張珠龍

開(kāi)放大學(xué)章程之制：困境與突破

張珠龍

建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程，是推進(jìn)依法治校、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的首要任務(wù)。章程建設(shè)是依法治校、自主辦學(xué)、推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)工程。辦好開(kāi)放大學(xué)是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的有力推手。作為新型高等學(xué)校，開(kāi)放大學(xué)應(yīng)按照合理合法的程序加強(qiáng)章程建設(shè)，維護(hù)學(xué)術(shù)自由，構(gòu)建以民主參與為基礎(chǔ)的開(kāi)放服務(wù)型公共治理模式，形成一種外部關(guān)系的責(zé)任說(shuō)明和內(nèi)部管理的運(yùn)行規(guī)范，優(yōu)化大學(xué)治理。

開(kāi)放大學(xué)；章程；現(xiàn)代大學(xué)制度；自主辦學(xué)

一、中國(guó)大學(xué)章程：大學(xué)治理與自主辦學(xué)

大學(xué)章程是大學(xué)自主辦學(xué)和外部對(duì)大學(xué)實(shí)施影響而協(xié)商的產(chǎn)物，反映了大學(xué)和社會(huì)特別是和政府間的關(guān)系，彰顯著大學(xué)的使命要求。[1]開(kāi)放大學(xué)作為按照“國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)”部署而建立的新型高等學(xué)校，“制定和完善學(xué)校章程”是開(kāi)展“現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點(diǎn)”[2]的重要內(nèi)容，也是開(kāi)放大學(xué)完善現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)工程。

1.大學(xué)章程與現(xiàn)代大學(xué)治理

作為現(xiàn)代大學(xué)制度雛形的大學(xué)章程，源于中世紀(jì)國(guó)王或教皇為大學(xué)頒發(fā)的特許狀。西方大學(xué)“在其作為一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)之后，就一直處于不同社會(huì)勢(shì)力和力量的作用之下，最初是教會(huì)、皇帝、國(guó)王和城市的交互影響，之后是政府、市場(chǎng)和科學(xué)的相互作用?！盵3]但政府對(duì)大學(xué)的控制“主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理”[4]。

西方大學(xué)的章程，大多是由大學(xué)的舉辦者“在協(xié)商的基礎(chǔ)上就高校如何舉辦達(dá)成一致意見(jiàn)而訂立的文件，是全體舉辦者共同意思的表示，對(duì)每一個(gè)舉辦者都有約束力”[5]，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)高校的自主管理，彰顯大學(xué)自由之精神。從某種意義上講，現(xiàn)代大學(xué)治理本質(zhì)上就是依據(jù)大學(xué)章程而治。

2.中國(guó)大學(xué)章程的探索之路

中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)的理念和現(xiàn)代大學(xué)制度的初步形成，以1912年蔡元培作為民國(guó)政府教育總長(zhǎng)親自制定頒發(fā)《大學(xué)令》為標(biāo)志。蔡元培1917年執(zhí)掌北京大學(xué)后，組織起草并呈送教育部鑒核備案的《國(guó)立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》是民國(guó)時(shí)期第一部經(jīng)合法程序后頒行的國(guó)立大學(xué)章程，在中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)史上具有示范意義。

3.自治訴求與自主辦學(xué)之困

我國(guó)研究者對(duì)西方現(xiàn)代大學(xué)制度及其理念的引進(jìn)，都非常強(qiáng)調(diào)大學(xué)“自治”權(quán)利，但卻有意無(wú)意、不同程度地忽略了我國(guó)高校人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的政府依賴(lài)性。反觀我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范或政策文件，對(duì)大學(xué)明確承認(rèn)的從來(lái)只有“自主”的權(quán)利。1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出要“使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”；《高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校“依法自主辦學(xué)”。2010年頒布的《綱要》《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》也都明確“依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)”，“保障高等學(xué)校依法自主辦學(xué)”。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)管評(píng)辦分離的改革，中國(guó)大學(xué)章程建設(shè)的目標(biāo)指向，正是在推進(jìn)管評(píng)辦分離的改革中，實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)，規(guī)范和強(qiáng)化內(nèi)部管理。

