廣西財(cái)政廳 曾紀(jì)芬 張俊軍 羅 強(qiáng)

美國弗吉尼亞州政府最新預(yù)算編制情況及啟示

廣西財(cái)政廳 曾紀(jì)芬 張俊軍 羅 強(qiáng)

一、美國州一級政府財(cái)政預(yù)算的綜合情況介紹

(一)美國三級財(cái)政預(yù)算管理體系及收支劃分。

美國行政管轄區(qū)依次為聯(lián)邦(即中央)、州、縣、市、鎮(zhèn)或鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)和特區(qū)，除聯(lián)邦和州以外的各級政府統(tǒng)稱為地方政府(其中學(xué)區(qū)和特區(qū)功能比較單一，可以直接接受聯(lián)邦政府或州政府的撥款)，從級次上分為聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級架構(gòu)。相應(yīng)地，美國的預(yù)算分為聯(lián)邦預(yù)算、州預(yù)算和地方預(yù)算，實(shí)行三級財(cái)政預(yù)算管理體系。

美國政體實(shí)行的是聯(lián)邦制，憲法沒有明確授予聯(lián)邦政府的權(quán)力都保留給各州。因此，聯(lián)邦政府在規(guī)范州和地方政府的行為方面權(quán)力是有限的。但和聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系相比，州政府在支配地方政府方面限制則少得多。

州政府獨(dú)立于聯(lián)邦政府，并且各州政府間也彼此獨(dú)立。每一個州有其自身憲法，制定自己的法律。各州的財(cái)政法律不相同，各州的預(yù)算編制程序也不相同。

按照美國憲法，州和地方政府有責(zé)任提供政府服務(wù)，它們的主要職能是提供國內(nèi)公共服務(wù)，如公共教育、法律實(shí)施、公路、供水和污水處理。聯(lián)邦政府的主要職責(zé)則是保持宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，同時也要向州和地方政府提供撥款、貸款和稅收補(bǔ)貼。

各級政府收入分權(quán):大體上說，聯(lián)邦政府主要依賴的是所得稅，州政府依賴的是消費(fèi)稅或銷售稅，地方政府依賴的是財(cái)產(chǎn)稅。

各級政府支出分權(quán):(1)聯(lián)邦政府項(xiàng)目:國防、郵政、社會保障和醫(yī)療保險的全部;退伍軍人福利和自然資源的大部分。(2)州政府項(xiàng)目:失業(yè)救濟(jì);高速公路、監(jiān)獄、公共福利的大部分;教育的一部分。(3)地方政府項(xiàng)目:火災(zāi)消防、排水的全部;警察服務(wù)和教育的大部分。

(二)州政府預(yù)算的編制過程。

1.州政府預(yù)算周期:為年度或者兩年期預(yù)算，全美其中27個州傾向編制年度預(yù)算，23個州傾向編制兩年期預(yù)算;11個州立法委員會每兩年開一次會，通常在非預(yù)算年度內(nèi)修改預(yù)算，而12個州立法委員會每年開會調(diào)整;大部分州的財(cái)政年度是從7月1日開始;預(yù)算編制程序大致開始于財(cái)政年度開始的1年之前。

2.州長的預(yù)算籌備過程:大部分州都有預(yù)算辦公室，州長指定或者準(zhǔn)予任命預(yù)算辦公室主任，預(yù)算辦公室要接收、審查、合并州政府各機(jī)構(gòu)的要求來編制州預(yù)算，州長批準(zhǔn)預(yù)算并在12月底把預(yù)算提交給立法機(jī)構(gòu)。

3.州預(yù)算過程的典型步驟:(1)預(yù)算辦公室向州政府各機(jī)構(gòu)發(fā)出預(yù)算指導(dǎo)(7～8月)。(2)各機(jī)構(gòu)向州長提交預(yù)算要求(9～10月)。(3)預(yù)算辦公室審查要求，為州長提出建議(9～11月)。(4)州長審查建議并作出決定(11～12月)。(5)州長提交預(yù)算給立法機(jī)構(gòu)(12月)。(6)立法委員會審查州長的預(yù)算(2～5月)。(7)立法機(jī)構(gòu)采納預(yù)算(在7月1日之前)。

4.州預(yù)算立法活動:類似于美國國會。委員會舉行聽證會，并在整個冬季和春季審查預(yù)算;立法機(jī)構(gòu)的各部門采用各自版本的預(yù)算，會議委員會調(diào)解其中的不同;預(yù)算在春季采納。

5.州長改變已通過法案的預(yù)算的權(quán)力:可以在沒有立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下減少預(yù)算(38個州)，即有否決權(quán);可以否決部分預(yù)算(44個州)，即有部分否決權(quán)。

