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        公共資源出讓多元化趨勢及影響探討

        2014-01-22 11:22:42陳鵬輝博士生華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院廣州510006
        商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究 2014年13期
        關(guān)鍵詞:公共資源管理機(jī)構(gòu)使用權(quán)

        ■陳鵬輝 博士生(華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院 廣州 510006)

        公共資源出讓多元化的動因

        因?yàn)楣操Y源顯示出較大的外部性,而且存在消費(fèi)的“搭便車”行為,如果由私人來經(jīng)營管理公共資源,會出現(xiàn)供給不足或消費(fèi)過度的現(xiàn)象;公共資源具有整體性即不可分割性,這就決定了公共資源如受到破壞,將影響到公共資源的整體價值;公共資源在生產(chǎn)上往往帶有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征,具有不同程度的自然壟斷性,在生產(chǎn)技術(shù)上又具有一定的不可分割性。

        基于以上因素,公共管理機(jī)構(gòu)長期以來都加強(qiáng)對公共資源管制。但是管制也是會存在管制失靈現(xiàn)象的,這是因?yàn)楣操Y源管制是主觀人為的,比如一項(xiàng)規(guī)章盡管已經(jīng)不合時宜,但通常不會自動退出或解除,很可能還有受到既得利益者的阻礙,直接影響到公共資源的開發(fā)使用效率,甚至令公共資源開發(fā)利用陷入停滯,所以在有些情況下,行政管制綜合效果可能不如默認(rèn)市場運(yùn)行的自然結(jié)果。同時,近年來隨著經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展,科技水平的提高和人口的劇增,人們所需要的公共資源越來越多,所供給的公共資源越來越不能滿足人類自身的需求,哪怕是可再生的公共資源,如森林資源、水資源等也呈現(xiàn)入不敷出的狀況。公共管理機(jī)構(gòu)無法通過管制對公共資源的市場優(yōu)化配置,提高其開發(fā)利用效率,以滿足人們對公共資源的生產(chǎn)與消費(fèi)需求。因此,近年來公共管理機(jī)構(gòu)不得不放松對公共資源的管制,而技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)營管理水平的提高也為管制放松提供了現(xiàn)實(shí)條件,管制放松使公共資源出讓權(quán)利呈現(xiàn)出多元化趨勢。

        公共資源出讓的多元化類型

        公共資源出讓歸根到底就是對物品權(quán)利的讓與。隨著資源配置理論、委托-代理理論、產(chǎn)權(quán)理論等理論的發(fā)展,世界各國對公共資源管制也朝著放松的路徑變遷?,F(xiàn)實(shí)的公共資源具有多重屬性,在某些方面,公共資源也體現(xiàn)出私人資源的屬性,而私人資源要通過市場的競爭機(jī)制才能使之達(dá)到配置最優(yōu)。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,財產(chǎn)權(quán)利是包括所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等在內(nèi)的一組權(quán)利,并且這些權(quán)利是可以分離的,即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利是可以被不同的利益主體所擁有的。公共資源權(quán)利的可分離性構(gòu)成了權(quán)利可轉(zhuǎn)讓性的重要基礎(chǔ),它大大提高了公共資源權(quán)利在產(chǎn)權(quán)市場多元化交易的可能性。我國對公共資源的管制也不斷地放松,從臨時權(quán)利,到長期權(quán)利,再到永久權(quán)利的多元化出讓,這更有利于公共資源的有效配置及其出讓收益的科學(xué)合理分配,也符合各出讓利益方的整體利益(見圖1)。

        (一)臨時權(quán)利出讓

        公共資源臨時權(quán)利的出讓主要是出讓以服務(wù)性國有資產(chǎn)形式存在的公共資源臨時使用權(quán)等權(quán)利。對公共資源臨時權(quán)利的出讓是伴隨著20世紀(jì)70年代改革開放,服務(wù)性國有資產(chǎn)投入市場經(jīng)營而產(chǎn)生的,通過個人或企業(yè)對公共資源臨時使用權(quán)獲取用于消費(fèi)或生產(chǎn)來完成這一出讓過程,如企業(yè)通過租賃獲得了生產(chǎn)設(shè)備的臨時使用權(quán);個人在乘坐飛機(jī)、船舶、高鐵及地鐵過程中獲得了交通工具的臨時使用權(quán);個人在游覽廟宇、景區(qū)過程中獲得了名勝古跡的臨時使用權(quán);個人在醫(yī)院、診所就醫(yī)過程中獲得了醫(yī)療設(shè)施的臨時使用權(quán)。公共資源臨時權(quán)利的出讓手續(xù)簡單,以普通票據(jù),如租賃收據(jù),車票,門票等作為出讓憑證。只要有國有資產(chǎn)投入市場經(jīng)營,這些公共資源臨時使用權(quán)的出讓將在市場的自動調(diào)節(jié)下永續(xù)地進(jìn)行。經(jīng)歷了30多年的改革開放,當(dāng)前投入市場經(jīng)營的以國有資產(chǎn)形式存在的公共資源在數(shù)量上和質(zhì)量上都大幅的提升,公共資源臨時權(quán)利的出讓也呈現(xiàn)出規(guī)模性的增長。

