廣西財政廳課題組

建設節(jié)約型政府的財政激勵約束機制研究
——以廣西為例

廣西財政廳課題組

新一屆政府提出要通過削減政府開支來建設簡樸政府，并承諾在本屆政府任期內(nèi)不新建政府性樓堂館所，做到“三公”經(jīng)費只減不增。最近，中央又提出要求中央機關壓縮一般性支出5%，處處傳遞出政府要自上而下過緊日子和構建節(jié)約型政府的信號。建設節(jié)約型政府不是單純的政府機關日常物質用度的節(jié)約，而在于更高層次的以優(yōu)化政府職能、規(guī)范政府權力、限制政府規(guī)模、公開政府行政過程為核心的各項體制機制創(chuàng)新。本課題研究從財政部門的視角，通過選擇預算單位，深入剖析政府不節(jié)約的深層次原因，并提出建設節(jié)約型政府的財政激勵與約束機制，為進一步推進節(jié)約型政府建設提供決策參考。

一、建設節(jié)約型政府的內(nèi)涵、特征及現(xiàn)實意義

(一)內(nèi)涵。

建設節(jié)約型政府是指在組織、建設、運轉和發(fā)展領域，通過法律、經(jīng)濟和行政等綜合手段，促進提高資源利用效率，建設以最低的資源消耗獲取最大的公共管理和社會保障效益的政府，即以最小的成本投入獲得最大的公共產(chǎn)品和服務產(chǎn)出或在提供相同公共產(chǎn)品和服務的前提下實現(xiàn)成本投入的最小化，涵蓋有形資源和無形資源節(jié)約兩個方面，核心是民主、廉價和高效。

(二)特征。

1.成本節(jié)約。成本節(jié)約是相對于浪費而言的，包含生產(chǎn)成本節(jié)約和交易成本節(jié)約兩個方面。生產(chǎn)成本節(jié)約是在給定組織制度約束下的成本最小化，而交易成本節(jié)約是指通過選擇最有效的組織制度安排，實現(xiàn)人與人之間活動成本的最小化。從長期來看，實現(xiàn)交易成本最小化才是從根本上解決體制機制落后于發(fā)展問題的關鍵。

2.使用高效。節(jié)約型政府是指政府在行政管理過程中具備良好的工作狀態(tài)并保持運轉的有效性，且與政府及政府決策相關的各種投入能盡可能地發(fā)揮最大效益，實現(xiàn)以最少的資源消耗獲取最大的收益、以最小的行政成本實現(xiàn)最優(yōu)化的管理目標，確保行政管理活動的社會效益相對較高。

(三)現(xiàn)實意義。

1.建設節(jié)約型政府是建設節(jié)約型社會的重要前提。政府代表國家行使職權，是各種政策方針的制定者、公共權力的行使者、廣大公眾的“領頭羊”和社會進步的“風向標”。建設節(jié)約型政府將向社會各界傳遞出政府建設節(jié)約型社會的決心和力度，為其他社會主體參與節(jié)約型社會建設發(fā)揮引導作用和示范效應，強化社會公眾節(jié)約意識，促進社會公眾主動踐行節(jié)約行為。政府的角色定位決定了建設節(jié)約型政府是建設節(jié)約型社會的前提條件。

2.建設節(jié)約型政府是落實政府執(zhí)政理念的有效途徑。建設節(jié)約型政府能有效促進各級政府牢固樹立“以人為本”、“執(zhí)政為民”、“浪費也是腐敗”的理念，逐漸走出盲目追求GDP、盲目崇拜“政績指標”的怪圈，有效克服奢侈型浪費、結構性浪費、機制性浪費及各種行為性浪費，切實解決低效、浪費和腐敗等問題，提高政府運行效率，是貫徹落實科學發(fā)展觀及適應當前政府職能轉變新形勢的內(nèi)在要求和重要途徑。

3.建設節(jié)約型政府是回應人民群眾期待的關鍵舉措。當前，教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務的資金短缺與政府官員揮霍浪費的現(xiàn)象并存，人民群眾對此反映強烈。隨著廣大人民群眾自我參與意識的增強，他們對約束“三公”經(jīng)費支出、實現(xiàn)財政信息公開、建設透明節(jié)約政府等方面的呼聲越來越高。建設節(jié)約型政府是體現(xiàn)廣大人民群眾發(fā)展需求，順民心、應民意的關鍵舉措，能有效緩和各種社會矛盾，促進經(jīng)濟社會的持續(xù)健康和諧發(fā)展。

4.建設節(jié)約型政府是公共財政發(fā)展的必然要求。公共財政的本質就是政府為公眾理財?shù)幕顒?，即社會公眾將自己的一部分“資源”以稅和費的形式繳給政府，由政府對這部分資源進行管理與運作，最終以公共產(chǎn)品和公共服務的形式提供給社會公眾。建設節(jié)約型政府能有效提高財政資金使用效率，提高社會公眾福祉，增強公眾對政府的信心，提升政府形象和公信力，是更好地體現(xiàn)公共財政本職、促進公共財政健康發(fā)展的必然要求。

二、現(xiàn)階段政府運行存在的主要問題

當前，由于一些地方政府及職能部門對建設節(jié)約型政府的認識不到位，宣傳力度不夠大，干部職工的節(jié)約意識普遍較為淡薄。一些部門存在一定程度的官僚主義和享樂主義，消費內(nèi)部化和部門化傾向較為突出。同時，由于不同部門之間占有資源的不平衡，一些政府部門存在著攀比性消費行為，無形中加大了政府職能部門運行的隱形成本。本課題研究以 A、B、C、D、E、F、G、H 八個預算單位近幾年的有關支出數(shù)據(jù)為例(由于部分數(shù)據(jù)暫不屬于政府信息公開的范圍，因此單位名稱用統(tǒng)一字母代替)，剖析現(xiàn)階段政府運行中存在的主要問題。