(三)州政府預(yù)算的內(nèi)容。

1.根據(jù)預(yù)算范圍，預(yù)算可分為經(jīng)營預(yù)算和資本預(yù)算。經(jīng)營預(yù)算是運(yùn)行一個州的各政府機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目計(jì)劃的支出，一般由財(cái)政收入提供資金。資本預(yù)算則是指土地、建筑物和設(shè)備的支出，由盈余、專項(xiàng)收入，或者債券提供資金。經(jīng)營預(yù)算和資本預(yù)算是獨(dú)立的信息，但也可以合并在同一預(yù)算文件內(nèi)。

2.預(yù)算文件(文獻(xiàn))內(nèi)容。大部分州長預(yù)算包括的數(shù)據(jù)有:支出和收入的總計(jì)、機(jī)構(gòu)支出、項(xiàng)目支出、目標(biāo)分類或者排列項(xiàng)目支出。

3.根據(jù)預(yù)算決策制定方法，預(yù)算可分為:(1)項(xiàng)目(方案)預(yù)算:專注于項(xiàng)目整體目標(biāo)和具體目標(biāo)，大部分是定性的(43個州使用)。(2)增量預(yù)算:專注于逐年的改變。(3)績效預(yù)算:專注于可衡量的績效目標(biāo)。(4)零基預(yù)算:專注于機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的整體。其中增量預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算是最常見的，大部分州使用多種方法的結(jié)合，大部分州發(fā)展了績效測量并以績效測量作為預(yù)算編制程序的一部分。

4.應(yīng)急備用專項(xiàng)基金:(1)穩(wěn)定基金:在經(jīng)濟(jì)增長期間建立，在經(jīng)濟(jì)衰退期間使用。(2)救災(zāi)基金:人為的或自然的災(zāi)害預(yù)留資金。

(四)州政府預(yù)算執(zhí)行與控制。

1.預(yù)算執(zhí)行:預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)實(shí)施預(yù)算和監(jiān)測支出，其功能是批準(zhǔn)合同、管理債務(wù)和現(xiàn)金流、會計(jì)和審計(jì)。

2.控制支出:(1)控制預(yù)算分配:要通過州長，在立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的撥款范圍內(nèi)分配，通常通過財(cái)政年度的某個季度或者一個年度。(2)轉(zhuǎn)移授權(quán)限制。轉(zhuǎn)移授權(quán)方式有:在同一項(xiàng)目的目標(biāo)分類之間轉(zhuǎn)移(所有州);在項(xiàng)目間或者同一部門的組成單位間轉(zhuǎn)移(大部分州);部門間的轉(zhuǎn)移(一半的州)。

3.預(yù)算限制(平衡預(yù)算):是平衡預(yù)算的要求(支出不能超出收入)，僅適用于經(jīng)營預(yù)算，其做法有:(1)州長必須提交一份平衡預(yù)算(44個州)。(2)立法機(jī)構(gòu)必須通過一份平衡預(yù)算(41個州)。(3)州長必須簽署一份平衡預(yù)算(37個州)。

4.財(cái)政限制:(1)債務(wù)融資限制。一些州有債務(wù)限額，州債券需通過評級機(jī)構(gòu)(例如穆迪)評級。債券可分為:一般義務(wù)債券，指如果必要的話可通過一般收入和稅收的增長償還的債券;收入債券，指僅僅只從一個特殊的收入來源(例如過橋費(fèi))來償還的債券。(2)支出限制。如人口和通貨膨脹的增長限制支出的增長，個人收入增長限制支出的增長，個人收入增長限制財(cái)政收入的增長。(3)稅收限制:立法機(jī)構(gòu)“超級多數(shù)投票”(例如2/3以上)才能增加稅收。

二、弗吉尼亞州政府預(yù)算體系及機(jī)構(gòu)組成

具體見圖1和表1。

圖1 弗吉尼亞州財(cái)政機(jī)構(gòu)

表1 弗吉尼亞州財(cái)政程序的主要部門及職責(zé)

三、弗吉尼亞州政府財(cái)政收支的組成

(一)收入。

1.主要的州和地方收入來源:(1)州收入來源:企業(yè)所得稅、個人所得稅。(2)地方收入來源:不動產(chǎn)稅、個人財(cái)產(chǎn)稅。(3)州和地方收入來源(共享稅):消費(fèi)稅、服務(wù)提供的稅收、銷售和使用稅、毛收入稅。

2.普通資金與非普通資金收入的情況(見圖2、圖3):普通資金(通用稅收資金)是沒有指定專項(xiàng)用途的資金，非普通資金(專項(xiàng)稅收資金)是指定專項(xiàng)用途(如交通)的資金。2010～2012年，普通資金占39.7%，非普通資金占60.3%。

(二)支出。

1.弗吉尼亞州給公民的主要服務(wù):(1)州服務(wù):高等教育、道路。(2)地方服務(wù):中小學(xué)(K-12)教育、福利。(3)州和地方共同服務(wù):監(jiān)獄、執(zhí)法/法庭、衛(wèi)生和心里健康服務(wù)。

