馬忠雄

摘 要：公眾參與環(huán)境保護(hù)最先是在美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家興起，之后擴(kuò)展到全球。我國(guó)2003年9月l日起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，首次通過(guò)立法的形式確立了中國(guó)公民的“環(huán)境權(quán)益”，規(guī)定凡直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，要征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見(jiàn)，為公眾參與環(huán)境決策并依法維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益奠定明確的法律基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與

1.我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的社會(huì)背景

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定：專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見(jiàn)。但是，國(guó)家規(guī)定需要保密的情形除外。由此可知，環(huán)境影響評(píng)估制度中明確規(guī)定了在進(jìn)行對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益有直接影響的規(guī)劃時(shí)需要公眾的參與，且公眾的參與成為環(huán)境影響評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)與尺度，這為公眾參與提供了法律依據(jù)。

2.公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體來(lái)講有以下幾點(diǎn)作用：

（1）取得公眾的支持

讓公眾了解項(xiàng)目是“公眾參與”的第一步。當(dāng)建設(shè)方讓公眾了解到項(xiàng)目的類型、規(guī)模、地點(diǎn)和同項(xiàng)目有關(guān)的重大環(huán)境問(wèn)題等實(shí)情后，很可能換來(lái)的是公眾的體諒和支持， 這對(duì)雙方增進(jìn)了解和增強(qiáng)環(huán)保觀念都會(huì)起到積極作用。

（2）維護(hù)公眾的切身利益

公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的在于保護(hù)受影響群體的利益， 通過(guò)“公眾參與”， 為維護(hù)公眾的切身利益找到依據(jù)，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)從實(shí)際出發(fā)，維護(hù)人民群眾的利益。

（3）為政府部門的決策提供依據(jù)

“公眾參與”為政府有關(guān)部門進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的正確性和民主性， 防止行政效率的低下和行政決策的失誤。

3.公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式

我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要方式有舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。公眾聽(tīng)證會(huì)是最有效的公眾參與的方式，它充分體現(xiàn)了公開(kāi)、民主、透明的原則。至于聽(tīng)證會(huì)舉行的具體程序該法則沒(méi)有予以具體說(shuō)明，使得現(xiàn)實(shí)可操作性較差。

4.我國(guó)公眾參與機(jī)制的局限性和解決措施

我國(guó)目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中“ 公眾參與”雖然一直在進(jìn)行探索并不斷實(shí)踐，但由于“公眾參與”制度還處于起步階段， 故在實(shí)踐中仍存在一定的局限性。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要是依靠環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)組織審查、批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。這使得中國(guó)公民在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中幾乎沒(méi)有法律地位。

（2）我國(guó)環(huán)境公眾缺乏保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任感和參與意識(shí)，認(rèn)為保護(hù)環(huán)境是政府的責(zé)任。部分公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾享有參與權(quán)利這一規(guī)定的理解存有偏頗，認(rèn)為那只是走過(guò)場(chǎng)、搞形式主義。

（3）政府有關(guān)部門未能將環(huán)境影響評(píng)價(jià)“公眾參與”的范圍拓展至政府決策等宏觀領(lǐng)域， 極大限制了“公眾參與”的發(fā)展， 削弱了其在環(huán)境保護(hù)工作中的作用。

（4）信息公開(kāi)制度不健全。項(xiàng)目建設(shè)方往往不愿意公開(kāi)項(xiàng)目所涉及到的環(huán)境信息， 因?yàn)樗麄儞?dān)心公眾會(huì)因此反對(duì)該項(xiàng)目的建設(shè)。但是， 若公眾對(duì)擬建項(xiàng)目不了解， 就根本無(wú)法對(duì)其做出合理的評(píng)價(jià)。

對(duì)我國(guó)在公眾參與環(huán)境影響機(jī)制下存在的這些局限，提出如下解決措施：

（1）制定相應(yīng)實(shí)施辦法，使法律具有可操作性

我國(guó)有關(guān)法律文件對(duì)公眾參與的條文規(guī)定極少，且也多為原則性規(guī)定，這使得公眾參與的方式、范圍、參與者的權(quán)利義務(wù)以及如何保障等還存在著空白，在實(shí)踐中根本無(wú)法操作。為了避免造成原則性條文無(wú)法執(zhí)行的情況，建議將具體的操作規(guī)范在制定行政法規(guī)或者部門規(guī)章時(shí)解決。

（2）協(xié)調(diào)好國(guó)家干預(yù)和公眾參與

提出公眾參與原則有以下考慮：一方面基于產(chǎn)權(quán)理論，個(gè)人不能對(duì)環(huán)境這種公共財(cái)產(chǎn)象保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)那樣充分的行使自己的權(quán)利，對(duì)他人濫用權(quán)利損害環(huán)境的現(xiàn)象卻無(wú)法干預(yù)；另一方面，政府處于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的偏好，立法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益的充分保護(hù)，其決策機(jī)制的短期性、單純的命令性也是其痼疾?；谏鲜鲈?，現(xiàn)代環(huán)境法讓公眾直接成為公共利益的代表，由環(huán)境利益的最終享有者參與決策，來(lái)保證決策的民主性和科學(xué)性，防止政府濫用行政權(quán)力。

（3）公眾提起環(huán)境訴訟的權(quán)利

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》沒(méi)有規(guī)定涉及公眾參與受到侵害如何救濟(jì)、規(guī)劃部門或建設(shè)單位不考量公眾意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等條款，且法律也未就規(guī)劃部門或建設(shè)單位不組織公眾參與活動(dòng)的法律后果作出規(guī)定。建議我國(guó)在立法完善過(guò)程中，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況引進(jìn)公民環(huán)境行政訴訟的款。既包括個(gè)人也包括團(tuán)體，起訴條件也不限于有直接的利害關(guān)系。只有這樣，才有利于社會(huì)團(tuán)體和民眾對(duì)政府的環(huán)境資源行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對(duì)抗與制衡。

（4）加強(qiáng)公眾宣傳，保證信息的透明，強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)

知情權(quán)和參與權(quán)都是環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容，是保障后者實(shí)現(xiàn)的前提條件。因此，要想使公眾參與原則深入人心，必須對(duì)公眾加強(qiáng)宣傳公開(kāi)息，培養(yǎng)其環(huán)境意識(shí)。利用新聞媒體宣傳環(huán)境法律、法規(guī)和政策，提公眾的環(huán)境意識(shí)和法律觀念，高公眾參與環(huán)保的能力與自覺(jué)性。大力扶持環(huán)保團(tuán)體和組織，使分散的個(gè)體利益匯聚成群體利益，充分激勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策。公民不僅享有知情權(quán)，也享有建議權(quán)，這對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作的開(kāi)展起到了積極的促進(jìn)作用。

結(jié)論

公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)種的作用是不可替代的，目前已成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容。為更好地發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用，應(yīng)當(dāng)從實(shí)體和程序兩方面對(duì)法規(guī)加以完善，同時(shí)在戰(zhàn)略高度上重視它，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，建立和完善我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。（作者單位：蘭州大學(xué)法學(xué)院）