(一)節(jié)約意識不夠強，行政成本增長快。

1.行政成本總量增長較快。2007～2012年，八個預算單位的基本支出和項目支出總額總體上呈逐年上升趨勢，從9.48億元增加至22.01億元，年均增長18.3%。

(1)基本支出和項目支出總量分析。2007年，F(xiàn)、G和C三個預算單位的基本支出和項目支出金額分別達到2.71億元、2.54億元和1.43億元，三個單位的支出總額占八個預算單位當年基本支出和項目支出合計總額的70.5%。2012年，八個預算單位的基本支出和項目支出金額較2007年均有所增長，排位前三的預算單位是G、H和F，分別達到5.47億元、4.43億元和4.13億元。

(2)基本支出占基本支出和項目支出總額的比重分析。2007年，基本支出占基本支出和項目支出總額的比重在40.0%以上的預算單位有 B、A和 G，分別達到57.2%、42.7%和42.6%，比重最小的預算單位是F，為21.7%。2012年，各預算單位基本支出占基本支出和項目支出合計的比重有所降低，除C和E的比重上升了4.6個和0.2個百分點以外，其余預算單位降幅基本超過10個百分點，其中，B和D降幅較大，分別降低43.6個和23.7個百分點。

2.“三公”經(jīng)費及會議費持續(xù)增長。

(1)因公出國(境)費用基本情況。2009～2012年，八個預算單位因公出國(境)經(jīng)費支出共計2091.83萬元，分年度依次為344.06萬元、470.85萬元、660.97萬元和615.95萬元，年均增長21.4%。

從因公出國(境)的支出總量來看:2009年，G、A和H三個部門的因公出國(境)費用分別為85.31萬元、78.00萬元和44.48萬元，在八個預算單位中排位前三，占當年八個預算單位該支出項目總額的60.4%。2012年，G、A和 D因公出國(境)費用分別為143.63萬元、100.07萬元和81.19萬元。其中，G、A比2009年分別增加58.32萬元和22.07萬元，增長率為68.4%和28.3%。

從因公出國(境)費用占基本支出和項目支出總額的比重來看:2009年，B和A因公出國(境)費用所占比重較大，分別為0.85%和0.78%，而F所占比重最小，僅為0.03%，支出比重差距明顯。2012年，B因公出國(境)費用所占比重下降至0.47%，比2009年下降0.38個百分點，而A增長至1.03%，比2009年增加0.25個百分點，F(xiàn)所占比重依然最小，僅占支出總額的0.05%，支出比重差距依然較大。

從人均出國(境)的支出費用來看:A和B的人均支出明顯高于其他部門。2009年，A和B人均出國(境)支出分別為0.38萬元和0.30萬元;2012年，兩個部門的人均出國(境)支出分別為0.32萬元和0.47萬元。而同期自治區(qū)E、F和G等部門的人均出國(境)支出基本維持在0.1萬元左右的水平，各部門因公出國(境)費用支出差距較大。部門之間職能差異是造成出國(境)人均支出費用差距的客觀原因之一，但這些數(shù)據(jù)仍然可以看出部分部門的因公出國(境)費用具有較大的下調空間。

(2)公務接待費支出持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計，2007～2012年，八個預算單位公務接待費用支出合計15 154.37萬元，各年公務接待費用支出分別為1637.00萬元、2148.23萬元、2864.60萬元、3410.95萬元、2776.61萬元和2316.98萬元，年均增長約7.2%。

從公務接待支出總額來看:2007年，八個預算單位中，公務接待支出總額最高的是C，其公務接待支出為751.11萬元;最低的是D，其公務接待支出僅為28.92萬元，兩者相差722.19萬元。2012年，費用支出最高和最低的部門是C和H，分別為788.59萬元和92.73萬元，兩者相差695.86萬元。

從公務接待平均額來看:2007年，八個預算單位中公務接待費用支出平均額為204.63萬元，高于平均額的部門是C和E，為751.11萬元和385.12萬元。2012年，公務接待費用支出平均額為289.62萬元，比2007年增加了84.99萬元，增長了41.5%;高于平均額的部門是C和G，為788.59萬元和427.40萬元。

從人均公務接待支出來看:2007年，八個預算單位人均公務接待支出0.45萬元。其中，C和E的人均支出超過1萬元，其他部門人均公務接待支出均控制在0.5萬元以下。受物價上漲等因素影響，2007～2012年，八個預算單位人均公務接待支出總體呈上升趨勢，但2012年中央出臺八項規(guī)定以后，各預算單位的人均公務接待支出較2011年有所下降。2012年，C人均公務接待支出仍明顯高于其他部門，達到2.37萬元，比2007年增加0.18萬元，增長8.2%。

(3)公務用車運行維護費用支出基本情況。以2011～2012年為例進行說明。2011年、2012年，全區(qū)八個預算單位公務用車運行維護費用支出達到3789.35萬元和3657.75萬元，兩年共計7447.10萬元。

從費用支出增減趨勢來看:2012年，B、C、F、G和H公務用車運行維護費支出有不同程度的壓縮，其中B、G和H壓縮幅度較大，分別減少74.47萬元、70.38萬元和64.49萬元，而D和E當年公務用車運行維護費卻有所增長。

