王英磊

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的必要性和轉(zhuǎn)型發(fā)展取向

王英磊

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

針對(duì)近年來關(guān)于政策性金融機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)討論，從理論、國(guó)際比較、現(xiàn)實(shí)國(guó)情、制度分析等視角明確提出政策性金融是我國(guó)現(xiàn)階段金融體系不可或缺的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要機(jī)制性支撐。我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)20年來對(duì)國(guó)家發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，取得顯著成效，在發(fā)展中也存在著諸多問題和矛盾，應(yīng)通過加快改革的辦法來解決?？傮w方向是按照“政策性目標(biāo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)”原則，建立起“政策定位明晰、專業(yè)分工明確、服務(wù)功能完善、治理機(jī)制規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有效”的現(xiàn)代政策性金融機(jī)構(gòu)。

政策性金融 必要性轉(zhuǎn)型發(fā)展

一、政策性金融存在的必要性

政策性金融根據(jù)國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策或政府的相關(guān)決策進(jìn)行投融資活動(dòng)，不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。作為一種介于政府與市場(chǎng)之間的金融業(yè)態(tài)，一個(gè)時(shí)期以來，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)其必要性和職能作用一直以來爭(zhēng)議頗多。歸納起來，主要存在著兩派觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為基于我國(guó)的發(fā)展階段和客觀國(guó)情，中國(guó)政策性金融及其機(jī)構(gòu)比世界上任何其他國(guó)家都更具有客觀性、必然性和長(zhǎng)期性，具有不可替代的歷史重任和巨大的發(fā)展空間，應(yīng)強(qiáng)化而非弱化；另一種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)政策性金融存在著道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、不按市場(chǎng)規(guī)則評(píng)審貸款項(xiàng)目、對(duì)市場(chǎng)融資產(chǎn)生擠出效應(yīng)等問題，主張應(yīng)“去政策化”，政策性金融機(jī)構(gòu)存在的必要性越來越小，應(yīng)逐步淡出。針對(duì)這些討論和爭(zhēng)議，需要分層次加以辨析。

（一）理論層面不能否認(rèn)政策性金融的必要性

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，金融資源配置領(lǐng)域存在的市場(chǎng)失靈、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱理論以及金融約束理論等，這是政策性金融存在的重要理論基礎(chǔ)。

政策性金融是聯(lián)接政府與市場(chǎng)兩個(gè)領(lǐng)域、財(cái)政預(yù)算撥款與商業(yè)性金融信貸兩種機(jī)制的資源配置方式和制度安排（見圖1），是市場(chǎng)性與公共（產(chǎn)品）性、財(cái)政性與金融性、微觀性與宏觀性、有償性與無償性、直接管理與間接管理、市場(chǎng)缺陷與政府干預(yù)的“巧妙”結(jié)合體與統(tǒng)一體。政策性金融體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀需要的政府與市場(chǎng)的互補(bǔ)與融合，符合整個(gè)經(jīng)濟(jì)思想發(fā)展演進(jìn)方向，其產(chǎn)生和發(fā)展具有歷史的必然性。

當(dāng)然，從本質(zhì)屬性來說，政策性金融還是金融形態(tài)，而非財(cái)政。因此必須要有資金價(jià)值的合理補(bǔ)償機(jī)制，要還本付息、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，要按照市場(chǎng)化的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)，政府在其中的作用要嚴(yán)格限定；另一方面，政策性金融一定要服務(wù)既定明確的政策目標(biāo)，要與市場(chǎng)化的商業(yè)金融有效區(qū)隔。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，政策性金融，能不能成功的關(guān)鍵在于，政策性目標(biāo)是不是明晰、合理和可行，運(yùn)行機(jī)制是否規(guī)范透明，補(bǔ)償機(jī)制是否合理到位。

