●盧 煜 成國(guó)華

一、財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)越性和局限性

財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政管理的兩大職能，是公共財(cái)政框架體系的有機(jī)組成部分。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政部門(mén)為保障財(cái)政資金分配和管理活動(dòng)正常有序運(yùn)行，對(duì)相關(guān)主體的財(cái)政財(cái)務(wù)行為實(shí)施的監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評(píng)價(jià)、處理和處罰等活動(dòng)的總稱(chēng)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是通過(guò)制定政府部門(mén)、項(xiàng)目單位使用財(cái)政資金預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，設(shè)計(jì)出衡量績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的、發(fā)展的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出運(yùn)行過(guò)程及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行客觀公正的衡量比較和綜合評(píng)判的管理行為。通過(guò)對(duì)財(cái)政管理績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)一步推動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，改進(jìn)預(yù)算管理制度，提高財(cái)政資金使用效益。但是從實(shí)務(wù)中看，財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)均有其優(yōu)越性和局限性。

（一）傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督檢查注重合規(guī)性檢查，其檢查結(jié)果往往屬于經(jīng)驗(yàn)型總結(jié)

財(cái)政資金的投入周期相對(duì)較長(zhǎng)，而財(cái)政監(jiān)督通常在檢查時(shí)，項(xiàng)目資金所產(chǎn)生直接結(jié)果已經(jīng)形成或是暫未形成但已無(wú)法改變，往往是屬于“馬后炮”式的評(píng)價(jià)。對(duì)于許多一次性項(xiàng)目資金，所形成的檢查結(jié)果對(duì)項(xiàng)目本身已無(wú)任何作用，因影響項(xiàng)目的不可比因素太多，對(duì)其他項(xiàng)目也缺少借鑒意義。且傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督對(duì)于不同主管部門(mén)不同名目的一些項(xiàng)目，很難全面統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督檢查，往往是單位項(xiàng)目檢查，這樣很難杜絕多頭申報(bào)的情況。

比如：A縣環(huán)保局于2012年2月通過(guò)“土壤環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查”項(xiàng)目，申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保調(diào)查檢測(cè)，項(xiàng)目總投資452萬(wàn)元，其中省財(cái)政補(bǔ)貼152萬(wàn)元，縣財(cái)政補(bǔ)貼150萬(wàn)元，項(xiàng)目單位自籌150萬(wàn)元，委托一專(zhuān)業(yè)性民營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)施。項(xiàng)目順利完成，并獲得了專(zhuān)業(yè)好評(píng)。但2013年5月，該市國(guó)土局通過(guò)“多目標(biāo)區(qū)域土壤化學(xué)調(diào)查項(xiàng)目”申報(bào)了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，財(cái)政補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金237萬(wàn)元，該局委托同一民營(yíng)機(jī)構(gòu)下屬子公司實(shí)施項(xiàng)目。實(shí)施后，該項(xiàng)目因資料詳實(shí)，采樣點(diǎn)豐富，佐證充分，也獲得國(guó)土系統(tǒng)的好評(píng)。但在比較兩個(gè)項(xiàng)目的檔案資料后發(fā)現(xiàn)，兩項(xiàng)目抽樣調(diào)查樣本點(diǎn)重復(fù)率達(dá)82.33%，調(diào)查結(jié)論基本一致，明顯為同一機(jī)構(gòu)，重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目，套取專(zhuān)項(xiàng)資金。因其項(xiàng)目申報(bào)存在時(shí)間差，項(xiàng)目申報(bào)因主管部門(mén)不同而分屬不同口徑，導(dǎo)致重復(fù)申報(bào)情況的發(fā)生。

（二）財(cái)政資金的成效有明顯的間接性和綜合性的特點(diǎn)，更多地體現(xiàn)為宏觀效益、社會(huì)效益等

此類(lèi)效益一是很難將其用具體的量化指標(biāo)來(lái)衡量，二是即使可量化衡量也很難將其明確歸屬于某個(gè)項(xiàng)目，故財(cái)政監(jiān)督在此類(lèi)項(xiàng)目上多少有些無(wú)用武之地的感覺(jué)。對(duì)于一些項(xiàng)目，經(jīng)常表現(xiàn)為財(cái)務(wù)健全，合法合理合情，且資金使用均合乎標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目建設(shè)后，卻不能發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益，在實(shí)務(wù)中，我們發(fā)現(xiàn)低效益低效率的投資所造成的損失遠(yuǎn)高于財(cái)務(wù)違規(guī)造成的損失。