從費用支出變化幅度來看:2012年，H的公務用車運行維護費用降低幅度最大，為20.2%，其次為 B，較2011年降低17.7%;而D和E的公務用車運行維護費有所增加，兩個預算單位的公務用車運行維護費分別增長58.76萬元和31.39萬元，增幅分別為34.8%和9.8%。

從費用支出的結構來看:2011年，G和C的公務用車運行維護費用支出較多，兩個部門預算單位的公務用車運行維護費占八個預算單位總額的47.6%，分別占總額的26.7%和20.9%。2012年，G和C公務用車運行維護費支出仍占八個預算單位公務用車運行維護費總額的47%以上。

從公車運行維護人均支出來看:2011年，有3個預算單位的公務用車運行維護費用人均支出在1萬元(含1萬元)以上，其中B和C的公務用車運行維護人均支出超過2萬元，分別達到2.99萬元和2.36萬元。2012年，公務用車運行維護費用人均支出在1萬元(含1萬元)以上的部門有2個，比2011年減少1個，其中C和B分別為2.36萬元和2.17萬元。

(4)會議費支出增長較快。據(jù)統(tǒng)計，2007～2012年，八個預算單位的會議費支出從4282.21萬元增加至10 227.87萬元，年均增長率19.0%，合計達到42 251.24萬元。

從各部門的會議費支出總額來看:2007年，八個預算單位中，會議費支出在100萬元以下的預算單位有1個，100萬～300萬元之間的預算單位有1個，300萬～600萬元之間的預算單位有2個，600萬元以上的預算單位有4個;會議費最高的預算單位A的會議費為920.73萬元，最低的預算單位F的會議費為38.88萬元，兩者相差881.85萬元。2012年，超過半數(shù)的預算單位的會議費支出額都在1000萬元以上。其中，1000萬元以下的僅3個，1000萬～2000萬元之間的3個，2000萬元以上的有2個。2012年，八個預算單位中會議費最高的A支出2438.36萬元，會議費支出額最低的預算單位 D為577.07萬元，兩者相差1861.29萬元。

從會議費人均支出來看:2007～2012年，八個預算單位人均會議費支出呈逐年上升趨勢，從2007年的人均1.17萬元增長至2012年的2.58萬元?？傮w來看，在八個預算單位中，人均會議費支出較高的為A和B，較低的為F和G。

3.資源使用不節(jié)約。

(1)違規(guī)建造樓堂館所。不少地方政府熱衷于“形象”工程，想方設法投資修建、翻新辦公場所的現(xiàn)象比較普遍，甚至在一些落后貧困的縣(市)，高大恢弘的政府辦公樓、裝修豪華的職工食堂、設施齊全的機關培訓中心都格外醒目，與當?shù)卦O施簡陋的學校、破敗不堪的圖書館和臟亂差的居民小區(qū)顯得格格不入。

(2)水電資源利用不節(jié)約。據(jù)統(tǒng)計，2007～2012年，全區(qū)八個預算單位水電費支出合計10 746.76萬元，按年度依次為1267.06萬元、1314.73萬元、1744.79萬元、1861.39萬元、1903.98萬元和2654.81萬元。其中:2007年，水電費支出總額在100萬元以下的預算單位有5個，100萬～400萬元之間的預算單位3個;水電費支出總額最高和最低的預算單位分別為G和D，其中G的水電費支出達到387.10萬元，D的水電費支出為25.95萬元。2012年，各預算單位的水電費支出總額比2007年普遍提高。水電費支出總額在100萬元以下的預算單位僅有1個，100萬～400萬之間的預算單位5個，400萬元以上的預算單位2個。G的水電費支出總額最高，達到727.67萬元，比2007年增長88.0%。

(二)決策機制不科學，部門預算約束軟化。

現(xiàn)階段，政府部門之間在一定程度上存在著職能交叉現(xiàn)象，導致政府運轉體制成本偏高，出臺的政策交叉重復與真空現(xiàn)象并存，運行效率偏低。同時，決策者在決策過程中缺乏深入細致的基層調查研究，拍腦袋、不按程序決策的現(xiàn)象仍未完全杜絕，致使決策執(zhí)行結果嚴重偏離預定目標，且尚未建立起決策結果反饋與決策機制改進互促的良性循環(huán)機制。總體來看，當前的部門預算編制還較為粗糙，編制水平不高。各地對財政收支的預測準確性不夠，超收超支現(xiàn)象較為普遍。預算的剛性約束力不強，執(zhí)行過程中隨意性較大，存在頻繁追加、行政經(jīng)費與專項經(jīng)費混用及部門間同類項目支出差異懸殊等情況，部門預算與決算的偏差率較高。同時，各級人大的預算監(jiān)督還停留在程序性監(jiān)督層面，且人大及其常委會審查預算草案的時間短、人員少、任務重、專業(yè)化程度不高，在某種程度上弱化了人大對預算的監(jiān)督，使得預算審查監(jiān)督質量大打折扣、預算約束軟化的問題始終未能從根本上得到解決。

2007～2012年，全區(qū)一般公共服務支出由193.37億元增加至386.37億元，年均增長14.9%;一般公共服務支出合計占公共財政預算支出合計的比重為14.3%。分年度來看，全區(qū)一般公共服務支出占公共財政預算支出的比重分別為19.6%、17.3%、14.6%、13.4%、12.7%和12.9%，總體呈下降趨勢。從多年來的全區(qū)一般公共預算支出年初預算數(shù)、年度調整預算數(shù)及年度決算數(shù)的對比分析來看，年初預算數(shù)與實際執(zhí)行結果往往存在較大的偏差，提高部門預算編制的準確性及壓縮不合理支出還存在較大的空間(見圖1)。