圖1 政策性金融與財(cái)政預(yù)算供給和商業(yè)性金融的關(guān)系簡(jiǎn)圖

政策性金融所體現(xiàn)的政府干預(yù)，歸根到底是以財(cái)政為后盾，是采用金融的方式、辦法，來實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中，民生基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、自主創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)等諸多具有“強(qiáng)位弱勢(shì)”特征的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，以及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由于存在效用外溢性，直接的經(jīng)濟(jì)效益不顯著，或者風(fēng)險(xiǎn)較高，其融資需求在純市場(chǎng)化的商業(yè)金融體系內(nèi)難以得到有效支持。

（二）現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了我國(guó)政策性金融的必要性

白欽先、王偉（2010）從制度視角提出政策性金融是國(guó)家保障“強(qiáng)位弱勢(shì)群體”金融發(fā)展權(quán)和金融平等權(quán)的特殊制度安排。他們認(rèn)為，在目前國(guó)情下，中國(guó)政策性金融的存在具有不可替代的歷史重任和巨大的發(fā)展空間，比世界上任何其他國(guó)家都更具有客觀性、必然性和長(zhǎng)期性，理應(yīng)強(qiáng)化而非弱化。國(guó)務(wù)院參事、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長(zhǎng)夏斌（2012）認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前不缺商業(yè)銀行，缺的是配合中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起，體現(xiàn)國(guó)家政策意圖的金融機(jī)構(gòu)，也就是說政策性銀行在這個(gè)歷史時(shí)期是需要的，不僅僅需要，而且要不斷壯大。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情需要來看，對(duì)于采取趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、追求實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的我國(guó)來說，通過發(fā)展政策性金融，適當(dāng)集中有限資金來重點(diǎn)支持需加快建設(shè)的制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“短板”領(lǐng)域和“瓶頸”項(xiàng)目，如公益性和準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生類投資建設(shè)、住房金融支持、中小企業(yè)發(fā)展、“三農(nóng)”發(fā)展、扶貧開發(fā)等等，以彌補(bǔ)金融資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的不足，填充財(cái)政直接支出和商業(yè)融資之間的“中間地帶”，追求政府財(cái)力依托機(jī)制轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)效率提升的倍加效應(yīng)，無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，這應(yīng)是我國(guó)在發(fā)展和完善政策性金融體系方面應(yīng)牢牢把握的戰(zhàn)略性著眼點(diǎn)。

本文認(rèn)為，政策性金融通過將政策性、優(yōu)惠性和有償性、市場(chǎng)化有機(jī)結(jié)合起來，在當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，將在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)對(duì)外經(jīng)貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略和政治外交意圖、從整體上提高我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面發(fā)揮重要作用。因此，在我國(guó)，政策性金融及其機(jī)構(gòu)不是可有可無的，其戰(zhàn)略地位和作用是不可或缺、不可替代的。

（三）政策性金融機(jī)構(gòu)在許多國(guó)家普遍存在

從國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政策性金融長(zhǎng)期存在，世界上很多國(guó)家都設(shè)立了不同類型的政策性金融機(jī)構(gòu)，專門從事政策性資金融通活動(dòng)。即使是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也存在功能強(qiáng)大且種類多樣化的政策性金融服務(wù)。無論是號(hào)稱最信奉不干預(yù)原則的美國(guó)，還是老牌的資本主義國(guó)家英國(guó)、德國(guó)，抑或是戰(zhàn)后出現(xiàn)過經(jīng)濟(jì)奇跡的日本和韓國(guó)，都存在著財(cái)政透明并有著非常清晰的長(zhǎng)效介入機(jī)制的政策性金融機(jī)構(gòu)，它們廣泛地對(duì)本國(guó)中小企業(yè)、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)發(fā)展、進(jìn)出口貿(mào)易、對(duì)外投資活動(dòng)給予融資支持和特殊扶助。在20世紀(jì)70年代，許多發(fā)展中國(guó)家也紛紛建立國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，為國(guó)家大型建設(shè)項(xiàng)目提供融資。這些機(jī)構(gòu)既不同于以短期融資服務(wù)為主的一般商業(yè)銀行，也不同于全方位依靠資本市場(chǎng)以成熟企業(yè)為主要融資服務(wù)對(duì)象的投資銀行。其主要職能是，按照國(guó)家制定的發(fā)展計(jì)劃向政府優(yōu)先發(fā)展的部門或投資項(xiàng)目提供長(zhǎng)期資金，即聯(lián)合國(guó)定義的“主要給那些能帶來正的外部性作用因而市場(chǎng)融資不足的項(xiàng)目提供長(zhǎng)期資金”。

