陳龍

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

國家治理現(xiàn)代化中的財(cái)政改革

陳龍

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

市場型政府、公平競爭型市場和合作型社會三者互為基礎(chǔ)、密切聯(lián)系，共同構(gòu)成了我國國家治理現(xiàn)代化“三維”目標(biāo)體系。財(cái)政配置公共資源體現(xiàn)了政府、市場與社會之間的關(guān)系。公共資源取得的數(shù)量和方式，以及配置的方向和結(jié)構(gòu)，都會對市場和社會運(yùn)行產(chǎn)生重要的影響。深化財(cái)政改革，是推動國家治理現(xiàn)代化、提高治理能力的必然要求。為此，本文研究了促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的財(cái)政改革方向。

國家治理 現(xiàn)代化目標(biāo) 財(cái)政改革

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”同時(shí)，指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這將財(cái)政作用提高到一個(gè)新的高度。深化財(cái)政改革，是推動國家治理現(xiàn)代化、提高治理能力的必然要求。

一、國家治理現(xiàn)代化的“三維目標(biāo)”

自二十世紀(jì)七十年代中后期以來，一些國家將“少一些統(tǒng)治、多一些治理”作為新的執(zhí)政目標(biāo)，“治理”便成了國家建構(gòu)中的一種新的理念。治理之所以不同于統(tǒng)治，在于治理更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、合作，注重主體間權(quán)力的互動性和依賴性，而不是壓制、控制。十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這既是對我國改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是應(yīng)對當(dāng)前一些現(xiàn)實(shí)問題的必然選擇。這一目標(biāo)定位，不僅意味著我國國家管理理念的重大變革，也標(biāo)志著我國改革將進(jìn)入以推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的新階段，這對于推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、保障國家健康穩(wěn)定發(fā)展具有極為重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

國家治理體系是政府、市場、社會等相互合作、相互制衡并使之運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)復(fù)合體系和制度運(yùn)行系統(tǒng)。它又具體可分為政府治理、市場治理和社會治理三個(gè)子體系。在一個(gè)理想的治理體系中，三者各有側(cè)重。政府治理強(qiáng)調(diào)對政府行為的規(guī)范，特別是對政府權(quán)力的制約與制衡，以提高政府執(zhí)行能力，并防止其對市場和社會系統(tǒng)的過度干預(yù)。市場治理強(qiáng)調(diào)市場主體在公平正義的原則下，通過市場規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自愿性交易，這一治理體系以市場主體的進(jìn)入、退出及其它行為規(guī)則為基礎(chǔ)。社會治理則強(qiáng)調(diào)政府、社會組織、企事業(yè)單位及個(gè)人等主體在社會領(lǐng)域通過平等的合作型伙伴關(guān)系，對社會事務(wù)和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理。因此，通過這三個(gè)子系統(tǒng)，國家治理體系涵蓋了幾乎所有公共領(lǐng)域及市場交易、社會合作等部分私人領(lǐng)域。國家治理體系的結(jié)構(gòu)及能力狀況，將決定一個(gè)國家能否實(shí)現(xiàn)繁榮與穩(wěn)定。

國家治理體系的結(jié)構(gòu)、治理的方式與內(nèi)容取決于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深度與廣度。在不同的發(fā)展階段，國家治理的目標(biāo)與手段并不相同。在我國各項(xiàng)事業(yè)以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為目標(biāo)的這一階段，國家治理的目標(biāo)必然要求構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的治理體系，提高國家治理能力，實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。然而，我們所追求的國家治理的現(xiàn)代化，是一個(gè)怎樣的狀態(tài)呢？或者說國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是什么呢？筆者認(rèn)為，我國國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)應(yīng)主要涵蓋三個(gè)維度：