(三)經(jīng)費管理欠規(guī)范，資金使用效率偏低。

實踐表明，現(xiàn)階段政府各職能部門的經(jīng)費使用標準還不夠明確。如在“三公”經(jīng)費使用過程中亂象叢生，各級政府、各部門的公車購置、公務接待和出國(境)支出的隨意性較大，超標準支出或挪用其他科目經(jīng)費支出的現(xiàn)象仍舊存在。同時，經(jīng)費支出管理缺乏健全的核算體系和嚴密的審批機制，經(jīng)費審批人員責任意識淡薄，對經(jīng)費使用的審批環(huán)節(jié)把關不嚴，致使部分經(jīng)費未能嚴格按照年度預算支出。如在固定資產(chǎn)購置方面，一些部門和單位在編報年度預算時未能準確預測下年度固定資產(chǎn)購置需求，往往通過挪用其他科目的資金用于購置固定資產(chǎn)。由于各級政府承擔了過多的行政審批、競爭性行業(yè)投資等事務，導致財政資金安排的科學性、合理性有待進一步提高，市場機制作用發(fā)揮不充分，資金投放與市場需求匹配度不高，財政資金使用效率低下。如一些地方政府民主意識淡薄、執(zhí)政為民思想缺失，“面子”工程泛濫，占用了寶貴的公共資源，犧牲國家的利益，造成巨大的資金浪費，部分公共支出的非意愿性缺位。

(四)財政信息不夠公開，財政資金監(jiān)管乏力。

目前，財政信息公開基本停留在政府門戶網(wǎng)站、財政部門和相關業(yè)務主管部門網(wǎng)站，財政信息公開渠道單一，通過公報、新聞媒體和發(fā)布會等途徑公開的信息相對較少。政務平臺建設有待加強，互動交流平臺與公民申請公開信息的機制不健全。同時，財政信息公開的主動性還不夠，公開范圍較為狹窄、公開內(nèi)容不全。對財政資金的分配與使用情況、支出項目和范圍，財政項目支出進度、績效目標實現(xiàn)情況以及審計工作中對違規(guī)和違規(guī)處理結果等內(nèi)容尚未公布，且公布的內(nèi)容更新速度慢、公布周期長、時效性較差。盡管財政監(jiān)督、審計監(jiān)督等財政資金監(jiān)管形式正發(fā)揮出越來越重要的作用，在一定程度上遏制了財政資金分配與使用過程中的違規(guī)違紀行為，但財政資金監(jiān)管仍存在真空區(qū)，且財政資金監(jiān)管的“缺位”、“越位”與“錯位”現(xiàn)象并存。覆蓋事前、事中和事后的“三位一體”的財政資金監(jiān)督網(wǎng)絡和機制尚未形成，資金使用事前評估不系統(tǒng)，事中監(jiān)管有疏漏，事后跟蹤反饋不到位、監(jiān)管不力的現(xiàn)象依舊存在。外部監(jiān)督和社會監(jiān)督有待進一步加強，監(jiān)管缺乏合力，監(jiān)管效果欠佳。

此外，財政資金的監(jiān)督檢查結果使用情況不理想，對資金使用主體缺乏足夠的威懾作用，財政資金分配的競爭機制和獎勵節(jié)約、懲治浪費的機制不完善。

三、當前政府不節(jié)約的深層次原因剖析

(一)委托—代理關系導致信息不對稱。

圖1 全區(qū)一般公共服務支出預算數(shù)、調整數(shù)與決算數(shù)對比

1.納稅人缺乏參與權。國家的財政支出過程，主要是對納稅人繳納的稅收的使用過程，行使稅收使用監(jiān)督權是納稅人應享有的一項重要權利。但現(xiàn)階段，各級政府賦予納稅人的知情權和話語權還不夠，納稅人參與國家財政支出的民主監(jiān)督制度還不夠完善，納稅人和政府職能部門之間的信息嚴重不對稱。這在一定程度上制約了納稅人對政府財政支出的監(jiān)督效力。

2.政府責任意識不強。納稅人與政府之間的委托—代理關系導致財政資金的使用主體與產(chǎn)權主體、責任主體相分離，受益者與承擔者相分離。因此，責任政府理念往往與人民群眾的期待和要求相差甚遠，政府及其職能部門在履職過程中存在一定的道德風險。一些政府官員在進行決策活動時，經(jīng)常會從其自身利益出發(fā)，根本就不考慮成本和收益的問題，或者制定一些對于其自身來說收益大于成本的政策，以致一些政府的行政行為和支出方向與公共利益相背離。

(二)行政管理體制不適應發(fā)展新形勢。

1.各級政府活動邊界不明晰。政府活動邊界的設置與界定是確認其基本職能的前提，也是當前建設責任政府、有效政府和節(jié)約型政府需要面對和解決的現(xiàn)實問題。不同級次的政府其活動邊界差異較大，這不僅體現(xiàn)在中央政府與地方政府之間，而且各級地方政府之間也存在著較大差異。但當前，我國各級政府在縱向間職責和機構設置上高度統(tǒng)一，“職責同構”現(xiàn)象明顯，在一定程度上造成了政府職能的擴張和政府開支的浪費。

2.政府與市場關系處理不當。在市場經(jīng)濟條件下，政府最重要的職能作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、提供各項公共服務。但當前，各級政府與市場的關系尚未真正理順，仍存在著典型的“三位”現(xiàn)象:一是政府職能“越位”，政府職能與市場功能不分，政府做了不該做的事和管了不該管的事，政府組織與企業(yè)組織、社會中介組織、事業(yè)組織不分;二是政府職能“缺位”，本該由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些領域出現(xiàn)了“真空”;三是政府職能“錯位”，政府職能分工定位上存在著交叉和混淆的情況?！叭弧爆F(xiàn)象的存在也是造成政府不節(jié)約的重要原因之一。