盡管國(guó)際上有關(guān)國(guó)家的政策性金融在經(jīng)過一段時(shí)期發(fā)展后，出現(xiàn)了市場(chǎng)化、商業(yè)化改革的趨勢(shì)，如日本政策投資銀行（DJB）從2008年4月開始實(shí)行民營(yíng)化，但應(yīng)該看到，即使在很多國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行了政策性金融改革后，從事政策性金融的專門機(jī)構(gòu)一直存在，而且一些國(guó)家和地區(qū)還在特定領(lǐng)域不斷強(qiáng)化這些專門機(jī)構(gòu)的職能。例如，美國(guó)在農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)以及進(jìn)出口領(lǐng)域的政策性金融一直采取專門機(jī)構(gòu)的方式，無獨(dú)有偶，日本近年來在深化其政策性金融改革的過程中，無論進(jìn)行何種合并、撤銷或者是商業(yè)化，執(zhí)行基本政策性金融功能的政策性金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)、進(jìn)出口貿(mào)易與中小企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域始終存在，2008年大刀闊斧的改革之后仍然保留了執(zhí)行上述幾種功能的政策性金融公庫(kù)。

（四）招投標(biāo)方式并不能完全替代政策性金融機(jī)構(gòu)

招投標(biāo)方式的政策性金融，是指國(guó)家在明確了需要財(cái)政支持的政策性融資項(xiàng)目及其支持條件之后，將其對(duì)符合資質(zhì)條件的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)招標(biāo)，有意者自愿參與，通過專家評(píng)審的方式公正公平地選擇最合適的金融機(jī)構(gòu)來提供相應(yīng)的政策性金融服務(wù)。招投標(biāo)式政策性金融服務(wù)可改變由專門的政策性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)政策性金融服務(wù)職責(zé)的方式，使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)也進(jìn)入政策性金融服務(wù)領(lǐng)域，從而一家金融機(jī)構(gòu)可以同時(shí)提供政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，專門的政策性金融機(jī)構(gòu)的功能逐漸淡化。中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)易綱提出，政策性融資業(yè)務(wù)“在國(guó)家事前確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)后，可向各種銀行招標(biāo)，使補(bǔ)助后的政策性業(yè)務(wù)在商業(yè)上可持續(xù)。如助學(xué)貸款，就是一個(gè)市場(chǎng)化招標(biāo)的成功案例?！?/p>

本文認(rèn)為，通過招投標(biāo)方式開展政策性金融業(yè)務(wù)，其實(shí)質(zhì)是政府以一定的財(cái)政補(bǔ)償條件向商業(yè)金融機(jī)構(gòu)“購(gòu)買”或“外包”政策性金融服務(wù)。借鑒科斯的交易費(fèi)用理論以及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的不完全契約理論，政策性金融服務(wù)是通過設(shè)立專門的政策性金融機(jī)構(gòu)來提供還是通過招投標(biāo)等方式委托商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來提供，其關(guān)鍵在于交易費(fèi)用和執(zhí)行效率的考量。招投標(biāo)方式的前提條件是要能夠構(gòu)建出一個(gè)清晰明確的合同包，然而現(xiàn)階段我國(guó)政策性金融業(yè)務(wù)的多樣化需求、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)對(duì)象的差異性很大，況且由于信息不對(duì)稱，政府顯然無法事先就計(jì)算出項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、成本和收益，無法將這些明確到合同里，因此也就很難事先確定財(cái)政補(bǔ)償條件，也就沒有辦法拿到市場(chǎng)上去招投標(biāo)。我們應(yīng)肯定以招投標(biāo)方式探索使政策性金融服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作的積極意義，但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到由于其嚴(yán)格的適用條件限制，在可以預(yù)見的將來，不能指望通過招投標(biāo)方式來完全替代政策性金融機(jī)構(gòu)。