其一，強(qiáng)化市場型政府。“強(qiáng)化市場型政府”（market-augmentinggovernment）的概念是由奧爾森提出的。他認(rèn)為，“一個(gè)政府，如果有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)并去強(qiáng)制執(zhí)行合約，而且受到約束不去剝奪這些個(gè)人權(quán)利，那么這樣的政府就是‘強(qiáng)化市場型政府’”①【美】曼瑟·奧爾森：《權(quán)力與繁榮》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，序第3頁。。自我國逐步放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、走上市場經(jīng)濟(jì)之路后，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況就成為我國能否保持長期繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜性與特殊性，我國的市場經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)未成熟，市場機(jī)制不健全、不公平競爭、契約精神缺乏等問題，制約了市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。在這種狀況下，構(gòu)建強(qiáng)化市場型政府顯得至為重要。構(gòu)建強(qiáng)化市場型政府，并非要求政府簡單的退出，而是要求其“進(jìn)退并行”。一方面，約束政府行為，使政府權(quán)力退出市場可以有效運(yùn)行和調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，防止其對正常市場秩序的侵蝕；另一方面，強(qiáng)化政府在市場體系建構(gòu)、維護(hù)產(chǎn)權(quán)與契約等方面的職責(zé)，提升其治理能力，為市場發(fā)揮資源配置的決定作用提供健全的制度體系和公正的市場環(huán)境。忽視任何一方面，都很難形成完善、高效的市場經(jīng)濟(jì)。這種狀態(tài)下，政府所具有的功能與特征，難以簡單的用“小政府”或“強(qiáng)政府”予以概括。

其二，公平競爭型市場。充分而公平的競爭是市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)理想狀態(tài)。由于對公平的理解不同，因此，人們很難對何為公平競爭形成完全一致的認(rèn)識。眾所周知，基于平等空間下形成了包括起點(diǎn)公平、程序公平、結(jié)果公平、機(jī)會平等、資源平等、福利平等、權(quán)利平等、可行能力平等在內(nèi)的諸多觀點(diǎn)。但我們不能以概念、內(nèi)涵的多樣性為由，忽視對市場競爭的公平性要求。恰恰相反，我們所要追求國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)就是構(gòu)建公平競爭型市場。公平競爭型市場，既不是簡單地追求優(yōu)勝劣汰的競爭狀態(tài)，也不是只停留在形式或程序上的平等，而是在制度平等的前提下，注重消除各種影響公平競爭的深層次因素，使市場在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用。從我國現(xiàn)實(shí)來看，除了要重視壟斷行為、契約不遵從、機(jī)會和資源不平等、企業(yè)成本外部化以及信息不對稱等所產(chǎn)生的市場競爭不公平性，還有高度重視各類要素在市場競爭與分配中的公平性問題，例如：在我國現(xiàn)階段，與資本相比，勞動天然的處于弱勢地位，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)對勞動的保護(hù)，特別是保護(hù)勞動的報(bào)酬權(quán)利，防止收入分配過度向資本傾斜。此外，健全社會保障體系，避免“贏者通吃”叢林競爭法則，也是構(gòu)建公平競爭型市場的必然要求?？傊?，缺乏公平的市場，只能是不成熟、不完善的市場，顯然不符合國家治理現(xiàn)代化的要求。

其三，合作型社會。一個(gè)理想的社會治理模式應(yīng)該是政府、市場與社會充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在公共管理與公共品供給中相互配合、密切合作，最大限度地滿足公眾的社會需求。這種合作型社會，其特性主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是政府與社會形成良性互動關(guān)系，二者以一種合作而不是對立的心態(tài)來對待公共事務(wù)和公共管理；二是由于政府、市場與社會三者在公共品供給中各具優(yōu)缺點(diǎn)，僅靠某一種方式很難實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給，因此，在三者關(guān)系的互動中，發(fā)揮各自不同的獨(dú)特作用，形成一種新型合作和互補(bǔ)供給方式，是未來理想社會治理的重要目標(biāo)。從我國當(dāng)前現(xiàn)實(shí)來看，實(shí)現(xiàn)合作型社會，必須以公眾和政府責(zé)任與能力的“雙重構(gòu)建”為基礎(chǔ)。在整個(gè)社會形成負(fù)責(zé)任的公民意識，是一個(gè)文明的現(xiàn)代社會、一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)最基本要求和特征。缺乏公民意識以及公民能力不足是我國與西方發(fā)達(dá)國家的一個(gè)顯著差距，并且是影響最為深遠(yuǎn)的一個(gè)差距，這不僅與我國取得的巨大經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不相匹配，而且已成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的一大障礙。構(gòu)建合作型社會，是應(yīng)對社會治理變革、解決諸多社會矛盾的必然選擇，理應(yīng)成為國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)。