二、開(kāi)放大學(xué)建設(shè)：使命轉(zhuǎn)型與章程困境

終身學(xué)習(xí)思潮的蔓延是人類(lèi)教育發(fā)展史上最重要的事件之一，“辦好開(kāi)放大學(xué)”在《綱要》中得以確立，是我國(guó)把推進(jìn)終身學(xué)習(xí)作為提升人力資源優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)的基本國(guó)策。2012年，6所開(kāi)放大學(xué)先后設(shè)立，承擔(dān)起探索“構(gòu)建靈活開(kāi)放的終身教育體系”的任務(wù)與使命。

1.電大發(fā)展歷程的政策制約

廣播電視大學(xué)的誕生，是“文革”之后百?gòu)U待興的中國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才培養(yǎng)的迫切需要，受到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人極大關(guān)注，并致力尋求解決問(wèn)題最佳途徑的產(chǎn)物。但由于先天不足和立法的嚴(yán)重滯后，無(wú)論是1986年一紙通知“暫?！睆V受在職學(xué)習(xí)者歡迎的“自學(xué)視聽(tīng)生”教育，舉辦普通專(zhuān)科班，還是1995年國(guó)家教委提出“保持高等學(xué)歷教育計(jì)劃招生政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性”，試點(diǎn)“舉辦‘專(zhuān)升本’教育”，抑或是1999年教育部啟動(dòng)“人才培養(yǎng)模式改革和開(kāi)放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目，廣播電視大學(xué)的發(fā)展，在多變的教育政策左右下，或是左右逢源或是舉步維艱。

2.呼應(yīng)時(shí)代需求的使命轉(zhuǎn)型

如：超范圍超標(biāo)準(zhǔn)支付專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)；向有工資收入的項(xiàng)目（課題）、課題參加人員發(fā)放勞務(wù)費(fèi)；同一個(gè)人在課題組中既領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)又領(lǐng)取專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)；發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)和專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)，未按要求通過(guò)銀行支付的形式，而是違規(guī)發(fā)放現(xiàn)金；項(xiàng)目（課題）負(fù)責(zé)人代領(lǐng)學(xué)生勞務(wù)費(fèi)，無(wú)再轉(zhuǎn)付學(xué)生的相關(guān)證明；列支與項(xiàng)目（課題）任務(wù)無(wú)關(guān)的支出，如學(xué)生論文答辯老師的評(píng)審費(fèi)、博士生外出的培養(yǎng)費(fèi)等。

現(xiàn)代信息技術(shù)在21世紀(jì)的快速發(fā)展和普及，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)和人力資源強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，對(duì)作為國(guó)家教育資源的電大教育提出了使命轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求，與電大內(nèi)在發(fā)展要求相契合?！稗k好開(kāi)放大學(xué)”成為國(guó)家戰(zhàn)略，輔以“健全寬進(jìn)嚴(yán)出的學(xué)習(xí)制度”，“建立繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度”，搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”等措施，進(jìn)一步明確了開(kāi)放大學(xué)的歷史使命，即：以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，整合共享優(yōu)質(zhì)教育資源，創(chuàng)新教育教學(xué)模式，為社會(huì)成員提供更加靈活便捷公平開(kāi)放的學(xué)習(xí)方式和多層次多樣化的教育服務(wù)，為建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)和教育強(qiáng)國(guó)、人力資源強(qiáng)國(guó)作出積極貢獻(xiàn)。[8]這標(biāo)志著以補(bǔ)償教育為主要任務(wù)的電大教育順應(yīng)時(shí)代需求，實(shí)現(xiàn)歷史使命的成功轉(zhuǎn)型，標(biāo)志著中國(guó)正在走向沒(méi)有圍墻的“全民學(xué)習(xí)”時(shí)代，走向“按需選學(xué)”的自主學(xué)習(xí)時(shí)代，走向信息化和開(kāi)放學(xué)習(xí)時(shí)代。[9]

3.開(kāi)放大學(xué)章程制定的困境

教育部2012年批復(fù)設(shè)立6所開(kāi)放大學(xué)，明確并要求各校2個(gè)月內(nèi)報(bào)送學(xué)校章程，但開(kāi)放大學(xué)章程的制定顯然遭遇巨大困境。

首先，認(rèn)識(shí)尚有不足。很多知名學(xué)者公開(kāi)發(fā)表的言論都強(qiáng)調(diào)“自治的遠(yuǎn)程教學(xué)大學(xué)是一流開(kāi)放大學(xué)必須具備的基本特征”，強(qiáng)調(diào)必須確立開(kāi)放大學(xué)“保證自身相對(duì)獨(dú)立、自治的大學(xué)品性”，體現(xiàn)“大學(xué)自治”精神，甚至提出建設(shè)“自治的省級(jí)區(qū)域開(kāi)放大學(xué)”等。對(duì)大學(xué)“自治”的片面逐求，給章程的制定帶來(lái)了認(rèn)識(shí)上的困惑與障礙。