        (二)長期權(quán)利出讓

        公共資源長期權(quán)利的出讓主要是公共資源的長期使用權(quán)、長期經(jīng)營權(quán)、長期開發(fā)權(quán)、長期排放權(quán)等權(quán)利的出讓。公共資源長期權(quán)利出讓的程序并不像公共資源臨時權(quán)利出讓那樣簡化,其出讓需要制定一系列的制度及規(guī)范程序。從20世紀(jì)90年代初開始,通過一系列制度的改革及法規(guī)的建立,我國逐步開放出讓土地使用權(quán)、海域使用權(quán)等公共資源長期使用權(quán);城市公交經(jīng)營權(quán)、風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)等公共資源長期經(jīng)營權(quán);礦山開發(fā)權(quán)、水資源開發(fā)權(quán)等公共資源長期開發(fā)權(quán)。這些公共資源長期權(quán)利的出讓從一開始的行政化審批出讓,到分散的專業(yè)交易平臺出讓,再到現(xiàn)在的逐步建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心出讓,隨著時間的推移,其出讓方式經(jīng)歷著不斷完善的過程。

        (三)永久權(quán)利出讓

        公共資源永久權(quán)利的出讓主要是出讓以經(jīng)營性國有資產(chǎn)形式存在的公共資源(包括企事業(yè)單位固定資產(chǎn)及其生產(chǎn)出來待出售的商品)的永久產(chǎn)權(quán)。出讓企事業(yè)單位生產(chǎn)出來的待出售商品的永久產(chǎn)權(quán)可以通過市場化銷售交易直接完成,而出讓企事業(yè)單位固定資產(chǎn)的永久產(chǎn)權(quán)則需要對企事業(yè)單位進(jìn)行深入的公司制改革。我國從1993年開始對企事業(yè)單位逐步開展公司制改革。有部分企事業(yè)單位改制成為有限責(zé)任公司,其全部或部分產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易中心(目前正逐步集中在公共資源交易中心)進(jìn)行出讓;有部分企事業(yè)單位最終改制成為股份有限公司,實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)營性國有資產(chǎn)形式存在的公共資源的資本證券化,其全部或部分證券化后的產(chǎn)權(quán)在證券交易所上市(目前已經(jīng)開始在海外證券交易所)進(jìn)行出讓。

        公共資源出讓多元化下的主體分化

        公共資源主體是在從事公共資源的各種經(jīng)濟(jì)活動中,享有對公共資源權(quán)利和義務(wù)的個人和組織體。公共資源主體本應(yīng)對公共資源既具有權(quán)利、又能參與其出讓分配,但在公共資源出讓多元化的影響下,形成了新的主體格局。從單一主體中分化成為利益主體、權(quán)利主體和分配主體,如圖2所示。

        在新的主體格局下,對公共資源存在利益,但就不一定對公共資源具有權(quán)利,即使對公共資源存在權(quán)利,但不一定能獲得公共資源出讓收益分配,也就是說,公共資源利益主體不一定是其權(quán)利主體,而公共資源權(quán)利主體不一定是其出讓收益分配主體。公共資源的利益主體,只有同時是權(quán)利主體和分配主體時,才能享受到公共資源出讓收益。比如,我國的國家性質(zhì)是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義公有制國家,作為公共資源所有者的全體人民本應(yīng)對公共資源既具有權(quán)利、又能參與其出讓分配的主體。但在公共資源出讓多元化的影響下,對于出讓某一地方管轄或某一地方國有企業(yè)經(jīng)營的公共資源,對于全體人民來說,可能只是利益主體和權(quán)利主體,而不是分配主體,所以,不會獲得公共資源出讓收益的分配。但是,對于該地方人民來說,就同時是利益主體、權(quán)利主體和分配主體而獲得公共資源出讓收益的分配。

        公共資源出讓多元化下的出讓方行為

        在公共資源多元化出讓的過程中,各利益主體的想法與決策會影響到公共資源出讓的權(quán)利,出讓的定價及出讓的收益分配等問題,甚至直接影響到公共資源是否能被出讓。所以,有必要理清在公共資源多元化出讓過程中,各利益主體所扮演的角色,所面臨的處境及其各種利益需求,并引發(fā)對其出讓行為的理性選擇。