以上三個(gè)方面互為基礎(chǔ)、密切聯(lián)系，共同構(gòu)成了國家治理現(xiàn)代化“三維”目標(biāo)體系。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)體系，關(guān)鍵是要處理好政府、市場與社會的關(guān)系，既要發(fā)揮政府的積極作用，又要防范其對市場和社會的過度干擾，使三者在國家治理中相互聚合、交融和疊加，以高效發(fā)揮各自作用。

圖1 國家治理現(xiàn)代化的三維目標(biāo)體系示意圖

二、財(cái)政在國家治理現(xiàn)代化中的作用

財(cái)政是對公共資源配置的一種行為。從深層次而言，財(cái)政配置公共資源體現(xiàn)了政府、市場與社會之間的關(guān)系。公共資源取得的數(shù)量和方式，以及配置的方向和結(jié)構(gòu)，都會對市場和社會運(yùn)行產(chǎn)生重要的影響。因此，財(cái)政在塑造與構(gòu)建國家制度、推動國家治理現(xiàn)代化中能夠發(fā)揮極為重要的作用。具體而言，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）財(cái)政在政府治理——構(gòu)建強(qiáng)化市場型政府中的作用

財(cái)政在方面的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過財(cái)政制度，界定政府與市場的邊界。政府公共職能的實(shí)現(xiàn)是以公共資源的配置為前提和基礎(chǔ)。在一定程度上而言，政府活動都可以通過財(cái)政行為得以體現(xiàn)。這也就意味著通過財(cái)政制度，可以間接界定政府、市場主體的權(quán)利和行為邊界。一個(gè)良好的財(cái)政制度，有利于防止政府對市場的不合理介入和過度干擾，從而構(gòu)建一個(gè)合理的經(jīng)濟(jì)秩序。二是通過財(cái)政制度，可以增強(qiáng)政府對其系統(tǒng)內(nèi)部的行為控制，提升行政和管理效率，防止其對正常市場秩序的侵蝕。財(cái)政對政府系統(tǒng)內(nèi)部行為的控制體現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，通過中央與地方以及地方各級財(cái)政關(guān)系，實(shí)行縱向控制；其二，通過財(cái)政權(quán)力在各部門之間的分配，形成橫向的財(cái)政分配關(guān)系，對政府系統(tǒng)進(jìn)行橫向控制。三是通過財(cái)政制度，可強(qiáng)化政府在市場體系建構(gòu)、維護(hù)產(chǎn)權(quán)與契約等方面的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的有效銜接，進(jìn)而提升其治理能力。

