吳雁平

摘 要：檔案行政指導(dǎo)作為主要的檔案行政行為之一，它較之檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)是一個新課題、新方法，相關(guān)研究剛剛起步。對檔案行政指導(dǎo)的概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問題及對策等研究成果進(jìn)行梳理，不僅有利于今后的研究，也有助于實踐。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導(dǎo)；檔案；行政指導(dǎo)；綜述

1 檔案行政指導(dǎo)研究概況

為了方便對檔案行政指導(dǎo)研究情況的論述與探討，本文將學(xué)術(shù)期刊、博碩士論文中有關(guān)文獻(xiàn)視為理論界的研究成果，將檔案行政管理機(jī)關(guān)制定的有關(guān)規(guī)范性文件視為實踐界的研究成果。

最早在文獻(xiàn)中提及“行政指導(dǎo)”一詞的是黃志剛1992年在《浙江檔案》上發(fā)表的《檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)書的建立》一文當(dāng)中。此后的22年間在知網(wǎng)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫中，以“檔案行政指導(dǎo)”為檢索詞，“全文”為檢索項，可檢索到的文獻(xiàn)有66篇，其中期刊文獻(xiàn)58篇，碩士論文8篇。以“檔案行政指導(dǎo)”為檢索詞，“篇名”為檢索項，可檢索到的文獻(xiàn)有14篇期刊文獻(xiàn)。僅僅從數(shù)量上看，提及“檔案行政指導(dǎo)”的多，專門論之的少。

在“全文”項檢索到的66篇文獻(xiàn)中署名文獻(xiàn)60篇，涉及作者60人，其中發(fā)表文獻(xiàn)2篇以上的有張卓（4篇）、簡瑩瑩（2篇）、姚笑云（2篇）、李建芳（2篇）、劉東斌（2篇）、楊立人（2篇）6人。以1/10的人數(shù)，發(fā)表近27%的文獻(xiàn)數(shù)（14篇）成為核心作者群。

2 檔案行政指導(dǎo)研究的主要內(nèi)容與成果

2.1 檔案行政指導(dǎo)的概念。從理論界來看，代表性的定義有以下幾種：

謝凌奕：“所謂‘檔案行政指導(dǎo)，是指國家檔案行政機(jī)關(guān)在其所管轄的范圍內(nèi)，對特定的人、企業(yè)、社會團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)等運用非強(qiáng)制性的手段，獲得相對人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)相對人采取或不采取某種行為，以實現(xiàn)檔案工作目的的行為?！盵1]

路君蘭：“檔案行政指導(dǎo)是指國家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī)，對所轄范圍內(nèi)的檔案事務(wù)，通過采取示范、引導(dǎo)、敦促、建議等非強(qiáng)制手段，在行政相對人的同意或協(xié)助下，指導(dǎo)相對人為或不為一定行為，從而實現(xiàn)一定檔案行政目的的檔案行政行為?！盵2]

張卓：“檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理部門在其職責(zé)范圍內(nèi)，為引導(dǎo)行政管理相對人作出或不作出某種行為，根據(jù)法律精神、原則，開展的勸告、建議、說明、提醒、警示等行政行為。”[3]

陳婷婷：“檔案行政指導(dǎo)是一種不以行政強(qiáng)制為特征的新型行政手段或方式。它是檔案行政主體為實現(xiàn)檔案行政目的，通過倡導(dǎo)、引導(dǎo)、勸告和激勵等方式，指導(dǎo)檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作者按照某種規(guī)范作為或者不作為的一種不具有強(qiáng)制拘束力的行政行為?！盵4]

實踐界對檔案行政指導(dǎo)的定義：

《昆山市檔案局行政指導(dǎo)工作實施意見》表述為：“檔案行政指導(dǎo)是指檔案行政執(zhí)法部門在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會管理需要，采用具體的指導(dǎo)、示范、建議、勸告、警示、鼓勵、指示等非強(qiáng)制性方式，征得行政相對人的配合和同意，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為，從而有效實現(xiàn)行政管理目的?！盵5]