(三)政府部門公共產(chǎn)品供給缺乏競爭。

1.公共服務供給主體單一。一直以來，我國的公共服務供給都屬于政府主導型，供給主體十分單一。在這種傳統(tǒng)的公共服務供給機制下，政府往往缺乏對公共服務投入與產(chǎn)出成本的精確核算，部分公共服務領域由于壟斷帶來了冗員過多、缺乏創(chuàng)新、成本過高等各種問題，導致公共服務供給高價、低效。隨著社會公眾對各種公共服務需求的日益增長，這種傳統(tǒng)的由政府大包大攬式的公共服務供給機制日益暴露出各種弊端。

2.對民間資本的利用不夠。過去若干年，由于壟斷和公共服務供給門檻等各種條件的限制，公共產(chǎn)品和服務領域對民間資本的利用率偏低、競爭不充分、專業(yè)化程度不高，公共產(chǎn)品和服務的供給成本偏高，并在無形中造成了政府的高成本運轉。

(四)多元化的政績考核體系尚未建立。

1.政績考核指標不全面。政績考核指標的設置是政績考核制度的核心，其直接影響到各級政府的行政行為。以GDP為主要指標的政績考核模式已在我國沿用多年，這種以GDP論英雄的考核模式和導向使得經(jīng)濟社會發(fā)展進入某種程度的惡性循環(huán)。如一些地方的道路等基礎設施建設缺乏科學的規(guī)劃，建了挖、挖了建的現(xiàn)象大量存在，這種發(fā)展模式帶來了GDP的快速增長，但卻浪費了大量的資金，也造就了不少浪費型政府。

2.對浪費現(xiàn)象懲處不嚴。黨紀、政紀處分條款中，對一些奢侈浪費現(xiàn)象的處罰缺少具體的規(guī)定;對于一些決策性浪費，如豆腐渣工程和重復建設等缺乏應有的懲罰機制。此外，在對待奢侈浪費的懲處方面存在強點弱面的傾向，往往強調抓典型案例，搞殺雞儆猴，而對一些看似性質不嚴重，相對數(shù)額小而又普遍存在的問題，則睜一只眼閉一只眼。懲戒機制的缺失助長了部分政府官員或職能部門在履職過程中較少地考慮資金使用的績效問題，甚至肆無忌憚地揮霍。

四、建設節(jié)約型政府的總體思路

(一)指導思想。

以黨的十八大精神為指導，貫徹落實科學發(fā)展觀，加快政府職能轉變，積極推進政府購買公共服務，嚴格執(zhí)行八項規(guī)定，壓縮一般性支出，強化績效考核，努力形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，促進提高資源利用率，有效降低行政運行成本。

(二)主要目標。

行政審批權限逐步下放，政府各職能部門之間的關系更加順暢，節(jié)約資源的制度和組織協(xié)調機制不斷完善;全區(qū)各級政府行政成本控制標準化建設不斷加強，政府績效考核指標體系逐步優(yōu)化，節(jié)約資源的量化管理體系和信息化管理平臺不斷完善;財政政策等制度安排的激勵約束作用逐步顯現(xiàn)，資源節(jié)約的結果反饋機制更加完善。

(三)基本路徑。

按照“精簡、節(jié)約、有序、高效”的原則，樹立節(jié)約行政成本的理念，統(tǒng)籌兼顧，堅持以提高公務人員節(jié)約意識為前提、以建立多元化干部考核體系為基礎、以完善制度建設為突破口，以開展電子政務工作為支撐、以完善資金浪費懲戒機制為保障、以妥善處理政府與市場的關系為契機、以建設財政激勵約束機制為關鍵，建立健全財政資金分配競爭機制和多維的財政監(jiān)督機制，優(yōu)化完善預算管理約束機制、行政成本控制機制、財政激勵引導機制，建成在公共財政框架下財政職能明確、財政支出高效、行政成本低廉的節(jié)約型政府。

五、建設節(jié)約型政府的財政激勵約束機制選擇

堅持激勵與約束并舉，做到縱向與橫向激勵機制建設并重，構建立體多維的約束機制，促進財政資金的合理有效利用，充分發(fā)揮財政政策工具在構建節(jié)約型政府中的職能作用，促進政府職能轉變、結構優(yōu)化、行政效率和服務水平持續(xù)提高，建成“管得好、用得少”的政府運行模式。

(一)強化預算管理約束機制。

1.理順各級政府間財力與事權關系。進一步明確中央與地方及各級地方政府間的事權關系，簡化財政預算次級，持續(xù)深入推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革，真正理順政府間財政分配關系。在充分考慮地區(qū)間公共服務成本差異的基礎上，繼續(xù)完善縣級基本財力保障機制，建立起更加規(guī)范透明的財政轉移支付制度體系，縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)競爭起點公平和財力分配均衡的目標，努力推進基本公共服務均等化，并按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，以各級政府承擔的事權為基礎設立組織機構，切實降低行政運行成本。