（二）財(cái)政在市場治理——構(gòu)建公平競爭型市場中的作用

上述財(cái)政在政府治理中的三方面作用，實(shí)際上也有利于促進(jìn)市場的公平競爭，體現(xiàn)了其在市場治理中的作用。此外，財(cái)政在構(gòu)建公平競爭型市場中的作用還體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過財(cái)政制度，減弱公眾在市場競爭起點(diǎn)上的不公平和機(jī)會不均等問題。其一，通過財(cái)政支出，實(shí)施保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的財(cái)政制度，提高公眾的可行能力。例如，解決基本民生問題，特別是著力解決就業(yè)、社會保障、公共衛(wèi)生、住房等問題；提高人力資本投入，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，大力增加科技、文化投入，使財(cái)政在提高人口素質(zhì)和科技、文化發(fā)展上有所作為。在保證公眾享有大致相同的發(fā)展機(jī)會——“起跑線上的公平”的基礎(chǔ)上，考慮先天條件的不平等，在比賽規(guī)則中體現(xiàn)對弱小者的照顧，實(shí)現(xiàn)“能力差異補(bǔ)償上的公平”。其二，通過稅收制度對收入分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，矯正結(jié)果不公平問題。稅收對收入分配的調(diào)節(jié)主要是通過稅種、稅目、稅率、征收范圍、減免額等來實(shí)施的。從調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)上，稅收對收入的調(diào)節(jié)又可分為對初次分配的調(diào)節(jié)和對收入再分配的調(diào)節(jié)。稅收對初次分配的調(diào)節(jié)，主要是指稅收對要素分配的調(diào)節(jié)，一般是在生產(chǎn)、銷售商品或使用資源、要素的環(huán)節(jié)征收，這主要體現(xiàn)在營業(yè)稅、消費(fèi)稅、資源稅、土地使用稅等稅種上。稅收對收入再分配的調(diào)節(jié)主要體現(xiàn)在個(gè)人所得稅、社會保障稅、財(cái)產(chǎn)稅類等稅種上。二是通過財(cái)政制度，減弱企業(yè)競爭中的不公平問題。其一，通過稅收政策，治理環(huán)境污染等企業(yè)成本外部化問題。對投資于防治污染或環(huán)境保護(hù)的納稅人給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免，對污染行業(yè)和污染物的生產(chǎn)及使用征收稅和費(fèi)，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價(jià)格中，矯正負(fù)外部效應(yīng)帶來的不公平問題。其二，通過稅收減免和支出政策，彌補(bǔ)中小微企業(yè)在市場競爭中的劣勢，增強(qiáng)其競爭能力。三是通過財(cái)政政策減弱經(jīng)濟(jì)波動，為公平競爭創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。較大的經(jīng)濟(jì)波動和社會不穩(wěn)定，通常會產(chǎn)生不公平競爭的環(huán)境。財(cái)政調(diào)控的實(shí)踐表明，財(cái)政具有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定機(jī)理，可以通過財(cái)政的自動穩(wěn)定器功能和相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，但其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作用發(fā)揮的具體情況，取決于能否根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化及時(shí)、準(zhǔn)確地對政策內(nèi)容與方式做以調(diào)整。

（三）財(cái)政在社會治理——構(gòu)建合作型社會中的作用

財(cái)政在這方面的作用主要體現(xiàn)為打造責(zé)任政府與責(zé)任公民，促進(jìn)政府與社會之間形成良性的互動關(guān)系。這一作用，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是通過公開、社會參與和監(jiān)督機(jī)制，打造責(zé)任政府。通過財(cái)政信息公開、預(yù)算協(xié)商與參與，可以增強(qiáng)政府責(zé)任意識，提升政府服務(wù)公眾、社會與市場的能力，有效約束政府非理性的或自私的利益取向與行為。二是打造負(fù)責(zé)任的公民，亦即培育公民意識和公民能力。公民意識不僅為現(xiàn)代化進(jìn)程提供精神動力，而且為國家、市場和社會的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供倫理秩序、政治秩序和法制秩序基礎(chǔ)。通過財(cái)政的公開、社會參與和監(jiān)督機(jī)制，可以將普通公眾打造為負(fù)責(zé)任的公民，并提高其參與公共事務(wù)管理的能力。三是有利于形成重疊共識和培育公共理性，實(shí)現(xiàn)政府與社會良性互動。重疊共識是現(xiàn)代社會穩(wěn)定的基石，在社會觀念和利益多元化的前提下，如何形成重疊共識，從而使人們以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度參與到公共生活中去，對實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化極為重要?！皼]有一個(gè)確定的公共世界，理性的（理念）就會成為空中樓閣?！雹佟久馈考s翰·羅爾斯：《政治自由主義》，譯林出版社2000年版，第56頁?？梢哉f，公共理性的根本作用就在于形成這樣一個(gè)公共世界，并由此產(chǎn)生一個(gè)作為社會成員間公平合作的項(xiàng)目之框架。只有在這框架下，重疊共識才能得以產(chǎn)生。培育公共理性，需要構(gòu)建一個(gè)能夠反映各方要求、審慎合理的偏好平臺，并通過這一平臺，將各種合理的偏好整合成符合公共利益的集合偏好，而財(cái)政恰是符合這種要求的有效平臺。財(cái)政信息表達(dá)、協(xié)商及參與的過程，實(shí)質(zhì)上就是一種開放的、充滿活力的公共意見和公共利益的形成過程，從而促使以理性的表達(dá)方式來代替非理性的表達(dá)方式，進(jìn)而形成一種新的公共文化，為國家治理變革奠定思想和文化基礎(chǔ)。此外，財(cái)政在政府與社會之間，起到一種物質(zhì)中介關(guān)系。通過這一中介，對公共資源做出合理的安排，有利于分解社會矛盾，使社會矛盾由剛性轉(zhuǎn)為柔性，從而在政府與社會之間形成良性的互動關(guān)系，保持社會秩序穩(wěn)定。