其次，能力亟待提升。既追求高遠(yuǎn)的學(xué)術(shù)理想，又追求卓越的學(xué)術(shù)質(zhì)量是開(kāi)放大學(xué)當(dāng)然的使命?！坝?guó)開(kāi)放大學(xué)創(chuàng)辦后學(xué)術(shù)質(zhì)量很快得到承認(rèn)的主要緣由之一，是其創(chuàng)始時(shí)的副校長(zhǎng)沃爾特·佩里(Walter Perry)自第一天起就將研究列入大學(xué)的主要使命”。[10]中國(guó)電大包括已設(shè)立的開(kāi)放大學(xué)，研究功能尤其是學(xué)科領(lǐng)域的研究功能十分薄弱甚至尚未建立，成為制約開(kāi)放大學(xué)追求“學(xué)術(shù)自由”這一大學(xué)靈魂的關(guān)鍵短板。

第三，制定主體不明。從法律上講，“大學(xué)舉辦者是法定的大學(xué)章程的制定主體。即先有章程后有大學(xué)，大學(xué)章程遵循誰(shuí)主辦誰(shuí)制定原則?！盵11]國(guó)家開(kāi)放大學(xué)是在中央電大基礎(chǔ)上“建立”，北京、上海、江蘇、廣東、云南等5所開(kāi)放大學(xué)均是“更名”而來(lái)，比照《高等教育法》和“31號(hào)部長(zhǎng)令”的相關(guān)規(guī)定，政府、學(xué)校孰為章程制定主體不甚明晰。

第四，內(nèi)外關(guān)系復(fù)雜。電大系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)所沿用的“分級(jí)管理”體制，主要是依附于我國(guó)現(xiàn)行的行政網(wǎng)絡(luò)而存在的，各級(jí)電大不僅大多有著明確的行政級(jí)別，接受同級(jí)政府或教育部門(mén)的管理，同時(shí)接受上級(jí)電大的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，各種關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。能否有效調(diào)和關(guān)聯(lián)各方的利益訴求，對(duì)章程制定的程度以及章程文本內(nèi)容的合理性、可控性及可操作性提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、開(kāi)放大學(xué)章程：理念創(chuàng)新與完善治理

開(kāi)放大學(xué)既是更新理念、突破某些傳統(tǒng)機(jī)制和規(guī)則、深刻而系統(tǒng)的改革和制度創(chuàng)新，又是一項(xiàng)極為艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期和堅(jiān)持不懈的努力。[12]制定一部高水平的章程，是開(kāi)放大學(xué)能否真正實(shí)現(xiàn)“依法自主辦學(xué)”的前提，也是開(kāi)放大學(xué)能否成為“新型高等學(xué)?！钡幕A(chǔ)。

1.必須理清若干關(guān)系和程序

開(kāi)放大學(xué)章程必須明確內(nèi)外部若干關(guān)系，并保證其制定程序、修改程序、實(shí)施程序的合法性，方能實(shí)現(xiàn)開(kāi)放大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的制度化、法制化。

開(kāi)放大學(xué)和舉辦者的關(guān)系。舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容，直接涉及大學(xué)的外部關(guān)系，章程必須做出規(guī)定。江蘇等5所開(kāi)放大學(xué)由所在省(市)“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)由所在省(市)“統(tǒng)籌安排解決”，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)是“教育部直屬”高校，具有各自獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校章程明確舉辦者的權(quán)利、義務(wù)等外部關(guān)系，將有助于增加政府的宏觀指導(dǎo)作用，提高學(xué)校的辦學(xué)活力，有助于開(kāi)放大學(xué)作為自主辦學(xué)實(shí)體，在減少行政干預(yù)的前提下滿(mǎn)足政府預(yù)期。

開(kāi)放大學(xué)辦學(xué)系統(tǒng)的關(guān)系。電大30多年發(fā)展所形成的是一個(gè)由中央電大和44所省級(jí)電大、600多個(gè)市級(jí)電大和數(shù)千所縣級(jí)電大分校(管理站)組成的龐大辦學(xué)體系。如何在開(kāi)放大學(xué)的理念創(chuàng)新中，合理界定辦學(xué)系統(tǒng)的內(nèi)外部關(guān)系，章程必須做出明確的回答。