2.弗吉尼亞州預(yù)算支出情況(見圖4～圖7)。

圖2 弗吉尼亞州2010～2012年普通資金收入

圖3 弗吉尼亞州2010～2012年非普通資金收入

圖4 弗吉尼亞州2010～2012年785億美元(所有資金)去向

圖5 弗吉尼亞州2010～2012年(320億美元)普通資金去向

圖6 弗吉尼亞州幾乎一半普通資金流向地方政府

圖7 弗吉尼亞州援助地方政府普通資金流向

四、弗吉尼亞州政府預(yù)算的過程和程序

(一)弗吉尼亞州預(yù)算編制程序(見表2及圖8)。

1.兩年期預(yù)算:預(yù)算在偶數(shù)年制定，預(yù)算在奇數(shù)年修正。

2.州政府機(jī)構(gòu)在秋季之前提交預(yù)算要求。

3.州長、內(nèi)閣和規(guī)劃與預(yù)算部門審查機(jī)構(gòu)要求以及編制州長預(yù)算。

4.州長在12月20日以法案形式向立法機(jī)構(gòu)提交預(yù)算(提案法)。

5.預(yù)算法案提交各種委員會，這些委員會舉行公開聽證會和討論提案。

6.立法機(jī)構(gòu)修改法案，以投票通過，然后發(fā)送給州長。

7.州長可能:(1)簽署法案，不改變預(yù)算。(2)否決整個法案。(3)否決明細(xì)項(xiàng)目支出(部分否決)。(4)建議修改。

8.州長改動的法案被返還給立法機(jī)構(gòu)，并在4月執(zhí)行。

9.預(yù)算法在7月1日生效。

表2 弗吉尼亞州預(yù)算日程(雙數(shù)年份確定預(yù)算，單數(shù)年份修改預(yù)算)

圖8 弗吉尼亞州預(yù)算編制程序

(二)預(yù)算編制階段(9～12月)。

1.機(jī)構(gòu)預(yù)算準(zhǔn)備:(1)DPB在州長的優(yōu)先事項(xiàng)和指示上提供指導(dǎo)，以準(zhǔn)備預(yù)算要求(預(yù)算指導(dǎo))。(2)機(jī)構(gòu)分析計(jì)劃和需求，當(dāng)其準(zhǔn)備預(yù)算要求的時候。(3)機(jī)構(gòu)提交預(yù)算要求給DPB。

2.預(yù)算審查和建議:(1)DPB分析預(yù)算要求以核實(shí)成本，確認(rèn)服務(wù)需要，調(diào)查提供資金的替代辦法，識別政策問題，并審查績效。(2)DPB與州長和州長秘書一同工作，準(zhǔn)備提議預(yù)算來反映州長的優(yōu)先目標(biāo)。(3)州長做出關(guān)于什么包括在預(yù)算內(nèi)的最后決定。(4)州長提交預(yù)算給州議會。

(三)撥款階段(1～3月)。

1.立法行為:(1)州議會把預(yù)算法案提交貨幣委員會，舉行公開聽證會和委員會討論。(2)預(yù)算法案在各議會討論和采取行動，會議委員解決任何分歧。(3)州議會通過預(yù)算法案及修正案，并送達(dá)州長付諸行動。

2.州長復(fù)審:(1)州長復(fù)審州議會轉(zhuǎn)交的預(yù)算法案。(2)州長可能簽署預(yù)算法案，可能否決整個法案或部分項(xiàng)目。(3)州長可能給州議會發(fā)出提議修正案。

3.立法否決會議:州議會可能采用一部分或所有的州長建議。如果所有的修正案被采納，不需州長的簽署法案即成為法律;如果一部分修正案被采納，一份再次登記的法案包括被采用的修正案將提交給州長付諸行動;如果州議會拒絕了所有州長提議的修正案，原登記法案隨后返還州長以采取行動(否決或簽名)，除非州議會制定原登記法案成為法律并通過2/3多數(shù)表決。

(四)預(yù)算執(zhí)行階段。

1.DPB傳遞批準(zhǔn)的撥款和分配數(shù)給審計(jì)員以便機(jī)構(gòu)接受。2.機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人承諾禁止赤字支出(個人責(zé)任)。3.DPB監(jiān)控各機(jī)構(gòu)支出。4.DPB分析和核準(zhǔn)任何資金轉(zhuǎn)移請求。

五、弗吉尼亞州預(yù)算的特征及要求

(一)弗吉尼亞州預(yù)算過程的獨(dú)有特征。

1.兩年期預(yù)算:兩年為一個預(yù)算年度，逐年進(jìn)行撥款，每年也可修正預(yù)算，在兩年預(yù)算期限內(nèi)活動(立法委員是兼職的，每年集中30～60天開會討論，平時由州長調(diào)整)。