三、促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的財(cái)政改革方向

從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)來看，我國現(xiàn)行財(cái)政制度逐步顯現(xiàn)出一些不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的弱點(diǎn)與弊端，制約了治理能力的提高，亟需我們從戰(zhàn)略全局高度，加快推動新一輪的財(cái)政改革，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

（一）優(yōu)化財(cái)政汲取比例與方式，規(guī)范收入分配關(guān)系

財(cái)政汲取方式，亦即政府獲取財(cái)政收入的形式，實(shí)際上反映了政府與企業(yè)、居民在國民收入中的分配關(guān)系。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，首先要求財(cái)政汲取比例與方式的合理化。財(cái)政汲取比例的合理化，重點(diǎn)在于宏觀稅負(fù)水平以及稅收收入使用的合理性。從數(shù)據(jù)上分析，我國現(xiàn)行的宏觀稅負(fù)水平在整體上處于一個(gè)相對合理的區(qū)間，但應(yīng)控制宏觀稅負(fù)的上升趨勢。實(shí)際上，宏觀稅負(fù)的高低并不是關(guān)鍵，核心問題在于政府如何正確的使用稅收收入和配置資源。因此，未來財(cái)政改革應(yīng)該在控制和穩(wěn)定稅負(fù)水平的基礎(chǔ)上，注重財(cái)政資金的使用。控制宏觀稅負(fù)的合理水平并不意味著稅制改革只能走減稅的這一途徑。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，我國的稅制改革需要實(shí)行增稅與減負(fù)并舉的策略方略，即：一方面，通過“營改增”、降低稅率、提高起征點(diǎn)等方式對企業(yè)，特別是中小微企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)減稅。同時(shí)，對我國未來發(fā)展影響較大的創(chuàng)新型、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)等也給予減稅支持。另一方面，通過房地產(chǎn)稅改革、資源稅改革、消費(fèi)稅改革和開征環(huán)境稅等，進(jìn)行適當(dāng)增稅，從而使我國稅負(fù)穩(wěn)定在大致合理水平。

財(cái)政汲取方式的合理性，亦即稅收、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、收費(fèi)、專項(xiàng)收入、國債等在取得財(cái)政收入上的合理性與規(guī)范性，其中最為重要的是優(yōu)化稅收與收費(fèi)的關(guān)系。未來的財(cái)政改革中，應(yīng)與稅制改革相協(xié)調(diào)，規(guī)范、清理與合并相關(guān)收費(fèi)，理順分配關(guān)系。例如，處理好環(huán)境稅與排污費(fèi)的關(guān)系，可實(shí)施環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，建立污染排放稅；在資源稅改革中，處理好資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)等關(guān)系，建立價(jià)、稅、費(fèi)、租聯(lián)動機(jī)制。