《昆明市呈貢縣檔案局行政指導(dǎo)工作手冊》表述為：“行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，根據(jù)國家的政策規(guī)定或者法律原則，針對特定的公民、法人或其他組織，用非強(qiáng)制性的方法或手段，取得該行政相對方的同意或協(xié)助，有效地實現(xiàn)一定的行政目的的主動的管理行為?！盵6]

從上述定義中可以看到，無論是理論界，還是實踐界，對檔案行政指導(dǎo)已經(jīng)形成了一些共識，但還存在著一些分歧。

主要共識有：一是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政機(jī)關(guān)的行政行為；二是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理部門在其法定職責(zé)（轄區(qū)）范圍內(nèi)的行政行為；三是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)實施的行政行為；四是檔案行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的行政行為；五是檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)的主動行政行為；六是檔案行政指導(dǎo)采用指導(dǎo)、示范、建議、勸告、警示、鼓勵、指示等多種方式；七是檔案行政指導(dǎo)是需相對方的同意或協(xié)助的行政行為；八是檔案行政指導(dǎo)是為實現(xiàn)檔案行政管理目的的行政行為。

主要分歧有：一是黨的路線、方針、政策是否可以成為檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)；二是檔案行政指導(dǎo)的對象是特定的人、企業(yè)、社會團(tuán)體、組織機(jī)構(gòu)，還是一切檔案行政管理相對人。

2.2 檔案行政指導(dǎo)的主體。關(guān)于檔案行政指導(dǎo)主體，理論界的觀念有三種不同意見。金梅認(rèn)為：“行使檔案行政指導(dǎo)的主體是國家檔案行政管理機(jī)關(guān)?！盵7]姚笑云認(rèn)為：“檔案行政指導(dǎo)的主體是國家檔案行政管理部門以及縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門?！盵8]楊立人、簡瑩瑩認(rèn)為：“行政指導(dǎo)主體的范圍與行政主體大致相當(dāng)。檔案行政指導(dǎo)仍屬于檔案行政工作，因而檔案行政指導(dǎo)的主體仍屬于檔案行政主體，各級檔案行政部門，以及經(jīng)授權(quán)的檔案館、室都可以成為檔案行政指導(dǎo)主體。”[9]值得一提的是，這三種觀念提出的時間分別是2006年、2009年和2011年，簡單地看，檔案界對檔案行政指導(dǎo)主體范圍的認(rèn)識有一個漸漸擴(kuò)大的趨向。

2.3 行政指導(dǎo)的分類。檔案行政指導(dǎo)的分類是行政指導(dǎo)的重要內(nèi)容，然而檔案學(xué)界對此研究非常之少。目前僅有謝凌奕的《淺析檔案行政指導(dǎo)》一文。文中認(rèn)為：檔案行政指導(dǎo)可以劃分為兩種：助成性檔案行政指導(dǎo)和規(guī)制性檔案行政指導(dǎo)。前者主要是指檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以幫助、促進(jìn)相對人自身利益或檔案工作發(fā)展為目的。后者主要是指檔案執(zhí)法指導(dǎo)，以維護(hù)、增進(jìn)公共利益，預(yù)防危害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生為目的，對違反檔案法規(guī)的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)。[10]相比之下，實踐界對此的認(rèn)識略深一些?！独ッ魇谐守暱h檔案局行政指導(dǎo)工作手冊》中指出，檔案行政指導(dǎo)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類，并專門列出了若干種檔案行政指導(dǎo)的種類。如，以行政指導(dǎo)有無具體的法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有法律根據(jù)的行政指導(dǎo)和無法律根據(jù)的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的對象是否具體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為普遍的行政指導(dǎo)和個別的行政指導(dǎo)；以行政指導(dǎo)的功能差異為標(biāo)準(zhǔn)，可分為規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)和助成性行政指導(dǎo)。并對不同種類的檔案行政指導(dǎo)作出了說明。[11]

2.4 檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)。關(guān)于檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)，現(xiàn)有文獻(xiàn)中沒有專論。目前可見的，一是在有關(guān)檔案行政指導(dǎo)定義中“檔案行政指導(dǎo)是指國家檔案行政管理部門依據(jù)黨的路線、方針、政策和檔案法律法規(guī)”的籠統(tǒng)表述；二是楊立人、簡瑩瑩認(rèn)為：“檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)可歸結(jié)為三方面：一是檔案組織法，二是檔案行為法，三是一般檔案規(guī)范?！盵12]