2.建立內(nèi)部激勵:(1)重?fù)芸?預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用，聯(lián)邦財(cái)政則不可以)。(2)維持儲備基金。(3)剩余財(cái)產(chǎn)(自行處置后機(jī)構(gòu)留用)。(4)間接費(fèi)用(各機(jī)構(gòu)競爭資助金，可提項(xiàng)目工程費(fèi))。

3.預(yù)算平衡，不允許赤字。由州長負(fù)責(zé)執(zhí)行，實(shí)行官員個人責(zé)任制。

4.行政授權(quán)(行政權(quán)力比較大):(1)撥款轉(zhuǎn)移(超收部分由預(yù)算分配，可不通過議會;不足時，也可扣減預(yù)算)。(2)額外撥款。(3)撥款減少和不分配。

5.規(guī)劃與估價(長遠(yuǎn)規(guī)劃績效評估同時也評估一些具體執(zhí)行項(xiàng)目)，包括:發(fā)起戰(zhàn)略計(jì)劃，試點(diǎn)項(xiàng)目和績效測量，單獨(dú)分別評價，六年資本支出計(jì)劃，借債能力模型。

6.集權(quán)與分權(quán)并行(部分功能集中或分散操作系統(tǒng)):(1)預(yù)算、會計(jì)、工資系統(tǒng)。(2)采購和人事部。(3)公共壟斷與私有化。

(二)執(zhí)行預(yù)算的法律要求。

弗吉尼亞州法典要求編制兩份預(yù)算文件:執(zhí)行預(yù)算文件、預(yù)算提案?，F(xiàn)行法律條款要求在12月20日提交，兩份文件都有營運(yùn)和資本部分，預(yù)算賬單也特別包括:(1)轉(zhuǎn)移支付。(2)一般條款。這些是政府撥款的條件和規(guī)定。

(三)授權(quán)控制支出。

1.州憲法規(guī)定每一個機(jī)構(gòu)必須有一項(xiàng)撥款來自于州議會，以便從州財(cái)政國庫支出資金。(1)DPB提供了途徑，以便通過分配過程進(jìn)入一項(xiàng)法律上批準(zhǔn)的撥款。(2)會計(jì)核算部門(州審計(jì)署)監(jiān)控依賴于撥款分配的支出。

2.機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)可能要對超出他們的撥款(撥款法案)支出(赤字)承擔(dān)個人的責(zé)任。

3.州憲法和撥款法案規(guī)定，在兩年期預(yù)算周期的進(jìn)程中，州長必須采取一切步驟去監(jiān)督，使支出處在稅收收入范圍之內(nèi)。

(四)影響預(yù)算編制的眾多因素和觀點(diǎn)。

1.機(jī)構(gòu)通常有超過可利用的資源的要求:(1)改變規(guī)章和法律。(2)系統(tǒng)自動化。(3)增加客戶數(shù)量。(4)對服務(wù)的需求。(5)增加或減少聯(lián)邦資金(彌補(bǔ)聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付不足)。(6)傳統(tǒng)慣例。(7)公眾意見。(8)州長和議會優(yōu)先(州長和議會確定預(yù)算規(guī)模)。

2.州長和DPB必須把預(yù)算作為“零和游戲”以及平衡競爭需求(州長、議會根據(jù)上交的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整):(1)增加或減少可利用收入。(2)效率、有效性和經(jīng)濟(jì)。(3)計(jì)劃和機(jī)構(gòu)的持續(xù)性需求。(4)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的要求與州長優(yōu)先考慮之事(每年考慮是否需要調(diào)整修改預(yù)算)。

六、弗吉尼亞州預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)表格

(一)收入預(yù)測。

1.普通資金(見表3)。

2.非普通資金(見表4)。

(二)各部門總預(yù)算表(支出)(見表5)。

(三)六年投資預(yù)算計(jì)劃表(2013～2018)(見表6)。

表3 2012～2014財(cái)政年度普通資金收入預(yù)測 百萬美元

表4 2012～2014年兩年期非普通資金收入預(yù)測 百萬美元

表5 弗吉尼亞州2012～2014年兩年期預(yù)算支出 美元

續(xù)表

表6 2013～2018財(cái)政年度普通資金六年財(cái)政計(jì)劃 百萬美元

續(xù)表

七、弗吉尼亞州績效預(yù)算簡介

(一)弗吉尼亞州績效預(yù)算。

為幫助安排及整合諸多影響預(yù)算編制的因素和視角，弗吉尼亞州已穩(wěn)步邁向績效預(yù)算。州長和州議會根據(jù)一個機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃、績效測量、過去表現(xiàn)，以及整個州的優(yōu)先發(fā)展位置來考慮新的預(yù)算請求，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人則向政府提出績效預(yù)算對企業(yè)的支持情況。