（五）新一屆政府高度重視政策性金融機(jī)構(gòu)作用

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革”，并提出要“研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，包括“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。2014年4月2日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)性金融對(duì)棚戶區(qū)改造的支持作用。2014年4月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》，《意見》將農(nóng)業(yè)政策性銀行的改革納入今后一段時(shí)期內(nèi)分類推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重點(diǎn)，并明確提出要研究制定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實(shí)施總體方案，強(qiáng)化政策性職能定位，明確政策性業(yè)務(wù)的范圍和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充資本金，建立健全治理結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長(zhǎng)期信貸支持。此外，在加大金融扶貧力度方面，也將進(jìn)一步發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。

可見，與上一屆政府重點(diǎn)關(guān)注對(duì)已有政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行帶有濃重“商業(yè)化、市場(chǎng)化”取向的改革相比，新一屆政府高度重視某些領(lǐng)域政策性金融機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。由此可見，決策層對(duì)政策性金融體系和機(jī)構(gòu)的認(rèn)知事實(shí)上也是在不斷地調(diào)整和深化，新一屆中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)有更為全面、務(wù)實(shí)、深刻的客觀認(rèn)識(shí)，高度重視包括官方出口信用在內(nèi)的政策性金融體系在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、加快保障性住房建設(shè)、穩(wěn)定和優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)等重要領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)國(guó)家重要戰(zhàn)略目標(biāo)的功能和作用?？傮w的一個(gè)判斷是，在現(xiàn)階段的中國(guó)，政策性金融機(jī)構(gòu)存在著改革、轉(zhuǎn)型和規(guī)范發(fā)展的問題，但并不存在“可有可無”的問題。

二、關(guān)于政策性金融的轉(zhuǎn)型發(fā)展取向

自1994年成立，中國(guó)三大政策性銀行至今已有20年整的發(fā)展歷程，承擔(dān)了增強(qiáng)宏觀調(diào)控、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)本國(guó)出口和優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)、助推企業(yè)“走出去”、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等多項(xiàng)重任，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等多重使命，做出了重要的歷史性貢獻(xiàn)。在此過程中，政策性銀行資產(chǎn)規(guī)模逐年壯大，業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)也持續(xù)提高。同時(shí)，也應(yīng)看到，我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中也存在一些突出問題，如法律規(guī)范缺位、功能定位模糊、業(yè)務(wù)范圍不甚清晰、治理架構(gòu)和監(jiān)管機(jī)制不健全、財(cái)務(wù)規(guī)則和約束機(jī)制不完善、資本金不足且缺乏有效的補(bǔ)充渠道，以及可持續(xù)發(fā)展隱憂等問題。隨著我國(guó)金融體制改革不斷深入，政策性銀行的改革與轉(zhuǎn)型發(fā)展將成為我國(guó)當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期金融體系改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。改革的總體方向是按照“政策性目標(biāo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)”原則，建立起“國(guó)家意志明顯、政策定位明晰、專業(yè)分工明確、服務(wù)功能完善、治理機(jī)制規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有效”的現(xiàn)代政策性金融機(jī)構(gòu)。

（一）明確政策性目標(biāo)

政策性應(yīng)是政策性金融機(jī)構(gòu)的根本特征，是安身立命之本。所謂政策性目標(biāo)，是指政策性金融活動(dòng)和政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以政府設(shè)定的著眼于全社會(huì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定和金融安全為立足點(diǎn)，而以貫徹國(guó)家的某種特殊產(chǎn)業(yè)和社會(huì)政策為目的，以追求社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，而不是像商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣以股東利益為立足點(diǎn)，從而也不應(yīng)以利潤(rùn)最大化為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