比如，筆者對(duì)A 市“公共自行車(chē)項(xiàng)目”進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，B縣于2012年9月通過(guò)招投標(biāo)花費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金1278萬(wàn)元，在城區(qū)實(shí)施公共自行車(chē)項(xiàng)目，共在城區(qū)設(shè)立60個(gè)站點(diǎn)，1500個(gè)車(chē)鎖柱，投放1300 輛公共自行車(chē)（含服務(wù)周期5年的后繼服務(wù)費(fèi)778萬(wàn)元。）截至2013年12月25日，該縣公共自行車(chē)項(xiàng)目累計(jì)發(fā)卡2023 張。累計(jì)借車(chē)13482 次,日租借次數(shù)不足30 次，日租借率2.3% 。因該縣位于地處丘陵地區(qū)，另外自行車(chē)站點(diǎn)設(shè)置較分散，借還相對(duì)不便，且公共自行車(chē)因管理需要，均為實(shí)心輪胎，相較普通自行車(chē)，存在騎行速度慢、騎行重、減震差等自身問(wèn)題，導(dǎo)致民眾對(duì)該民生項(xiàng)目反響不熱烈，配置的公共自行車(chē)借用少、借用時(shí)間短。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，民眾普遍表示對(duì)該自行車(chē)項(xiàng)目持不熱衷、無(wú)所謂的態(tài)度。由于該項(xiàng)目事前調(diào)查評(píng)估不到位，成為“雞肋工程”。該項(xiàng)目無(wú)違規(guī)，且項(xiàng)目資金的使用具有明確的針對(duì)性，滿足了財(cái)政資金使用合規(guī)、合理的要求，但缺少應(yīng)有的效益性和公眾滿意度。

（三）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)存在的缺陷

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)涵蓋了一個(gè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到績(jī)效指標(biāo)的評(píng)定再到項(xiàng)目實(shí)施及最后的項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)整個(gè)過(guò)程，其側(cè)重于一個(gè)項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目投入產(chǎn)出情況的優(yōu)劣，往往一個(gè)項(xiàng)目，能達(dá)成其績(jī)效目標(biāo)，我們總體上就應(yīng)該認(rèn)可該項(xiàng)目的成功。但一個(gè)項(xiàng)目，由多方面組成，效益尚可的項(xiàng)目并不表示該項(xiàng)目就無(wú)問(wèn)題或瑕疵。

比如，筆者在對(duì)A 市“2013年職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目”進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)240萬(wàn)元，目標(biāo)培養(yǎng)持證職業(yè)農(nóng)民8000 人，以達(dá)到該省“農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化指標(biāo)體系”要求的持證農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重大于35%的目標(biāo)。在檢查中發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目歷時(shí)四個(gè)月，共培訓(xùn)農(nóng)民8019 人，順利完成要求的8000人次培訓(xùn)目標(biāo)。從績(jī)效評(píng)價(jià)的角度來(lái)看，該項(xiàng)目順利完成績(jī)效目標(biāo)，且資金管理、制度建立執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施均有詳實(shí)的檔案資料，但在分析項(xiàng)目資金使用情況時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的75.79%用于支付被培訓(xùn)農(nóng)民的誤餐費(fèi)和交通補(bǔ)貼，而僅有13.32%的經(jīng)費(fèi)用于培訓(xùn)相關(guān)的教材，辦公用品采購(gòu)等。該項(xiàng)目不存在明顯的資金使用違規(guī)，但其資金使用卻明顯存在不適當(dāng)性，該項(xiàng)目屬于一次性項(xiàng)目，在財(cái)政檢查時(shí)，所有經(jīng)費(fèi)均已經(jīng)列支，從項(xiàng)目目標(biāo)來(lái)看，該目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成，但從其資金使用細(xì)節(jié)來(lái)看，問(wèn)題頗多。