(二)為何要把計(jì)劃、績效和預(yù)算連接起來。

是為了給決策制定者提供工具去:定義優(yōu)先事項(xiàng)和清楚地表明需要做什么;決定首先需要執(zhí)行的資源，有效地管理州政府;評估達(dá)到其目標(biāo)和服務(wù)公民完成如何。

(三)弗吉尼亞州的長期目標(biāo)。

1.創(chuàng)建弗吉尼亞未來委員會是為了提供弗吉尼亞聯(lián)邦的長期方向，該委員會整合了作為所有行政機(jī)構(gòu)規(guī)劃和預(yù)算編制活動基石的八個長期目標(biāo)。弗吉尼亞未來委員會有各界代表，致力于討論制定長遠(yuǎn)目標(biāo)，而長遠(yuǎn)目標(biāo)盡可能簡單化，太細(xì)則難以執(zhí)行。

2.所有機(jī)構(gòu)計(jì)劃要被審查，以確保機(jī)構(gòu)使命、目標(biāo)、方向與一個或更多的全州范圍的目標(biāo)相結(jié)合(八個長期目標(biāo)):(1)被公認(rèn)為全國最佳管理的州(長遠(yuǎn)全國管理最先進(jìn))。(2)在全國成為經(jīng)濟(jì)的保護(hù)和提高的領(lǐng)先者(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)。(3)保證并告知公民將確保為其利益而服務(wù)(提供服務(wù))。(4)提高公民現(xiàn)有教育水平和素養(yǎng)(州公民教育)。(5)激勵和支持弗吉尼亞人走向健康生活、強(qiáng)大和有張力的家庭(家庭生活環(huán)境質(zhì)量)。(6)保護(hù)、保存和明智地發(fā)展自然、歷史和文化資源(保護(hù)資源)。(7)保護(hù)公眾的安全，確保一個公正和有效的司法系統(tǒng)和提供一個隨時準(zhǔn)備應(yīng)對緊急情況和各種災(zāi)害的應(yīng)急系統(tǒng)(維護(hù)州內(nèi)公共安全、司法體系，社會保障)。(8)確保弗吉尼亞有一個安全、方便人員和貨物流動、提高經(jīng)濟(jì)、改善生活質(zhì)量的交通系統(tǒng)(公共交通、公路建設(shè))。

(四)戰(zhàn)略計(jì)劃的目的。

1.側(cè)重于機(jī)構(gòu)的使命和服務(wù)的區(qū)域(從機(jī)構(gòu)使命出發(fā)，制定長遠(yuǎn)目標(biāo))。2.制定一套四年最終目標(biāo)和具體目標(biāo)，使之與州長期具體目標(biāo)一致。3.描述戰(zhàn)略以達(dá)到最終目標(biāo)和具體目標(biāo)(描述達(dá)到目標(biāo)的工作思路措施)。4.確定關(guān)鍵措施以監(jiān)測結(jié)果(確定具體目標(biāo))。

(五)一個機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計(jì)劃的組成要素。

1.使命(部門使命)。2.計(jì)劃概述。3.委托授權(quán)(法律)。4.客戶分析(服務(wù)對象)。5.核心業(yè)務(wù)活動(業(yè)務(wù)范圍)。6.態(tài)勢評估(SWTO現(xiàn)狀分析)。7.關(guān)鍵問題(重點(diǎn)、難點(diǎn))。8.對服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略總結(jié)(服務(wù)領(lǐng)域的總結(jié)和未來發(fā)展目標(biāo)的闡述):最終目標(biāo)、具體目標(biāo)、策略。

(六)機(jī)構(gòu)績效測量提交(績效評估的目標(biāo)設(shè)計(jì):至少設(shè)計(jì)一個短期目標(biāo)來評價)。

1.定義:績效測量是一個機(jī)構(gòu)給其客戶交付服務(wù)的速度、準(zhǔn)確度和效率的系統(tǒng)的跟蹤、分析和報告。

2.機(jī)構(gòu)提交什么:(1)至少每個服務(wù)區(qū)域有一個具體目標(biāo)。(2)至少每個具體目標(biāo)有一項(xiàng)測量。(3)測量用以表明服務(wù)的成果或結(jié)果。

八、美國弗吉尼亞州財(cái)政預(yù)算編制對廣西的啟示

雖然美國州一級政府(如弗吉尼亞州)和廣西所處的宏觀環(huán)境不同，財(cái)政預(yù)算一些做法不能照搬照抄，但在如何加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，以及更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有很大的啟發(fā)。其預(yù)算運(yùn)作的程序性、職能的公共性和政府管理的績效性等特點(diǎn)，深深地影響了財(cái)政預(yù)算管理行為，許多有益的做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們思考與借鑒。