2.5 檔案行政指導(dǎo)的特征。對于檔案行政指導(dǎo)的特點，理論界歸納為行政性和服務(wù)性并重、非強(qiáng)制性和多手段性[13]、行政指導(dǎo)與行政許可、行政處罰等強(qiáng)制手段并存、綜合性指導(dǎo)與專業(yè)性指導(dǎo)并存、宏觀指導(dǎo)與微觀指導(dǎo)并存。[14]

2.6 檔案行政指導(dǎo)的作用、重要性、意義。謝凌奕認(rèn)為：積極推行與實施檔案行政指導(dǎo)是建立、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代行政法制成本效益原則的要求，也是檔案工作的性質(zhì)要求。

黃志勇、張燕、金梅等認(rèn)為：檔案行政指導(dǎo)是對現(xiàn)行法律不完備的地方及時進(jìn)行補充；是調(diào)動行政管理者的積極性和創(chuàng)造性，是及時、靈活、有效地協(xié)調(diào)與管理對象之間的關(guān)系，是利用非強(qiáng)制性、適應(yīng)性、能動性、多樣性、服務(wù)性等特點推動工作開展。

林琳認(rèn)為：檔案行政指導(dǎo)是檔案行政部門依法行政的必要補充；能有效地預(yù)防和抑制檔案違法活動；充分體現(xiàn)了檔案部門落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建以人為本的和諧社會的要求。

實踐中，“北京市檔案局采用的是與北京市工商業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合印發(fā)《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》的方式，之所以采用‘指南這樣的詞匯，體現(xiàn)了自主建檔、堅守商業(yè)秘密、無償指導(dǎo)、建檔標(biāo)準(zhǔn)不搞‘一刀切等原則，得到了非公有制企業(yè)的普遍認(rèn)同，并取得了很好的行政目的”。[15]

2.7 檔案行政指導(dǎo)的范圍。關(guān)于對檔案行政指導(dǎo)范圍的界定，理論界基本上沒有涉及，目前僅有的只是對檔案行政指導(dǎo)在私人檔案管理中其范圍的劃定有所論及。即對私人檔案微觀管理的指導(dǎo)（包括對私人檔案的形成、整理、保管、流轉(zhuǎn)等各方面）；對私人檔案申報登記的指導(dǎo)；對檔案館接收寄存、捐贈、出售私人檔案的指導(dǎo)。[16]

2.8 檔案行政指導(dǎo)的制度。有關(guān)檔案行政指導(dǎo)制度，理論界同樣論及不多。主要觀點認(rèn)為檔案行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)建立健全：檔案行政指導(dǎo)審查制度；檔案行政管理的信息發(fā)布、告示制度；[17]檔案行政管理部門建議、勸告、告誡制度；檔案部門的行政調(diào)解和協(xié)調(diào)制度；檔案部門的行政獎勵制度；行業(yè)協(xié)會指導(dǎo)制度；檔案行政管理評議制度和調(diào)研制度；檔案行政責(zé)任制度和救濟(jì)制度。[18]

2.9 檔案行政指導(dǎo)面臨的問題。有關(guān)檔案行政指導(dǎo)面臨的問題，理論界多有討論，歸納起來主要包括觀念認(rèn)識、實踐和制度規(guī)范三個方面。觀念認(rèn)識方面：檔案行政指導(dǎo)主體的不適應(yīng)，缺乏創(chuàng)新意識，指導(dǎo)的方式單一，方法落后；對行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理的認(rèn)識有待提高，如重執(zhí)法、輕指導(dǎo)，檔案行政指導(dǎo)職能被弱化；行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延以及與其他行政行為的區(qū)別也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。一是行政指導(dǎo)異化，二是與業(yè)務(wù)指導(dǎo)混淆，三是行政指導(dǎo)不作為；檔案學(xué)術(shù)界對行政指導(dǎo)應(yīng)用于檔案行政管理領(lǐng)域的研究還沒有引起足夠的關(guān)注。