政策性銀行運(yùn)行的基礎(chǔ)是國(guó)家信用，所支持的范圍和重點(diǎn)由政府在不同時(shí)期不同的政策指向所決定，主要是對(duì)于特定的、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)和項(xiàng)目提供金融支持。推進(jìn)政策性銀行改革應(yīng)強(qiáng)化政策性金融的定位，緊緊圍繞服務(wù)國(guó)家發(fā)展重大戰(zhàn)略需求，以彌補(bǔ)金融資源配置領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈為著眼點(diǎn)，不斷地調(diào)整、豐富和完善政策性金融的功能和業(yè)務(wù)范圍，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和。合理界定政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的邊界，以清單方式列明政策性業(yè)務(wù)范圍并保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，切實(shí)發(fā)揮政策性金融拾遺補(bǔ)缺、引領(lǐng)催化的作用。

（二）推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作

政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，是為了合理利用政策性金融資源，更好發(fā)揮政策性金融的功能作用，按照市場(chǎng)、金融規(guī)律來運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)一定的國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。市場(chǎng)化運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)的重要途徑和方式，是經(jīng)營(yíng)管理的手段而不是目的，既不等于自身質(zhì)的市場(chǎng)化，也不等于商業(yè)化轉(zhuǎn)型。政策性是前提，市場(chǎng)化是基礎(chǔ)。

市場(chǎng)化運(yùn)作就是在項(xiàng)目的選擇、評(píng)審、管理方面要有嚴(yán)格的程序、制度和標(biāo)準(zhǔn)。按市場(chǎng)原則辦事。在國(guó)家重點(diǎn)支持的領(lǐng)域、行業(yè)和地區(qū)內(nèi)擇優(yōu)選擇項(xiàng)目。對(duì)那些建設(shè)條件不具備或發(fā)展前景不大、效益較差的項(xiàng)目，即使符合政策性原則也不予考慮。

市場(chǎng)化運(yùn)作重要體現(xiàn)就是要遵循金融有償性原則。政策性金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)上不以盈利為目標(biāo)，但作為金融機(jī)構(gòu)，在日常運(yùn)行中必須貫徹安全性、流動(dòng)性和盈利性等基本要求。在執(zhí)行國(guó)家政策意圖的時(shí)候，政策性銀行至少要實(shí)現(xiàn)保本微利，這是其持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)于政策性銀行自身來講，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政策性目標(biāo)的前提下形成和追求市場(chǎng)性的業(yè)績(jī)目標(biāo)，以此作為項(xiàng)目評(píng)判依據(jù)來形成高效率導(dǎo)向，提高政策性資金的使用效率，防止政策性資金的不合理漏損，從而為政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供可持續(xù)的資金循環(huán)往復(fù)利用機(jī)制和績(jī)效追求壓力。

正是由于市場(chǎng)性原則的存在，政策性金融機(jī)構(gòu)才有別于常規(guī)財(cái)政支出方式貫徹政策意圖的政府預(yù)算部門。市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)是政策性銀行可持續(xù)發(fā)展不可或缺的保障性因素，從屬于、服務(wù)于政策性目標(biāo)，發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)營(yíng)得好的政策性金融機(jī)構(gòu)都具有良好的市場(chǎng)業(yè)績(jī)，良好的市場(chǎng)業(yè)績(jī)成為這些金融機(jī)構(gòu)獲得證券市場(chǎng)認(rèn)可的必要條件，成為其獲得低成本資金的重要保障，從而決定其可持續(xù)發(fā)展。

（三）實(shí)施專業(yè)化經(jīng)營(yíng)