二、將財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合

在實(shí)際工作中，應(yīng)將財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合。即在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，既對(duì)財(cái)政資金發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，又對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的財(cái)務(wù)管理、資金使用進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督管理。最大程度地發(fā)揮好績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督這兩種手段，實(shí)現(xiàn)兩者資源整合、職能融合，取得最佳的監(jiān)督效果，是目前構(gòu)建財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體系必解的燃眉之急。

方法上，可以在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、立項(xiàng)階段開(kāi)始，財(cái)政監(jiān)督人員即可以提前介入，和績(jī)效人員一起，聽(tīng)取項(xiàng)目情況介紹，取證相關(guān)項(xiàng)目資料，了解財(cái)政資金使用管理等基本情況，以更進(jìn)一步了解項(xiàng)目總體情況，掌握重點(diǎn)、疑點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為后繼進(jìn)行監(jiān)督檢查打下良好基礎(chǔ)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可以不定期抽查項(xiàng)目運(yùn)行、制度執(zhí)行、初步績(jī)效及社會(huì)反響情況。在績(jī)效評(píng)價(jià)階段，可視評(píng)價(jià)結(jié)果決定財(cái)政監(jiān)督介入程度，對(duì)于結(jié)果為優(yōu)良以上項(xiàng)目，可酌情考慮不再進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督檢查，將重點(diǎn)放在評(píng)價(jià)結(jié)果等次較低的項(xiàng)目，從財(cái)政監(jiān)督的角度，對(duì)再次檢查項(xiàng)目成果不合理或不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)查清主要因素和次要因素，分清責(zé)任人主要責(zé)任、次要責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，從體制機(jī)制、人員使用、資金使用、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施等方面，總結(jié)項(xiàng)目成敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出管理建議，為其他項(xiàng)目的開(kāi)展及結(jié)果評(píng)價(jià)提供資料。同時(shí)，在財(cái)政監(jiān)督項(xiàng)目中，可以就大項(xiàng)目中某個(gè)組成部分引入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)評(píng)價(jià)一些領(lǐng)導(dǎo)著力推進(jìn)的民生項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目、民眾關(guān)注度較高的項(xiàng)目，以績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)佐證整個(gè)單位或部門(mén)財(cái)政資金管理使用情況，進(jìn)一步以績(jī)效來(lái)具體評(píng)價(jià)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)一段時(shí)期的業(yè)績(jī)或成效。對(duì)于一些部門(mén)或資金較小的項(xiàng)目，可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，待評(píng)價(jià)結(jié)束后，適當(dāng)抽查評(píng)價(jià)底稿，以驗(yàn)證中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行復(fù)核和檢查，對(duì)于有重大違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)可追究其執(zhí)業(yè)責(zé)任，依法進(jìn)行處罰。

性質(zhì)上，將財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，可以從一定程度上解決財(cái)政監(jiān)督評(píng)價(jià)的滯后性，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏效益性和宏觀性的問(wèn)題，也可以彌補(bǔ)績(jī)效評(píng)價(jià)全局性、整體性不夠的缺點(diǎn)。從項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始介入，進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，并逐步跟進(jìn)項(xiàng)目，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中重大不合規(guī)問(wèn)題或環(huán)節(jié)，及時(shí)整改或叫停項(xiàng)目，保證財(cái)政資金的使用效益。對(duì)于一些已經(jīng)達(dá)到項(xiàng)目目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)資金使用項(xiàng)目，通過(guò)財(cái)政監(jiān)督檢查同步介入，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的不合理因素，及時(shí)予以糾正，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更好的效果。同時(shí)，對(duì)于財(cái)政監(jiān)督項(xiàng)目，可以從多個(gè)面來(lái)評(píng)價(jià)，不僅僅限于經(jīng)濟(jì)層面、資金使用層面，可以更關(guān)注社會(huì)效益、環(huán)境效益等，在監(jiān)督中發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)機(jī)制。

在開(kāi)展財(cái)政績(jī)效監(jiān)督中，可以逐步形成由績(jī)效部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)牽頭，各業(yè)務(wù)部門(mén)配合的大財(cái)政監(jiān)督體系。在意識(shí)上，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理理念，引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，更加有側(cè)重地選擇項(xiàng)目，將監(jiān)督力量用在重點(diǎn)部門(mén)重點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)參考社會(huì)監(jiān)督、公眾監(jiān)督的意見(jiàn)和結(jié)果，全方位多方面入手，形成一個(gè)全新的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。