2.合理確定財政支出的范圍和順序。按照公共財政發(fā)展的內(nèi)在要求，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要及各項事業(yè)發(fā)展的輕重緩急程度，堅持保重點、保急需的財政資金分配原則，科學合理地確定財政資金支出的范圍與順序，切實壓縮一般性行政支出。結合財力增長情況，繼續(xù)重點加大對社會民生事業(yè)的支持力度。同時，妥善處理好存量資金盤活和增量資金分配使用的關系，按照“雙核驅動”的發(fā)展戰(zhàn)略思路，大力支持綜合交通運輸體系建設、重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和對外貿(mào)易平臺建設，支持將西江經(jīng)濟帶打造為又一個重要的區(qū)域增長極，并將廣西建成西南中南地區(qū)對外開放發(fā)展的新的戰(zhàn)略支點。

3.持續(xù)深化部門預算管理制度改革。一是加強基本支出分類分檔和定員定額管理，徹底摒棄“基數(shù)加增長”的預算編制模式。按照行政事業(yè)單位工作性質、履行政府職能和工作任務情況，對預算單位進行分類確定不同檔次的經(jīng)費定額標準，并根據(jù)人員編制情況編制基本支出預算，避免預算編制的隨意性。二是研究編制中期滾動預算，增強預算編制的前瞻性。三是實行項目支出預算投資評審。對擬納入部門預算的房屋建筑物購建、基礎設施建設、大型修繕以及信息網(wǎng)絡購建等項目，組織專業(yè)技術人員對項目支出預算編制的合理性進行評審，努力削減不合理開支。四是激活各類閑置和沉淀資金，加強結轉結余資金管理，并根據(jù)各地、各部門的結轉資金規(guī)模進行考核后采取相應的獎懲措施，促進提高預算編制的準確性。

4.強化各級人大對公共預算硬約束。一是加強預算立法，確保年度預算的嚴肅性。對于不按規(guī)定使用資金、隨意改變資金用途的，要建立健全追責機制。二是硬化預算約束。各級人大及其常委會要嚴格履行和發(fā)揮法律賦予的監(jiān)督職責，創(chuàng)新人大財政預算監(jiān)督方式方法，充分運用信息化手段，搭建起人大實時查詢預算執(zhí)行的信息平臺，切實增強財政預算的約束力。三是真正賦予人大代表審議和質詢公共財政預算執(zhí)行情況的權利，強化否決機制建設，對于分配不公、問題突出的財政預算報告，表決可采取推遲通過或否決等方式，真正做到對全體納稅人負責。

5.深入推進預算信息公開工作。主動進行政務公開是政府進行自我改革的積極信號，對提升政府公信力具有良好的正面效應。其中，預算信息公開是標志著政府走向“有限政府”和“有效政府”邁出實質性步伐的關鍵舉措。各級財政部門要在自治區(qū)向社會公開全區(qū)和自治區(qū)本級2012年預算執(zhí)行情況、2013年預算報告及督促100個自治區(qū)本級一級預算單位向社會公開2013年部門預算的基礎上，分階段、分步驟、按計劃落實好預算信息公開工作，繼續(xù)完善預算信息公開工作規(guī)程，逐步擴大預算公開范圍，細化預算公開內(nèi)容，并按照財政部印發(fā)的《關于推進省以下預決算公開工作的通知》，于2015年之前在區(qū)內(nèi)所有縣級以上政府開展包括財政預決算、部門預決算及“三公”經(jīng)費預決算、市(縣)級匯總“三公”經(jīng)費預決算等方面在內(nèi)的公開工作。

(二)完善行政成本控制機制。

1.建立完善行政成本核算體系。充分考慮不同區(qū)域、不同級次的行政職能部門在進行公共事務管理、提供公共物品與服務方面的成本差異，加強各級政府行政成本核算體系建設，促進各級政府由先前不計成本的運行模式向重視政府成本核算的運行模式轉變，確保在公共財政預算支出總量一定的前提下，政府機關用于自身消費或自我服務的資金最小化，用于公共產(chǎn)品與服務支出的最大化，有效提升公共產(chǎn)品與服務的供給效率，實現(xiàn)用最少的人力、財力及資源成本提供更加優(yōu)質的公共服務的目標。

2.實行人員編制與經(jīng)費雙重控制。按照中央有關要求，及時清理行政審批事項，下放審批權限，簡化審批程序，精簡撤并職能交叉的部門。自治區(qū)編辦、自治區(qū)H、自治區(qū)E等部門要加強協(xié)調配合，嚴格控制新增在職在編人員及聘用人員的數(shù)量和比例，準確核定財政撥款的編制數(shù)與實有人數(shù)，并嚴格按照核定的人數(shù)確定基本支出標準，實行人員編制與經(jīng)費的雙重控制，防止吃空餉等情況的存在，為壓縮一般性行政支出及建設節(jié)約型政府奠定制度基礎。

3.提高“三公”經(jīng)費規(guī)范化水平。嚴格執(zhí)行中央“八項規(guī)定”，細化“三公”經(jīng)費的預算編制內(nèi)容，加強預算執(zhí)行管理，嚴控“三公”經(jīng)費超標準支出與預算調整。一是細化“三公經(jīng)費”支出標準。各級各部門不得搞超標準接待，超標準接待費用一律不準入賬報銷;完善和落實公務用車管理制度，進一步明確配備和更換標準，嚴控公務用車總量;繼續(xù)控制在因公出國(境)人員數(shù)量，削減因公出國(境)經(jīng)費支出。二是全面推行公務卡管理，對超過一定限額的公務支出一律要求使用公務卡支出，加強公務消費跟蹤。三是嚴控預算追加與變更。在年度預算執(zhí)行中，各部門申請追加或調劑其他支出項目資金安排“三公”經(jīng)費和會議費的，要求報同級人民政府批準，各級財政部門原則上不予辦理追加和調劑。四是推進“三公”經(jīng)費公開。力爭到2015年，所有縣級以上政府建立健全機關運行經(jīng)費支出公開制度，定期公布“三公”費用的預算、決算、績效考評情況。