開(kāi)放大學(xué)與合作者的關(guān)系。辦好開(kāi)放大學(xué)承擔(dān)著促進(jìn)各級(jí)各類(lèi)教育縱向銜接、橫向溝通，建立繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”的任務(wù)。因此，開(kāi)放大學(xué)與社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面將展開(kāi)多維合作。新生的開(kāi)放大學(xué)只有始終堅(jiān)持高度的開(kāi)放性，堅(jiān)持“自愿、平等、合作、共贏”的原則，與高等學(xué)校、行業(yè)系統(tǒng)、大型企業(yè)、社區(qū)等開(kāi)展廣泛合作，方能走出共建、共享、共贏的成功之路。[13]

開(kāi)放大學(xué)與參與者的關(guān)系。開(kāi)放大學(xué)參與者主要體現(xiàn)為內(nèi)部關(guān)系，包括黨委與行政的關(guān)系、行政與學(xué)術(shù)的關(guān)系、學(xué)校與教師的關(guān)系、學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系等等?！把芯恐贫h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施意見(jiàn)”，“探索學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)發(fā)揮積極作用的機(jī)制”，“完善校務(wù)公開(kāi)制度”等，是《綱要》提出的“現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點(diǎn)”的核心內(nèi)容。內(nèi)部關(guān)系的明確與否，將直接影響開(kāi)放大學(xué)“依法辦學(xué)”“依法治?！钡馁|(zhì)量和效率。

章程制定、實(shí)施的程序要合法。我國(guó)大學(xué)章程的制定應(yīng)遵循立法的4項(xiàng)原則，即法律優(yōu)先原則、法律保留原則、合理性原則及正當(dāng)程序原則[14]，即教育法、高教法等法律法規(guī)所確定的關(guān)于高等教育的權(quán)利與義務(wù)，大學(xué)章程必須無(wú)保留遵守。“31號(hào)部長(zhǎng)令”所規(guī)定的大學(xué)章程制定程序也必須認(rèn)真履行。以省屬高校為例，該程序可概括為：成立專(zhuān)門(mén)起草組織——深入研究，廣泛、公開(kāi)、多種方式征求意見(jiàn)，并與關(guān)聯(lián)各方進(jìn)行充分的溝通和協(xié)商，達(dá)成共識(shí)——完成草案——提交教職工代表大會(huì)討論——校長(zhǎng)辦公會(huì)審議——學(xué)校黨委會(huì)討論審定——法人簽發(fā)，報(bào)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)——省級(jí)教育行政部門(mén)核準(zhǔn)(本科院校，報(bào)教育部備案)——高校向?qū)W校和社會(huì)公開(kāi)發(fā)布核準(zhǔn)正式文本?！?1號(hào)部長(zhǎng)令”同時(shí)規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況”，受理舉報(bào)和投訴，主管教育行政部門(mén)對(duì)章程履行情況進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。開(kāi)放大學(xué)章程制定應(yīng)嚴(yán)格遵守上述程序，各個(gè)環(huán)節(jié)都必須堅(jiān)持民主、公開(kāi)、協(xié)商的原則，充分論證和溝通，方能使章程制定成為學(xué)校凝聚共識(shí)、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧的過(guò)程，獲得學(xué)校的舉辦者、合作關(guān)聯(lián)方、學(xué)校師生員工的認(rèn)可，從而獲得合法的執(zhí)行力。

2.依法確立與協(xié)調(diào)外部關(guān)系

高等教育作為國(guó)家頭等重要的事業(yè)，其活動(dòng)原則必須符合國(guó)家需要和廣泛接受的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。作為省屬高校，江蘇省人民政府《關(guān)于籌建江蘇開(kāi)放大學(xué)的通知》所印發(fā)的《江蘇開(kāi)放大學(xué)建設(shè)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)方案》)和教育部《關(guān)于江蘇廣播電視大學(xué)更名為江蘇開(kāi)放大學(xué)的函》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《復(fù)函》)，可以視為設(shè)立江蘇開(kāi)放大學(xué)的“特許狀”，江蘇開(kāi)放大學(xué)章程應(yīng)依據(jù)《建設(shè)方案》和《復(fù)函》明確舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等主要外部關(guān)系。