所謂專業(yè)化經(jīng)營(yíng)就是各類政策性金融機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)業(yè)務(wù)定位，避免同質(zhì)化，不進(jìn)行無序競(jìng)爭(zhēng)。在尊重各家政策性銀行既有發(fā)展歷史的前提下，進(jìn)一步明確各自的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。比如國(guó)家開發(fā)銀行應(yīng)在“兩基一支（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)）”領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用，同時(shí)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重大能源資源開發(fā)領(lǐng)域等發(fā)揮主導(dǎo)性作用，轉(zhuǎn)型為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)；中國(guó)進(jìn)出口銀行應(yīng)將職能主要定位于服務(wù)國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略，縱深拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，為我國(guó)在開放型經(jīng)濟(jì)條件下更好地參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和合作提供全方位金融服務(wù)，因此轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)是“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作銀行”。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能定位是為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供扶持性金融服務(wù)，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍除原有的糧棉油收購(gòu)、儲(chǔ)備和調(diào)銷業(yè)務(wù)外，還可在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，開辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造貸款、扶貧開發(fā)貸款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款業(yè)務(wù)。此外，不同政策性金融機(jī)構(gòu)之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，比如在開展境外合作項(xiàng)目中，國(guó)家開發(fā)銀行與中國(guó)進(jìn)出口銀行不應(yīng)作為單個(gè)主體相互競(jìng)爭(zhēng)，以避免損害國(guó)家整體利益。

（四）綜合經(jīng)營(yíng)，分賬管理

在現(xiàn)階段，還必須允許政策性銀行在發(fā)揮專業(yè)化政策性金融服務(wù)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，利用優(yōu)勢(shì)條件，開展一些自營(yíng)性、開發(fā)性業(yè)務(wù)，以延伸和豐富金融服務(wù)內(nèi)容，更好地滿足服務(wù)對(duì)象的多元化金融服務(wù)需求。當(dāng)然，必須清晰地處理好兩種業(yè)務(wù)之間的關(guān)系。處理好這一問題，總的指導(dǎo)原則是“分賬戶經(jīng)營(yíng)，分類核算，分類管理”。首先，堅(jiān)持政策性金融發(fā)展方向，突出政策性業(yè)務(wù)主體地位，確定政策性業(yè)務(wù)規(guī)模占比的最低要求（如不低于70%），逐步退出商業(yè)性金融已經(jīng)進(jìn)入并且能夠滿足需求的領(lǐng)域，集中有限資金實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；其次，將業(yè)務(wù)分為政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)，與此相適應(yīng)設(shè)立“國(guó)家賬戶”和“銀行賬戶”，分別核算，在兩個(gè)賬戶之間設(shè)置防火墻，以有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)兩類業(yè)務(wù)實(shí)行不同的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，屬于“國(guó)家賬戶”的業(yè)務(wù)由財(cái)政補(bǔ)貼虧損，屬于“銀行賬戶”的業(yè)務(wù)則自負(fù)盈虧，建立不同的監(jiān)督管理和評(píng)價(jià)考核辦法，自營(yíng)性業(yè)務(wù)盈利經(jīng)批準(zhǔn)后可用于補(bǔ)貼政策性業(yè)務(wù)，但自營(yíng)性業(yè)務(wù)的虧損不能由財(cái)政彌補(bǔ)。

（五）完善規(guī)范化治理

一是要從法律法規(guī)上明確政策性金融的法律地位、職責(zé)、任務(wù)和經(jīng)營(yíng)范圍以及會(huì)計(jì)制度、融資方式、利潤(rùn)處理辦法、監(jiān)管體制等，以確保政策性金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。二是要按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，建立起有效的公司治理結(jié)構(gòu)、外部約束和考核機(jī)制、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制，建立符合政策性銀行特征的法人治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)明的內(nèi)部權(quán)責(zé)制度，形成有效的約束機(jī)制和良好的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。三是要建立和完善對(duì)政策性銀行的監(jiān)管架構(gòu)和考核制度，建立負(fù)債規(guī)?？刂茩C(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，確保在法律框架內(nèi)健康可持續(xù)運(yùn)行。

〔1〕白欽先，譚慶華著.政策性金融功能研究[M].中國(guó)金融出版社，2008.

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【責(zé)任編輯 王東偉】

F830.2

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1672-9544（2014）06-0065-05

2014-05-14

王英磊，博士，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。