（二）調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)，提高政府介入市場的規(guī)范性與有效性

財(cái)政支出是政府介入市場活動的一種重要方式。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化依賴于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理化以及支出權(quán)責(zé)與方式的規(guī)范化。從對市場影響程度與方式來看，財(cái)政支出可分為對市場活動產(chǎn)生直接影響與間接影響的支出。前者主要是指政府作為市場主體之一，在市場規(guī)則下，與其他市場主體產(chǎn)生交易活動，一般表現(xiàn)為政府購買產(chǎn)品或服務(wù)、直接投資等；后者則是指政府通過社會保障、財(cái)政補(bǔ)助等形式將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給個(gè)人、企業(yè)等市場主體，從而間接影響市場活動。為提升國家治理水平，未來財(cái)政支出的改革方向主要在于兩方面：一方面，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對社會保障、教育、公共衛(wèi)生及其他提升人的可行能力等方面的支出，為市場運(yùn)行構(gòu)筑穩(wěn)定的社會環(huán)境。同時(shí)，壓縮一般行政性支出，提高治理效能。另一方面，規(guī)范財(cái)政支出的權(quán)責(zé)與方式，其中尤為重要的一點(diǎn)是統(tǒng)一財(cái)政投資權(quán)。投資決定權(quán)分散于一些部門，雖然有利于提高財(cái)政投資的靈活性，但也造成各部門各自為政的現(xiàn)象，削弱了財(cái)政資金的整體效益，特別是容易造成部門投資沖動，干擾正常市場秩序。統(tǒng)一財(cái)政投資權(quán)，有利于增強(qiáng)政府行為的內(nèi)在控制力，提高其介入市場的規(guī)范性與有效性。

（三）實(shí)施預(yù)算管理制度創(chuàng)新，提升政府治理能力

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，其管理制度狀況，直接影響政府的治理能力和水平。從當(dāng)前的預(yù)算管理制度來看，存有一些不科學(xué)、不合理之處，限制了預(yù)算功能和作用的發(fā)揮。例如，將預(yù)算審核重點(diǎn)放在平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模上，相對忽視了財(cái)政支出的使用效率；將重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，將稅收作為硬性考核指標(biāo)，容易引發(fā)政府不合理干預(yù)市場的行為；缺乏跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，很難使公共資金在各年度之間進(jìn)行統(tǒng)籌、合理的規(guī)劃與使用，不利于提高資源配置效率。提升政府治理能力，需要加快預(yù)算制度改革。首先，構(gòu)建“大預(yù)算”，提高控制的質(zhì)量。在統(tǒng)一財(cái)力、統(tǒng)一分配的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)預(yù)算體系，使公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算有機(jī)銜接，納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”，以全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。其次，改進(jìn)和完善預(yù)算科目體系，完善收支標(biāo)準(zhǔn)的確定方法，使預(yù)算科目的設(shè)置能全面、準(zhǔn)確地反映政府職能，體現(xiàn)政府的所有收支活動。再是，改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，將審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出政策和政策拓展，強(qiáng)調(diào)支出的政策效應(yīng)，提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，逐步引入中期的預(yù)算框架。增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和持續(xù)性，提高財(cái)政資金的整體使用效率，并通過建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字機(jī)制，強(qiáng)化對財(cái)政赤字和債務(wù)管理。