許多國(guó)家和地區(qū)的大學(xué)章程都在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，以制度的形式對(duì)政府參與大學(xué)管理的范疇及方式予以具體化、細(xì)則化。有的通過(guò)參與制定和修改大學(xué)章程間接參與大學(xué)管理，有的通過(guò)政府人員參與董事會(huì)進(jìn)而參與大學(xué)宏觀決策，有的通過(guò)政府主管部門(mén)對(duì)大學(xué)具體事務(wù)的審批參與大學(xué)管理等等。如美國(guó)《康奈爾大學(xué)章程》規(guī)定：“董事會(huì)四名當(dāng)然董事分別為紐約州州長(zhǎng)、州參議院議長(zhǎng)、眾議院發(fā)言人、大學(xué)校長(zhǎng)?！薄兑敶髮W(xué)章程》規(guī)定：董事會(huì)19名成員中有3名當(dāng)然委員：耶魯大學(xué)校長(zhǎng)、康涅狄格州州長(zhǎng)和副州長(zhǎng)?！督ㄔO(shè)方案》提出將成立理事會(huì)，負(fù)責(zé)江蘇開(kāi)放大學(xué)建設(shè)發(fā)展重大事項(xiàng)的決策、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；籌備和建設(shè)初期，成立江蘇開(kāi)放大學(xué)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決開(kāi)放大學(xué)建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題，這正是政府作為舉辦者參與學(xué)校管理的創(chuàng)新舉措。

《江蘇開(kāi)放大學(xué)章程》應(yīng)明確理事會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，理事長(zhǎng)由分管副省長(zhǎng)擔(dān)任，開(kāi)放大學(xué)籌備和建設(shè)初期成立的領(lǐng)導(dǎo)小組成員(教育、組織、宣傳、機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障等部門(mén)及廣電總臺(tái)、廣播電視大學(xué)的負(fù)責(zé)同志)，應(yīng)是理事會(huì)的基本成員。理事會(huì)負(fù)責(zé)江蘇開(kāi)放大學(xué)建設(shè)發(fā)展重大事項(xiàng)的決策、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。理事會(huì)設(shè)秘書(shū)處，由教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人任秘書(shū)長(zhǎng)，秘書(shū)處定期或不定期召開(kāi)會(huì)議，協(xié)調(diào)解決開(kāi)放大學(xué)建設(shè)中遇到的困難和問(wèn)題?！墩鲁獭窇?yīng)明確理事會(huì)對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)的監(jiān)督職能：《章程》應(yīng)經(jīng)理事會(huì)審議，并獲得三分之二以上票數(shù)方能通過(guò)；理事會(huì)(或委托相關(guān)機(jī)構(gòu))審議江蘇開(kāi)放大學(xué)年度財(cái)務(wù)預(yù)算，審計(jì)經(jīng)費(fèi)使用情況和財(cái)務(wù)決算；審議江蘇開(kāi)放大學(xué)年度工作計(jì)劃、五年工作規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等。

在政策保障和經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面，《章程》應(yīng)明確省政府和教育行政部門(mén)支持開(kāi)放大學(xué)實(shí)行“免試注冊(cè)入學(xué)”“寬進(jìn)嚴(yán)出的彈性學(xué)習(xí)制度與完全學(xué)分制”，核準(zhǔn)收費(fèi)項(xiàng)目和學(xué)分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，支持和指導(dǎo)開(kāi)放大學(xué)探索終身教育“學(xué)分銀行”與學(xué)分認(rèn)定、積累、轉(zhuǎn)換、互認(rèn)機(jī)制。明確開(kāi)放大學(xué)發(fā)展經(jīng)費(fèi)由“省統(tǒng)籌安排解決”，“建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，在核定編制的基礎(chǔ)上保障經(jīng)常性人員經(jīng)費(fèi)，對(duì)學(xué)歷繼續(xù)教育實(shí)行生均綜合撥款制度，對(duì)公益性非學(xué)歷教育給予適當(dāng)補(bǔ)助”。對(duì)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、平臺(tái)建設(shè)、教育資源和服務(wù)軟件等基本建設(shè)和重大項(xiàng)目，按照項(xiàng)目制列入同級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)，并加大投入。