        圖1 公共資源權(quán)利出讓多元化示意圖

        圖2 公共資源主體分化示意圖

        (一)出讓委托方行為

        公共資源的產(chǎn)權(quán)歸全體人民所有,人民理所當(dāng)然是公共資源出讓的委托方。人民在法理上擁有公共資源出讓的決策權(quán),通過民主集中制來行使。人民是公共資源出讓收益的主要獲益者,他們從公共資源出讓中獲得就業(yè)機(jī)會和社會福利,共享公共資源出讓紅利和資產(chǎn)收益。但并不是所有的公共資源出讓都能給全體人民帶來收益和福利,也可能使全體人民承受因環(huán)境惡化、失去收入來源等后果而帶來的利益損失,形成負(fù)效應(yīng)。比如,煤礦資源的出讓開采就是可能帶來短期的收益,但更會造成了長期污染的負(fù)效應(yīng)。在煤礦采空之后會造成地面沉降,地下水位急劇降低,開采出來的煤體經(jīng)過洗選會產(chǎn)生大量的廢渣廢水,占據(jù)耕地,污染礦區(qū)環(huán)境,再有煤炭在運(yùn)輸過程中會產(chǎn)生大量的粉塵,污染環(huán)境。當(dāng)然,最主要的還是采出來的煤體在發(fā)電過程中會產(chǎn)生很多有害氣體,污染大氣環(huán)境。

        如果公共資源的出讓是給作為出讓委托方的人民帶來利益損害,全體人民要扮演利益受損者的角色,要面臨不利的處境,那么這些有害而無利公共資源出讓項(xiàng)目就會被出讓委托方,即全體人民所否決。

        (二)出讓受讓方行為

        公共資源出讓的受讓方,從經(jīng)濟(jì)角度來說是純粹追求收益最大化的生產(chǎn)者或消費(fèi)者。這些生產(chǎn)者或消費(fèi)者在公共資源出讓中付出了各類成本,使公共資源變成了私人資源或具有排他性的公共資源,用于生產(chǎn)或消費(fèi)。作為生產(chǎn)者的受讓方將這些私人資源進(jìn)行一系列加工、包裝、改造等流程后,會使其成為可再次出讓的商品或服務(wù),通過出讓這些商品或服務(wù)最終將獲得經(jīng)濟(jì)利潤,但也可能要承受因市場變化等因素而帶來的經(jīng)營虧損。作為消費(fèi)者的受讓方總是希望在消費(fèi)公共資源的過程中,能獲得物超所值的商品或優(yōu)質(zhì)的服務(wù),但也可能會遇到商品設(shè)計缺陷、服務(wù)態(tài)度惡劣等情況而達(dá)不到消費(fèi)預(yù)期。

        如果公共資源的出讓是給作為出讓受讓方的生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來利益損害,生產(chǎn)者或消費(fèi)者要扮演利益受損者的角色,要面臨不利的處境,那么這些公共資源出讓項(xiàng)目,出讓受讓方肯定是不會購買的。

        (三)出讓代理方行為

        作為公共資源出讓代理人,公共管理機(jī)構(gòu)有責(zé)任和義務(wù)對公共資源出讓做好科學(xué)的規(guī)劃,制定完善的定價機(jī)制,篩選出合格的受讓方,使公共資源出讓委托方實(shí)現(xiàn)利益最大化;同樣作為公共資源出讓代理人,公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)有責(zé)任和義務(wù)令公共資源出讓滿足商品市場要求,加快出讓效率,縮短出讓周期,使公共資源出讓委托方實(shí)現(xiàn)利益最大化。同時,公共資源出讓代理方在公共資源出讓后將會獲得一定的代理費(fèi)收益,這些收益包括稅費(fèi)、環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、商品利潤分紅等。

        但在公共資源出讓多元化的影響下,公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)會產(chǎn)生角色重疊。一方面,公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)受人民委托管理或經(jīng)營公共資源。而另一方面又在人民的授權(quán)下,也作為公共資源出讓的代理方,代為公共資源出讓。這就很容易發(fā)生角色間沖突,公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)由于不能勝任作為公共資源權(quán)利主體和公共資源出讓代理方的雙重角色,造成不合適宜的行為,而帶來矛盾和沖突。為了解決公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)在公共資源管理、經(jīng)營及出讓中產(chǎn)生的角色重疊而帶來的角色間沖突的不適,公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)會努力擺脫公共資源出讓代理角色,再將資源委托給專業(yè)的市場代理機(jī)構(gòu),因此公共資源交易中心、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及商品批發(fā)代理商等公共或私有機(jī)構(gòu)這些專業(yè)的市場代理機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生,它們從公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)中獲得公共資源代理費(fèi)用。

        通過公共資源出讓代理方的再委托,可以解決在公共資源出讓多元化的影響下,公共管理機(jī)構(gòu)或公共經(jīng)營機(jī)構(gòu)因角色重疊帶來的角色間沖突問題,使公共資源的出讓代理更有效率,更有利于公共資源合理、合法地出讓。

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