（四）構(gòu)建“三位一體”財(cái)權(quán)管控新機(jī)制，完善政府間權(quán)力制衡體系

“三位一體”新機(jī)制，是指在財(cái)權(quán)配置中，優(yōu)化黨委、政府和人大三者之間的關(guān)系，使充分發(fā)揮各自職責(zé)，形成有效的制約機(jī)制，提高政府治理能力。這一機(jī)制，主要處理好三方面的關(guān)系：一是優(yōu)化黨委、政府和人大間的預(yù)算權(quán)力關(guān)系。從當(dāng)前我國預(yù)算權(quán)力配置狀況來看，人大權(quán)力形式化、預(yù)算權(quán)力碎片化、權(quán)力與責(zé)任非對稱性等問題是預(yù)算權(quán)力關(guān)系扭曲的突出表現(xiàn)，這制約了財(cái)政的治理能力。為此，需要進(jìn)一步優(yōu)化黨委、政府和人大間的預(yù)算權(quán)力關(guān)系。簡言之，黨委在財(cái)政中起到統(tǒng)領(lǐng)作用，主要在全局性計(jì)劃和大政方針上決策；政府具體負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與執(zhí)行，通過完善內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，提高工作效能；人大對預(yù)算行使監(jiān)督、審查和調(diào)整職能，起到最終控制作用。上述三者關(guān)系中最為重要的一環(huán)是明確人大的審議和監(jiān)督權(quán)，完善審議和監(jiān)督模式與程序，增強(qiáng)其控制能力。應(yīng)賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)，建立預(yù)算修正制度。重構(gòu)人大內(nèi)部的預(yù)算審批程序，調(diào)整、充實(shí)預(yù)算工作委員會，合理劃分相關(guān)委員會在預(yù)算審查與監(jiān)督中的作用。完善人大審議方法，采取聽證、質(zhì)詢、審查等多種形式，建立事前、事中與事后相結(jié)合的監(jiān)督體系。二是進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政部門與其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)及各個(gè)支出部門之間的權(quán)力關(guān)系，防止預(yù)算權(quán)力碎片化。堅(jiān)持財(cái)政部門在預(yù)算分配中的核心地位，將分散于其他部門的一些預(yù)算權(quán)力，采取漸進(jìn)的方式，逐步劃入財(cái)政部門，改變其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握大量財(cái)政資金分配權(quán)的狀況，減少非正式的預(yù)算權(quán)力的影響，提高資金的整體配置效益。同時(shí)，理順財(cái)政部門與各支出單位的關(guān)系，維護(hù)財(cái)政部門對各支出部門在預(yù)算審查領(lǐng)域的權(quán)威，完善績效制度，建立財(cái)政責(zé)任的問責(zé)機(jī)制，解決權(quán)力與責(zé)任的非對稱性。

（五）推動預(yù)算的社會協(xié)商與參與，構(gòu)筑政府與社會互動的新機(jī)制

公眾的意見如何反映到?jīng)Q策部門，并且合理的部分得到充分吸納，是政府與社會形成良好互動關(guān)系的根本，也是實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。預(yù)算的協(xié)商與參與體現(xiàn)了政府與社會共同治理的理念，屬于治理體系的一種創(chuàng)新。通過這一機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)公共治理變革，即由傳統(tǒng)的“單一控制”方式轉(zhuǎn)向“多種控制”與“社會協(xié)商參與”并舉的方式。預(yù)算的協(xié)商與參與，必須以財(cái)政信息公開為前提。今后應(yīng)著力構(gòu)建財(cái)政信息公開的法律基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和技術(shù)條件，合理界定公開和免除公開的范圍，為財(cái)政治理變革提供信息基礎(chǔ)。在預(yù)算的社會協(xié)商與參與方面，應(yīng)根據(jù)我國政治體制的特點(diǎn)，構(gòu)建“體制內(nèi)協(xié)商”與“體制外參與”有機(jī)結(jié)合的機(jī)制。在體制內(nèi)，以人大、政協(xié)等部門為主導(dǎo)構(gòu)筑協(xié)商參與平臺；在體制外，搭建政府、社會組織、專家與普通公眾相互協(xié)作的協(xié)商參與平臺。為提高協(xié)商和參與的效果，需要采取靈活多樣的協(xié)商參與方式，提升公眾的參與能力和參與熱情，合理確定協(xié)商參與的范圍及具體內(nèi)容。應(yīng)根據(jù)各級政府的特點(diǎn)和實(shí)際情況，確定各自協(xié)商參與的方式和內(nèi)容。通過預(yù)算的社會協(xié)商與參與，在政府與社會之間建立良性的互動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新。

〔1〕俞可平.衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)[N].北京日報(bào)，2013-12-09.

〔2〕陳龍.預(yù)算信息公開：風(fēng)險(xiǎn)、困惑及化解[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）.

〔3〕陳龍.突破“轉(zhuǎn)型陷阱”：提升預(yù)算的建構(gòu)力[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2013（9）.

【責(zé)任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0009-06

2014-03-26

陳龍，稅收研究室副研究員，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策。