作為一所以“開(kāi)放”為核心特征的新型大學(xué)，《章程》應(yīng)明確社會(huì)組織、校友等外部主體參與學(xué)校管理的原則，使社會(huì)參與大學(xué)管理合法化。校友資源作為一種組織資本，在很大程度上影響著學(xué)校的生存和發(fā)展空間，校友參與大學(xué)事務(wù)也是社會(huì)參與學(xué)校事務(wù)管理的一種重要表現(xiàn)形式。海外許多高校都非常重視發(fā)展學(xué)校與外部環(huán)境及校友之間的關(guān)系，并通過(guò)學(xué)校章程來(lái)規(guī)范和推動(dòng)這種關(guān)系。如《康奈爾大學(xué)章程》規(guī)定：董事會(huì)其他56名董事中，“必須保證至少2名來(lái)自農(nóng)工商領(lǐng)域”；香港科技大學(xué)條例規(guī)定校董會(huì)成員中，“最少10位在香港工商業(yè)方面有經(jīng)驗(yàn)的人員”；《賓夕法尼亞州立大學(xué)章程》規(guī)定董事會(huì)成員包括9名由校友會(huì)選舉的董事、6名地方農(nóng)業(yè)等組織的代表以及6名工商業(yè)界代表[15]；《耶魯大學(xué)章程》規(guī)定：耶魯大學(xué)董事會(huì)的19名成員中有6名成員是校友[16]，“在學(xué)校發(fā)展與管理中，校友的資源和力量不容忽視，耶魯大學(xué)發(fā)展為當(dāng)今世界著名大學(xué)之列，校友的協(xié)助必不可少?！盵17]建議《江蘇開(kāi)放大學(xué)章程》應(yīng)明確在理事會(huì)成員中，保證至少有6名來(lái)自不同行業(yè)的校友。這不僅有利于激發(fā)校友關(guān)注學(xué)校建設(shè)的積極性，且有利于擴(kuò)大學(xué)校的社會(huì)影響，同時(shí)也將在學(xué)校重大事項(xiàng)的決策、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)中，使學(xué)校發(fā)展與社會(huì)發(fā)展更為緊密地結(jié)合在一起。

3.完善現(xiàn)代大學(xué)的內(nèi)部治理

黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的規(guī)范。國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、依法自主辦學(xué)、實(shí)行民主管理等，是我國(guó)見(jiàn)諸法律文本的內(nèi)容，也是高校完善內(nèi)部治理的基本原則。但在實(shí)際運(yùn)行中，往往會(huì)出現(xiàn)黨委與行政共同決策、共同實(shí)施、共同監(jiān)督，形成以黨委為核心的內(nèi)部行政領(lǐng)導(dǎo)體制，乃至出現(xiàn)了“黨指揮行政，行政指揮學(xué)術(shù)”的怪異管理格局[18]，違背了經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相對(duì)分離的科學(xué)管理原則，也違背了學(xué)術(shù)自由的大學(xué)精神。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于學(xué)校的重大決策，“該不該做”要由集體研究決定，黨委負(fù)有決策責(zé)任，講究的是觀念和原則；“怎么做”由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)施方案的“選擇”，講求的是效率和效益，如有爭(zhēng)議應(yīng)由校長(zhǎng)最后裁決。[19]《綱要》提出要“研究制定黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施意見(jiàn)”?！?1號(hào)部長(zhǎng)令”提出章程要規(guī)范學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序，明確支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，這些原則不僅要在章程中明確表述和界定，而且要通過(guò)科學(xué)合理的分工，保證辦學(xué)的有序，提高黨委領(lǐng)導(dǎo)、民主決策和監(jiān)督的效能，激發(fā)辦學(xué)活力。