(一)嚴(yán)格規(guī)定預(yù)算編制時間，比較完備的預(yù)算編制審批程序。

如弗吉尼亞州預(yù)算法案規(guī)定，進(jìn)入新的奇數(shù)年，就開始編制下一個兩年期預(yù)算:9月，各部門上報預(yù)算要求，包括以往年度的預(yù)算執(zhí)行情況、持續(xù)性經(jīng)營性預(yù)算、需增加的項(xiàng)目預(yù)算(主要是資本項(xiàng)目)等。州長計(jì)劃與預(yù)算辦公室預(yù)算分析人員據(jù)此進(jìn)行分析，提出審核意見并上報辦公室首腦。辦公室首腦和州長就部門預(yù)算進(jìn)行協(xié)商，在12月底形成一致意見后上報州立法機(jī)構(gòu)。次年1月中旬至3月初，州議會分成若干小組討論部門預(yù)算，并就預(yù)算項(xiàng)目舉行聽證會，進(jìn)行議會投票。兩年期預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)于7月1日生效。

適當(dāng)延長預(yù)算審議時間，制定預(yù)算編制條例或規(guī)章。一是適當(dāng)延長預(yù)算審議時間。弗吉尼亞州預(yù)算審議時間比廣西長5～6個月，其間每一個環(huán)節(jié)、每個階段、每個部門的任務(wù)和權(quán)力，都有明確的規(guī)定。如有較為充裕的時間對預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審查把關(guān)，可以在一定程度上提高預(yù)算的科學(xué)性。二是議會對預(yù)算草案的審議時間也比較充分。州長提交預(yù)算建議案給議會后，議會在3個月的時間內(nèi)經(jīng)過一系列聽證，完成預(yù)算審批和立法程序，使預(yù)算建議成為年度預(yù)算分配法規(guī)。三是制定預(yù)算編制條例或規(guī)章，對編制原則、時間、程序等作出總體要求。四是具有比較嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行規(guī)定。預(yù)算建議案一經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審議通過即形成年度預(yù)算法案，政府各部門必須依法定程序執(zhí)行預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行過程中，也可以追加、調(diào)減或推遲、取消某些項(xiàng)目的支出，但前提是這些措施必須按程序向議會報告，議會可以同意也可否決這些措施。

(二)編制滾動預(yù)算和財(cái)政中長期計(jì)劃。

如弗吉尼亞州制定的2013～2018財(cái)政年度普通資金六年財(cái)政計(jì)劃(見表6)，編制財(cái)政中長期計(jì)劃成為一項(xiàng)常態(tài)化的工作。這樣做有利于將現(xiàn)在與過去和將來進(jìn)行比較，反映發(fā)展的趨勢;有利于政府用長遠(yuǎn)的、發(fā)展的觀點(diǎn)來考慮問題，保證財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展;也有利于財(cái)政收支計(jì)劃與中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相銜接。

廣西也編制中長期財(cái)政計(jì)劃，但主要是作為與五年期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)的綱要式的內(nèi)部參考文件，缺乏具體的測算分析，其正規(guī)程度和細(xì)致結(jié)構(gòu)與年度預(yù)算相差甚遠(yuǎn)，不是真正意義的多年期預(yù)算。要建立多年概算制度。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結(jié)合的財(cái)政五年概算。五年概算的安排，主要是考慮一些長期立法和一些跨年度發(fā)展項(xiàng)目，并在五年概算基礎(chǔ)上形成年度預(yù)算綱要。所以，應(yīng)借鑒美國的編制經(jīng)驗(yàn)，以宏觀經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測為基礎(chǔ)，在編年度預(yù)算時，再加幾年的中長期預(yù)算，有利于保持預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，減小經(jīng)濟(jì)隨著偶然因素發(fā)生變動的幾率。

(三)比較完善的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制。

州政府預(yù)算管理職能由行政部門和立法部門分享，分工明確，相互制衡。如州計(jì)劃與預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算編制;司庫(財(cái)務(wù)主管部門)負(fù)責(zé)所有財(cái)政資金的收支事務(wù);收入(稅務(wù))部門負(fù)責(zé)征收各項(xiàng)財(cái)政收入;議會財(cái)政委員會協(xié)助議會審查和批準(zhǔn)預(yù)算;預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督則由審計(jì)長辦公室獨(dú)立行使，對議會和選民負(fù)責(zé)。

州政府預(yù)算審查監(jiān)督具有比較成熟的預(yù)算審查監(jiān)督方法，除了會議討論、辯論方式以外，還廣泛采用聽證、審計(jì)、公眾監(jiān)督等方法進(jìn)行審查監(jiān)督。