4.嚴格控制各種會議費支出。一是要切實加強會議計劃管理。按照年度會議計劃，嚴格履行會議報批和經(jīng)費審批程序，有效控制年度計劃外的會議經(jīng)費支出，從源頭上杜絕“文山會海”。二是精簡會議，提倡采用電視電話會議和現(xiàn)場辦公會等形式提高會議實效。各預算單位的財務主管部門要加強審核，確保無明確目的、無實質內(nèi)容的會議不開;可用公文、電話等方式解決問題的，一律不召開會議;內(nèi)容、時間相近，或出席人員多數(shù)相同的會議，要合并召開或套開。三是嚴格執(zhí)行會議經(jīng)費開支標準。一律按照有關要求，實現(xiàn)會議的分類管理，嚴格控制會議人數(shù)和會議天數(shù)，會議代表一律入住黨政機關出差和會議定點飯店，不得超標準入住高級賓館、高級房間，會議伙食補貼、交通費、文件印刷費等支出要嚴格按照相關規(guī)定支出。

5.加強樓堂館所建設資金的管理。近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》明確要求“全面停止新建樓堂館所”，“5年內(nèi)，各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所”。各級財政部門要嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，從2013年8月份《通知》印發(fā)之日5年內(nèi)，不再安排黨政機關樓堂館所新建和改擴建項目資金預算;對財政已經(jīng)安排(含歷年結余、部門預算安排和年度執(zhí)行中追加安排)的新建和改擴建黨政機關樓堂館項目資金，對尚未有實質性開工的項目，已安排資金由E收回預算后統(tǒng)籌安排用于發(fā)展經(jīng)濟和改善民生。

6.繼續(xù)規(guī)范工資補貼等發(fā)放辦法。對于行政機關及參照公務員管理的事業(yè)單位，要嚴格按照自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)定的津補貼范圍和標準進行發(fā)放，以維護收入分配秩序，嚴肅財經(jīng)紀律。要嚴肅查處以下行為:一是違反有關公務員獎勵的規(guī)定，以各種名義向職工普遍發(fā)放各類獎金的;二是在實施職務消費和福利待遇貨幣化改革并發(fā)放補貼后，繼續(xù)開支相關職務消費和福利費用的;三是違規(guī)發(fā)放加班費、值班費和未休年假補貼的;四是違反規(guī)定，擅自提高標準發(fā)放改革性補貼的;五是超標準繳存住房公積金的;六是以有價證券、支付憑證、商業(yè)預付卡、實物等形式發(fā)放津貼補貼等行為。

(三)建立財政管理競爭機制。

1.建立財政專項資金競爭性分配機制。建立和完善以績效為導向的財政專項資金分配機制，將績效目標作為財政專項資金分配和項目遴選的一項重要判斷標準，通過招投標或專家評審等方法，全面審慎地考核備選項目的宏觀經(jīng)濟效益和社會效益，在眾多備選項目中選擇最能實現(xiàn)專項資金績效目標、使用效益最高或實施成本最低的項目，確保專項資金最大限度地發(fā)揮引導和拉動作用。積極探索推進財政專項資金分配競爭性管理，逐步將企業(yè)、市場化程度較高的專項資金，政府出資向社會購買服務的項目資金以及分配對象主要為政府部門或下級財政的專項資金納入競爭性分配范圍。進一步強化績效優(yōu)先理念，逐步建立起多中選好、好中選優(yōu)的項目優(yōu)選機制，形成科學的財政資金分配決策機制，使有限的公共資源更好地滿足社會公共需求。

2.引入公共產(chǎn)品供給競爭機制。在發(fā)達或較為發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，政府消費往往不是由政府內(nèi)部提供，而是由市場提供的，政府則主要是面向市場購買所需的服務。近期召開的國務院常務會議也提出要研究建立政府向社會力量購買公共服務的機制，在公共服務領域引入競爭機制，“將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔”，提高公共產(chǎn)品供給效率。今后一段時期，要借鑒市場化理論，重塑政府與市場間的關系，努力克服政府將“掌舵者”與“劃槳者”集于一身的缺陷，逐步擴大政府購買公共服務的范圍，提供公共服務供給效率。一是各地要在準確把握公眾需求的基礎上，制定政府購買服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質和內(nèi)容，并試點推廣。二是通過委托、承包和采購等方式購買公共服務。三是嚴格政府購買服務資金管理，在既有預算中統(tǒng)籌安排，以事定費，規(guī)范透明，強化審計，把有限的資金用到刀刃上。四是建立嚴格的監(jiān)督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布。五是根據(jù)實際情況對購買服務項目進行動態(tài)調整，滿足廣大人民群眾的公共服務需求變化。

3.繼續(xù)深化政府采購制度改革。一是由各級財政部門牽頭，繼續(xù)完善政府采購管理制度，健全政府采購運行機制。二是強化政府采購基礎工作，嚴格按照有關標準采購，嚴禁超標準采購，做好做實政府采購預算編制工作，維護政府采購領域財經(jīng)紀律。三是推進政府采購領域的懲治和預防腐敗體系建設，全面加強對采購人、采購機構、供應商及政府采購監(jiān)督管理部門的監(jiān)督，切實規(guī)范政府采購管理行為，徹底改變政府采購質次價高的現(xiàn)象，真正發(fā)揮政府采購在確保采購質量、節(jié)約財政資金等方面的作用。