學(xué)術(shù)自由的追求與保障。學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)民主作為學(xué)術(shù)活動(dòng)的一項(xiàng)倫理原則和宏大理想，歷來(lái)被視為大學(xué)立校之本。學(xué)術(shù)自由的制度化始于柏林大學(xué)，以學(xué)術(shù)自由(包括研究自由、教學(xué)自由和學(xué)習(xí)自由)為核心的辦學(xué)理念，是柏林大學(xué)創(chuàng)辦后得以迅速興盛的根本原因，而且這些辦學(xué)原則和辦學(xué)理念通過(guò)《柏林大學(xué)章程》而得以落實(shí)和發(fā)揮。[19]一個(gè)僅有行政權(quán)力而不具有學(xué)術(shù)權(quán)力的大學(xué)無(wú)法稱(chēng)之為“大學(xué)”，一所大學(xué)沒(méi)有行政權(quán)力則無(wú)法維系其正常運(yùn)行和發(fā)展。但行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的干預(yù)直接影響到學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的公平和公正，極大影響教師的學(xué)術(shù)積極性，削弱學(xué)術(shù)職業(yè)的吸引力和聲望。[20]最新頒布的中國(guó)人民大學(xué)章程和武漢理工大學(xué)章程分別規(guī)定“學(xué)術(shù)委員會(huì)主任一般由不擔(dān)任行政職務(wù)的資深教授擔(dān)任”，“學(xué)術(shù)委員會(huì)主任由學(xué)術(shù)委員會(huì)委員推選產(chǎn)生”，這些防范性的學(xué)術(shù)權(quán)力制約機(jī)制，有利于解決當(dāng)前我國(guó)高校學(xué)術(shù)權(quán)力“缺位”和行政權(quán)力“越位”問(wèn)題。[21]由于電大師資長(zhǎng)期以來(lái)以兼職教師為主體，校本學(xué)術(shù)研究和師資隊(duì)伍相對(duì)薄弱，《建設(shè)方案》提出要按照“專(zhuān)兼結(jié)合、專(zhuān)職為骨干、兼職為主體”的原則支持開(kāi)放大學(xué)建設(shè)高素質(zhì)教師隊(duì)伍。那么，在追求學(xué)術(shù)自由的基本制度建設(shè)中，《章程》不僅應(yīng)明確學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)負(fù)責(zé)人不擔(dān)任學(xué)術(shù)委員，而且要大量吸收兼職教授尤其是聯(lián)盟單位、聯(lián)辦專(zhuān)業(yè)的兼職教授進(jìn)入學(xué)術(shù)委員會(huì)(建議不低于總?cè)藬?shù)的1/3)，民主選舉負(fù)責(zé)人，并明確學(xué)術(shù)組織的職責(zé)權(quán)限。這不僅能為學(xué)術(shù)組織行使學(xué)術(shù)權(quán)力提供權(quán)力來(lái)源，同時(shí)能夠保障學(xué)術(shù)組織獨(dú)立行使權(quán)力，防止行政權(quán)力的僭越，而且有利于開(kāi)放大學(xué)更好地與社會(huì)需求、聯(lián)盟單位相對(duì)接，辦學(xué)體系和學(xué)術(shù)交流也將更加走向開(kāi)放，更能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。

師生權(quán)利的維護(hù)與救濟(jì)。開(kāi)放大學(xué)應(yīng)致力構(gòu)建以民主參與為基礎(chǔ)的開(kāi)放服務(wù)型公共治理模式。治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用；是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)；既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制。[22]來(lái)源于國(guó)家的授權(quán)，大學(xué)作為行政方在行使管理權(quán)力的過(guò)程中與教師和學(xué)生之間形成一種行政法律關(guān)系。這種法律關(guān)系在秉承人本發(fā)展理念的開(kāi)放大學(xué)制度構(gòu)建中，決定了學(xué)校應(yīng)以服務(wù)為宗旨，強(qiáng)調(diào)師生員工公平、公開(kāi)、高效、廣泛地參與，呈現(xiàn)為一種服務(wù)與合作的相互信任關(guān)系，體現(xiàn)為開(kāi)放式、服務(wù)性的公共治理模式。因此，開(kāi)放大學(xué)章程首先應(yīng)明確師生擁有學(xué)校發(fā)展的知情權(quán)、民主參與學(xué)校管理的渠道，以及正當(dāng)?shù)姆删葷?jì)途徑。開(kāi)放大學(xué)章程應(yīng)明確師生救濟(jì)體系，設(shè)計(jì)多元的糾紛解決機(jī)制，建構(gòu)多種校內(nèi)救濟(jì)渠道，包括成立專(zhuān)門(mén)的仲裁機(jī)構(gòu)等，以供師生選擇。比如，可參照浙江工商大學(xué)設(shè)立校內(nèi)爭(zhēng)議裁決委員會(huì)，每一屆裁決委員會(huì)由通過(guò)抽簽產(chǎn)生的學(xué)校7-9名教職工代表組成，且每屆只負(fù)責(zé)裁決一個(gè)案件，裁決委員會(huì)獨(dú)立對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)裁決，不受任何組織和個(gè)人的干涉；程序化、公開(kāi)化的操作“既維護(hù)了學(xué)校的管理秩序，又實(shí)現(xiàn)了學(xué)校管理中的教職工自治，體現(xiàn)了任何權(quán)利都可得到救濟(jì)，任何糾紛都有對(duì)應(yīng)的解決機(jī)制這一法治理念”[23]，有助于在校內(nèi)樹(shù)立正氣，弘揚(yáng)正氣。