1.聽證監(jiān)督。州政府以嚴(yán)密的程序設(shè)計(jì)保證議會能夠有效地監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算，包括:“三讀”程序(一讀一般只宣讀法案題目和要點(diǎn)，而后進(jìn)行議案登記，交某委員會審查;二讀法案全文及有關(guān)委員會審查結(jié)果的說明，進(jìn)行大會辯論，逐條審議并提出修改意見;三讀原則上只做文字上的修正，而不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)內(nèi)容的修改，并由議會進(jìn)行正式表決)、辯論制度以及召開聽證會等。州預(yù)算辦公室組織對各部門估算性預(yù)算進(jìn)行一系列聽證，充分聽取各方面意見進(jìn)行完善。議會收到州長遞交下一年度的預(yù)算建議案后，各常設(shè)委員會和各小組委員會根據(jù)各自職責(zé)范圍安排聽證會，為起草預(yù)算決議案作準(zhǔn)備，聽取來自政府官員、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)專家、企業(yè)管理人員、行業(yè)性組織機(jī)構(gòu)的代表、議會成員和普通納稅人的意見。

2.審計(jì)監(jiān)督。州政府審計(jì)機(jī)關(guān)相對獨(dú)立地履行其職責(zé)，依法對州政府預(yù)算資金或投資所涉及的政府部門和項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和評價。審計(jì)機(jī)關(guān)是審計(jì)長辦公室，審計(jì)長由公眾選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)向議會和公眾提交預(yù)算年度審計(jì)報告，審計(jì)機(jī)關(guān)通常圍繞議會感興趣的問題確定審計(jì)項(xiàng)目，或者應(yīng)議會要求或同有關(guān)人員協(xié)商后確定審計(jì)項(xiàng)目。在正式提出審計(jì)報告之前，常常與議會溝通情況，審計(jì)報告編制完成后則全部提交給議會審議。

3.公眾監(jiān)督。其監(jiān)督方法是強(qiáng)調(diào)普通納稅人的參與。每年的州政府預(yù)算討論，每次的州政府會議，選民都可以自由旁聽，提出自己的意見。公民可在網(wǎng)上查詢，也可索取書面材料。媒體也作宣傳，介紹預(yù)算安排的方向和目標(biāo)，預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)人還要作預(yù)算安排的詳細(xì)說明。議會在審查和辯論預(yù)算安排時，要提前在網(wǎng)上公布活動安排，不但允許社會各界自由旁聽，有時還進(jìn)行電視實(shí)況轉(zhuǎn)播。

廣西在預(yù)算過程中沒有形成預(yù)算編制與執(zhí)行的制衡，而是財(cái)政部門自編自支?？梢钥紤]改革預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)部門之間相互制約機(jī)制，如將財(cái)政部門與發(fā)改委等部門中關(guān)于預(yù)算編制的職能獨(dú)立出來并形成一個由政府直接領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行分離;應(yīng)該通過立法將審計(jì)部門的地位進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，使其盡量獨(dú)立于行政系統(tǒng)的控制，增加審計(jì)部門的獨(dú)立性;借鑒美國的多種方式增加財(cái)政預(yù)算的透明度。

(四)科學(xué)確定年度預(yù)算收入目標(biāo)。

為抑制各部門擴(kuò)大支出的沖動，避免地方稅負(fù)過重，州政府一般根據(jù)收入預(yù)算來安排支出。如果實(shí)際收入高于預(yù)算收入形成結(jié)余，會將結(jié)余轉(zhuǎn)入下年預(yù)算安排，或轉(zhuǎn)入一般基金儲備賬戶，也用于返還或減少稅負(fù)。如果實(shí)際收入不足以彌補(bǔ)支出，為防止形成預(yù)算赤字，多會采取以下措施:一是經(jīng)公眾聽證和議會批準(zhǔn)后增加稅收。二是縮減部門預(yù)算。由于采取以收定支的方式，收入預(yù)測成為編制年度預(yù)算的關(guān)鍵。州財(cái)政收入預(yù)測一般由州長計(jì)劃與預(yù)算辦公室、財(cái)政分析專員辦公室和稅收委員會共同完成。這三個部門在分析全美和州經(jīng)濟(jì)環(huán)境數(shù)據(jù)的前提下，運(yùn)用多元回歸分析、統(tǒng)計(jì)模型分析、模擬分析等多種方法，在同一財(cái)政年度內(nèi)多次對稅收收入(具體到個人)和可以控制或預(yù)計(jì)的非稅收入進(jìn)行預(yù)測，預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性非常高(見表3、表4)。

廣西可以借鑒美國弗吉尼亞州財(cái)政的收入預(yù)測方法，運(yùn)用科學(xué)方法，提高收入預(yù)測的準(zhǔn)確性。由財(cái)政、稅務(wù)、人大財(cái)經(jīng)委等部門和有關(guān)專家共同對年度收入做出預(yù)測，供政府和人大參考，以確定財(cái)政收入的增長目標(biāo)，從而提高目標(biāo)制定的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

