計劃經(jīng)濟時期的中國,還是相較于目前的西方國家,權威式整合都展現(xiàn)出自身的獨特性。

相較于計劃經(jīng)濟時期中國的公共管理模式,權威式整合既有變革,又有繼承。計劃經(jīng)濟時期,政府掌控一切,一元化體制決定了不存在政府之外的主體、機制和資源,多元整合自然無從談起,因此“多元整合”是改革帶來的新生事物。但是,改革是“有限的”,今日的中國政府仍然有別于西方政府,在多元主體中政府仍占據(jù)著主導地位,在很大程度上保持了一元化體制的特有氣質(zhì)。由此可見,以“政府主導的多元整合”為基本特征的權威式整合是一種不同于計劃經(jīng)濟時期的公共管理新模式。

治理、網(wǎng)絡治理、協(xié)同治理、多中心治理、參與式民主等理論從不同的側(cè)面描述了當代西方主流公共治理模式。與權威式整合相似,當代西方公共治理模式也擁有多元的整合維度、整合框架和整合機制。政府失靈、市場失靈、志愿失靈[6]的存在,決定了在滿足社會需求方面,政府、企業(yè)、社會組織任何一方都不可能包打天下,因此西方政府期望通過制度化的途徑來達成全面整合的境界。[7](P212-214)這種整合發(fā)生在三個維度,即政府內(nèi)部各職能部門之間的水平整合、各級政府部門之間的垂直整合以及政府與營利部門和非營利部門之間的整合。[8](P29)在上述整合的實現(xiàn)中,垂直型組織和網(wǎng)絡型組織都得到了廣泛的應用[9];同時,行政命令、利益交換、價值認同[10]等整合機制同樣發(fā)揮著作用。可見西方模式與權威式整合在整合維度、整合框架和整合機制方面有著極強的相似性。

然而,與這些相似并存的還有兩者之間的差異,而且這種差異更為根本或重要。在權威式整合中,各類主體是不平等的,發(fā)揮的作用也不同,政府處于主導地位,其他主體屬于“配角”。盡管企業(yè)和非營利組織擁有法律上的獨立性,但是行政機制的優(yōu)勢地位決定了政府能夠?qū)λ麄兪┘佑辛Φ挠绊憽Ｕ怯捎趽碛薪^對權威,杭州市政府才能順暢地進入市場或社會領域,才能完全自主地決定整合對象、規(guī)劃整合形式,才能輕松高效地實現(xiàn)各類整合。作為公共管理的第一責任主體,西方政府也處于“整合”的中心,承擔著“掌舵”的角色。然而“掌舵”不同于“主導”,“掌舵”僅僅來源于政府、市場、社會三者的法定分工不同,并不意味著政府或者政府機制可以凌駕于其他主體和機制之上。在西方公共治理模式中,多元整合建立在以法律為基礎的制度或規(guī)則之上,而不是圍繞著政府的權威和意志。在中國,法律并不完善,而且政府主導了立法過程,同時在執(zhí)法過程中政府還有幾乎不受限制的自由裁量權。這一點是權威式整合區(qū)別于西方主流治理模式的關鍵之一。

由此可見,權威式整合與西方主流的公共治理模式,既有相似之處,又有差異之處?？梢哉f,權威式整合是杭州市政府獨創(chuàng)的、不同于西方主流公共治理模式的公共治理模式。

雖然權威式整合來自杭州市政府的實踐,但是它適用于整個中國。這是因為中國的“局部”與“整體”之間存在著嚴格的“同構關系”。中國是一個典型的單一制國家,各級政府所面臨的政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面的基本制度以及基礎性政策不存在實質(zhì)性差異,因此可以通過考察“局部”來認識“整體”,或者說,可以通過對某個地區(qū)經(jīng)驗的研究來認識中國的經(jīng)驗?，F(xiàn)實中,無論是中央政府制定的綱領性政策,還是各地方政府的具體實踐,權威式整合所指稱的現(xiàn)象及其邏輯隨處可見。有鑒于此,可以做一個大膽的推斷——權威式整合也是適用于整個中國的公共治理模式。

[1] 王國平:《培育社會復合主體 共建共享生活品質(zhì)之城》,載《培育社會復合主體研究與實踐》,杭州,杭州出版社,2009。

[2][3] 張兆曙:《城市議題與社會復合主體的聯(lián)合治理——對杭州3種城市治理實踐的組織分析》,載《管理世界》,2010(2)。

[4] 馬爾科姆·沃特斯:《現(xiàn)代社會理論》(第二版),北京,華夏出版社,2000。

[5] 康曉光等:《行政吸納社會》,新加坡,世界科技出版社八方文化創(chuàng)作室,2010。

[6] 萊斯特·M·薩拉蒙:《公共服務中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系》,北京,商務印書館,2008。

[7][8] Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave Macmillan Limited,2002.

[9] 斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯:《網(wǎng)絡化治理——公共部門的新形態(tài)》,北京,北京大學出版社,2008。

[10] 竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,載《中國行政管理》,2008(10)。

(責任編輯 武京閩)

Authoritarian Integration——A Case Study of Innovation in Public Administration Practice of Hangzhou Government

KANG Xiao-guang1,XV Wen-wen2
(1.School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872; 2.School of Law and Humanities,China University of Mining&Technology,Beijing 100083)

In order to deal with the diversification caused by the Reform and Opening-up,Hangzhou government has made a series of innovative practice.This paper summarizes it as“Authoritarian Integration”——relying on the dominant position,the government integrates the multi subjects,mechanisms and resources in the government,market and society for the overall development of the region and the nation.“Authoritarian Integration”is different from the administration mode of China in planned economy period and the mainstream modes of western countries,and is therefore a new administration mode applicable to the whole China.

administration mode;integration of multi-element;authoritarian integration

康曉光:中國人民大學公共管理學院教授,博士生導師(北京100872);許文文:北京礦業(yè)大學(北京)文法學院講師(北京100083)