關(guān)于章程制定及修改的程序必須在章程中做出說(shuō)明。建議由學(xué)校成立專(zhuān)門(mén)的起草組織，在深入研究、廣泛公開(kāi)征求意見(jiàn)、并與開(kāi)放大學(xué)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員全面溝通的基礎(chǔ)上，完成草案撰寫(xiě)，報(bào)理事會(huì)(或領(lǐng)導(dǎo)小組)及教職工代表大會(huì)討論匯總，經(jīng)相關(guān)審議程序，報(bào)省級(jí)教育行政主管部門(mén)核準(zhǔn)后，由學(xué)?；蚶硎聲?huì)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布。章程修訂可由校長(zhǎng)辦公會(huì)或理事會(huì)秘書(shū)處提出，提前將修訂條目和建議向理事會(huì)成員告知，由理事會(huì)討論修訂，理事會(huì)成員出席三分之二以上且民主表決票數(shù)超過(guò)出席成員三分之二以上方為通過(guò)，再次經(jīng)法人代表簽發(fā)，報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟鷻C(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，由學(xué)校或理事會(huì)再次以公開(kāi)方式向社會(huì)發(fā)布。

大學(xué)章程是大學(xué)制度的集中體現(xiàn)，它不僅要有制度規(guī)則，而且要有合理合法的程序規(guī)則。開(kāi)放大學(xué)是以電大為基礎(chǔ)“更名”和“設(shè)立”的新型高等學(xué)校，如何打破其30年發(fā)展所積累的行政色彩和層級(jí)管理的深刻烙印，“建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程”，顯然不限于本文所言，諸如開(kāi)放大學(xué)的性質(zhì)與使命、發(fā)展藍(lán)圖與辦學(xué)規(guī)模、隊(duì)伍建設(shè)與人才培養(yǎng)、教學(xué)組織與服務(wù)平臺(tái)、系統(tǒng)建設(shè)與聯(lián)盟關(guān)系等等，都應(yīng)在《章程》中得到全面的體現(xiàn)。同時(shí)我們也不能奢望章程制定的一步到位，但必須對(duì)影響和決定學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵要素、重大問(wèn)題做出相對(duì)明確的界定，有效防止章程建設(shè)的“空心化”[24]，以便形成一種外部關(guān)系的責(zé)任說(shuō)明和內(nèi)部管理的運(yùn)行規(guī)范，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)合理合法地做出甄別、充實(shí)和完善。

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[22] 詹姆斯·N·羅西瑙.沒(méi)有政府的治理[M].倫敦:劍橋大學(xué)出版社，1995:5.

[23] 朱振岳,陳國(guó)利.浙江工商大首啟校內(nèi)爭(zhēng)議裁決制[N].中國(guó)教育報(bào)，2010-01-21(2).

[24] 焦志勇.高度重視大學(xué)章程建設(shè)的“空心化”問(wèn)題[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(7):17-20.

責(zé)任編輯 倪曉燕

The Establishment of a Constitution for Open University: Dilemma and Breakthrough

ZHANGZhu-long/JiangsuOpenUniversity

It is a primary task for administrating the school by law and constructing a modern university to establish and perfect a school constitution in accord with legal requirements and with its own characteristics. The constitution establishment is a foundation project for administrating the school by law, running the school independently and promoting the experimental reform of the modern university system. The success in running an Open University is a powerful pusher of constructing a learning society. As a new university, Open University should improve its constitution according to the law, defend academic freedom, construct an open and service-typed public administration mode based on democratic participation, set up a statement of responsibilities about external relationship and an operating norm about internal management, and optimize university management.

Open University; constitution; modern university system; running a school independently

2013-10-24

張珠龍，江蘇開(kāi)放大學(xué)社區(qū)教育學(xué)院副研究員，主要從事社區(qū)教育和開(kāi)放教育研究。(jsdd18@126.com)

國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目“創(chuàng)建江蘇開(kāi)放大學(xué)加快構(gòu)建終身教育體系”(04-110-101)

G724.82

A

2095-6576(2014)02-0023-05