(五)預(yù)算支出較強(qiáng)的公共性。

在美國弗吉尼亞州政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，政府用于維護(hù)本區(qū)域內(nèi)社會治安、社會秩序方面的支出占較大比例;用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施、公益性建設(shè)項(xiàng)目方面的支出占較大比例;用于促進(jìn)居民的健康和發(fā)展、促進(jìn)社會文化進(jìn)步的支出也占一定比例;而用于政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)支出的比重則相對較低。這種支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府職能范圍及其職能的重要性程度。如弗吉尼亞州2010～2012年78.9%的預(yù)算資金用于教育、衛(wèi)生和人力資源、交通，政府一般支出只占7.5%(見圖4)。廣西應(yīng)該逐步提高民生資金支出所占比重，壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”的支出。

(六)資金安排盡量具體到項(xiàng)目和單位，規(guī)范超預(yù)算財(cái)力使用，規(guī)范預(yù)算調(diào)整。

弗吉尼亞州預(yù)算內(nèi)容比較詳細(xì)，年度財(cái)政預(yù)算提案很厚，圖文并茂，每一項(xiàng)都規(guī)定得很具體，而且注重加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查，達(dá)到了實(shí)施條件后才能列入年度預(yù)算。弗吉尼亞州年度財(cái)政預(yù)算中不安排預(yù)備費(fèi)，所有財(cái)政資金都被分配到具體單位和項(xiàng)目。年度預(yù)算經(jīng)議會批準(zhǔn)后，具有法律效力，一般情況下不允許調(diào)整。對于必要的預(yù)算調(diào)整，則需分情況處理:不同部門、不同科目之間的調(diào)整，必須經(jīng)議會批準(zhǔn);在同一科目下對不同預(yù)算單位的調(diào)整，無須經(jīng)議會批準(zhǔn)，但必須向議會、計(jì)劃與預(yù)算辦公室做出說明;在同一個預(yù)算單位內(nèi)對項(xiàng)目的調(diào)整無須報告或經(jīng)議會批準(zhǔn)，計(jì)劃與預(yù)算辦公室有權(quán)決定調(diào)整與否。

廣西財(cái)政支出進(jìn)度緩慢的一個重要原因是許多資金在預(yù)算中沒有具體到項(xiàng)目和單位。同時，上級政府轉(zhuǎn)移支付資金不確定以及本級政府超收財(cái)力用于安排當(dāng)年預(yù)算，導(dǎo)致邊支出邊安排預(yù)算。因此，應(yīng)制定規(guī)范的超預(yù)算財(cái)力使用辦法，如將超預(yù)算財(cái)力全部安排到下年使用，或選擇一定比例安排到預(yù)算調(diào)節(jié)基金，以確保預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時應(yīng)規(guī)范預(yù)算調(diào)整，明確制定相關(guān)管理規(guī)定。

(七)重視績效考核。

美國弗吉尼亞州預(yù)算重視績效考核表現(xiàn)在:一是編制部門預(yù)算時要求上報績效目標(biāo)。預(yù)算部門在編制下一財(cái)年的預(yù)算計(jì)劃時，會被要求上報全年績效評價報告和當(dāng)年的績效目標(biāo)，為績效考核提供依據(jù)。同時，需經(jīng)審計(jì)等專業(yè)人員把關(guān)后才能列入年度預(yù)算。二是跟蹤監(jiān)督執(zhí)行過程。計(jì)劃與預(yù)算辦公室的預(yù)算分析專員主要負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目是否按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行、資金使用是否有效率和達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如果發(fā)現(xiàn)問題，則會召集預(yù)算部門人員，提出質(zhì)詢及改進(jìn)措施。三是出具績效報告。每年州審計(jì)部門都會選擇一些預(yù)算部門和項(xiàng)目，就其預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)常性審計(jì)，并將結(jié)果向社會公布。四是實(shí)行首長問責(zé)制。如果該預(yù)算部門首腦違反了法律，州律師會起訴他。如果該部門首腦執(zhí)行預(yù)算或項(xiàng)目不力，或績效較差，州長可以解雇他或讓其退位。

廣西應(yīng)建全績效評估體系，提高資金使用效益。一是建立建全績效評估體系。各部門上報項(xiàng)目預(yù)算時，應(yīng)同時上報項(xiàng)目績效目標(biāo)，并對項(xiàng)目執(zhí)行過程進(jìn)行跟蹤，項(xiàng)目完成后應(yīng)有績效評估報告。二是逐步建立健全重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算資金安排與績效結(jié)果相掛鉤制度。三是建立科學(xué)有效的項(xiàng)目支出責(zé)任人制度，使相關(guān)人員在預(yù)算項(xiàng)目編制和執(zhí)行過程中能夠做好事前研究、事中執(zhí)行、事后評估，真正達(dá)到加快支出進(jìn)度，提高財(cái)政資金使用效益的目的。四是圍繞績效建立完善新型績效預(yù)算管理框架。

(八)其他。

美國弗吉尼亞州政府預(yù)算的執(zhí)行與控制措施，將財(cái)政資金分為普通資金和非普通資金分別管理和編制預(yù)算，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制對所有政府性活動進(jìn)行會計(jì)核算以便考核績效等也有很好的借鑒和啟示作用。