(四)構建多維的財政資金監(jiān)督機制。

1.構建“三位一體”的財政監(jiān)管網(wǎng)絡。不斷完善財政監(jiān)督體系建設，逐步改變當前以事后監(jiān)督檢查為主的監(jiān)督方式，實施財政管理與財政運行的全過程跟蹤，從而堵塞財政資金浪費“黑洞”。將監(jiān)督關口逐步前移，加強對部門預算編制、專項資金安排和轉移支付測算等預算分配事項的事前審核把關;完善財政資金運行的動態(tài)監(jiān)管機制建設，強化預算部門執(zhí)行、財政業(yè)務管理和專項資金使用管理的事中監(jiān)督;充分利用財政監(jiān)督成果，建立起有效的結果反饋及獎懲機制。

2.加大參與式預算的執(zhí)行力度。在財政資金的分配與管理活動中植入民主要素，保障公民的知情權、參與權與表達權，提高財政預算的透明度，推進和實現(xiàn)政府理財活動的公開化、民主化和法治化。一是把公民參與當做每年預算安排的必經(jīng)程序確定下來，通過會議、網(wǎng)絡等方式接受人大代表、政協(xié)委員及社會公眾的質詢。二是對參與式預算的參與方式、參與內(nèi)容等方面進行合理確定并加以公布，保證公民參與預算決策的有序進行。三是推廣普及公共預算基礎知識，著力解決由于專業(yè)知識缺乏導致的參與式預算不作為、非規(guī)范性及效果不佳的難題，真正促進財政資金的分配、管理與運行置于更加陽光和透明的運行環(huán)境中，確保財政資金取之于民、用之于民。

3.加強領導干部任期審計。一是創(chuàng)新審計方式方法。將審計關口前移，促進任前、任中和離任審計有機結合，充分利用內(nèi)部審計、財政監(jiān)督與外部審計監(jiān)督多種方式，確保審計監(jiān)督工作的連續(xù)性、有效性。二是及時開展離任審計工作。組織部門作為干部離任審計的牽頭單位，應提前向審計部門提供待審對象的名單，以合理安排免、審、任的時間差，為審計部門開展離任審計工作提供保障。三是要深化離任審計重點，重視群眾質疑，建立并完善審計結果報告與公示制度，為防治腐敗、提高離任審計威懾力奠定基礎。

4.積極推進職務消費貨幣化改革。將貨幣化作為職務消費改革的基本切入點，在充分調研和考慮各地物價水平的基礎上確定職務消費的標準，探索實施職務消費的標準化，促進職務消費逐步由財政統(tǒng)包統(tǒng)攬轉化為向總量控制、包干到人轉變，切實改變職務消費使用目的模糊、消費不計成本、沒有明確管理主體和指標控制、管理失控、行政經(jīng)費不斷膨脹的發(fā)展趨勢，促進職務消費方式由隱性化向顯性化轉變。通過有效加強對“人”、“財”、“物”的控制，克服公職人員大手大腳花錢的所謂“不落腰包的腐敗”擠占有限的公共財政資源。同時，要有效防止支出重心下移、“轉嫁”或擠占挪用其他支出。

5.完善資金監(jiān)督結果使用機制。各級財政部門要進一步加強財政監(jiān)督結果利用，探索將財政監(jiān)督結果作為實施預算安排的重要參考依據(jù)，進一步促進財政資金監(jiān)督與財政管理的有機結合。特別是進一步健全大額財政專項資金跟蹤問效與反饋機制，將財政專項資金的使用績效、項目實施與完成情況作為下年度財政專項資金分配的重要依據(jù)，并注重根據(jù)監(jiān)督結果來完善相關政策、加強財政管理，為出臺更加符合實際的財政資金分配方案，提高財政資金使用效果奠定基礎。

(五)優(yōu)化財政激勵引導機制。

1.完善激勵性財政轉移支付制度。建議中央財政和自治區(qū)財政在設計和優(yōu)化對下轉移支付制度體系時，將各級政府在建設節(jié)約型政府中的貢獻率作為激勵性因素予以重點考慮，完善激勵性財政轉移支付制度。激勵性財政轉移支付制度的對象主要定位于獎勵符合以下條件的地方政府:政府運行支出占公共財政支出的比重較小，保障和改善民生方面貢獻突出，在探索政府購買公共服務、吸引民間投資方面效果明顯，財政資金使用效率高、杠桿效應明顯。

2.推進“激勵型”績效預算管理。各級財政部門要逐步擴大績效評價試點范圍，將預算安排的重要發(fā)展性支出、專項公用經(jīng)費實行年終績效報告和評價制度，繼續(xù)深化以預算績效為導向的預算管理制度改革，加強對財政資金使用績效的考核與管理。對資金使用的規(guī)范性較高、績效明顯的單位和項目，在安排下年度預算時給予優(yōu)先考慮。在研究制定自治區(qū)對下均衡性轉移支付分配方案時，適當調整績效轉移支付的考核指標，以實現(xiàn)獎勵先進、調動市縣提高財政收入質量和財政保障能力為目的，有效促進財政管理由“重分配、輕管理，重使用、輕績效”向“分配與管理并重，使用與績效掛鉤”轉變。

3.建立鼓勵節(jié)約的財政引導機制。鼓勵優(yōu)化辦事流程，提高行政效率，制定提倡節(jié)約、反對浪費的財政資金分配與管理制度，靈活運用補貼、財政獎勵等激勵措施鼓勵節(jié)約、整治浪費，促進各級政府職能部門形成節(jié)約一切用度的良好行為并自覺為建成節(jié)約型政府做出貢獻。

(課 題 指 導:黃偉京課題組組長:劉 進課題組成員:鄧小蓮 李 琪陸楚華 李 歡)