實踐方面：檔案行政指導(dǎo)本身還有許多不成熟的因素，指導(dǎo)效能與行政權(quán)限存在矛盾；行政指導(dǎo)與行政強(qiáng)制的矛盾，混淆了行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法的區(qū)別，把行政指導(dǎo)當(dāng)成強(qiáng)制性的行政執(zhí)法活動來開展，檔案行政指導(dǎo)的科學(xué)性有待提高；行政指導(dǎo)與能力建設(shè)存在矛盾，行政指導(dǎo)執(zhí)行人素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致相對人對指導(dǎo)缺乏信任，檔案行政指導(dǎo)人員自身的素質(zhì)有待提高；一些行政指導(dǎo)行為的透明度不足。

制度規(guī)范方面：檔案行政指導(dǎo)的運作機(jī)制不完善，缺少配套的行政行為；行政指導(dǎo)責(zé)任未制度化、具體化；行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化程度不高；行政指導(dǎo)的隨意性太強(qiáng)，缺乏必要的程序控制，對檔案行政指導(dǎo)的監(jiān)督約束機(jī)制亟待完善，表現(xiàn)在缺乏信息公布機(jī)制，行為不透明；缺乏調(diào)研論證，決策不科學(xué)；沒有監(jiān)督機(jī)制，過程不民主，缺少公眾參與及表達(dá)意見的途徑，且責(zé)任不甚明確，救濟(jì)乏力等。

2.10 檔案行政指導(dǎo)的風(fēng)險。張卓認(rèn)為，檔案行政指導(dǎo)行為在實施過程中存在一定的風(fēng)險，這種風(fēng)險主要表現(xiàn)為：給行政指導(dǎo)相對人造成損失；引發(fā)行政指導(dǎo)相對人的不信任感；行政指導(dǎo)行為因違法被撤銷；引發(fā)行政爭議；不當(dāng)擠占行政資源，等等。究其原因有三：一是行政指導(dǎo)人員的素質(zhì)不高；二是行政指導(dǎo)人員的責(zé)任感不強(qiáng)，行政指導(dǎo)缺乏統(tǒng)籌考慮，三是行政指導(dǎo)工作機(jī)制的欠缺。[19]

2.11 檔案行政指導(dǎo)的對策思考。理論研究者關(guān)注最多的方面是如何開展檔案行政指導(dǎo)工作，大家“仁者見仁，智者見智”，提出了不少對策，梳理后的結(jié)果：

周長岱認(rèn)為：“首先，必須轉(zhuǎn)變觀念。其次，要將檔案行政指導(dǎo)行為與檔案法律法規(guī)的強(qiáng)制行為相結(jié)合。最后，要不斷探索新的、有效的行政指導(dǎo)方式并及時予以總結(jié)，然后以制度的形式使之規(guī)范化。”[20]

張燕認(rèn)為，在實施檔案行政指導(dǎo)時應(yīng)注意的問題有：一是完善檔案行政指導(dǎo)相關(guān)制度；二是檔案行政指導(dǎo)要有針對性，注重指導(dǎo)實效；三是將行政指導(dǎo)與檔案執(zhí)法監(jiān)督結(jié)合起來運用；四是注意行政成本效益原則。[21]

金梅認(rèn)為，檔案行政指導(dǎo)的完善途徑有四：一是提高認(rèn)識水平，實現(xiàn)觀念更新；二是加強(qiáng)理論研究，進(jìn)行規(guī)律探索；三是加快立法步伐，完善法律規(guī)范；四是采取配套措施，注重制度創(chuàng)新。[22]

姚笑云認(rèn)為，加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)規(guī)制的有效途徑：一是加強(qiáng)立法，明確法律責(zé)任；二是建立制度，規(guī)范行為程序；三是轉(zhuǎn)變認(rèn)識，提高人員素質(zhì)；四是采取措施，構(gòu)建行為模式。[23]

林琳認(rèn)為，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，為檔案行政指導(dǎo)提供組織保障；健全制度，完善機(jī)制，加強(qiáng)檔案行政指導(dǎo)工作體系建設(shè)；明確程序，加強(qiáng)監(jiān)督，為檔案行政指導(dǎo)科學(xué)化、規(guī)范化提供保障；總結(jié)經(jīng)驗，積極創(chuàng)新，為檔案行政指導(dǎo)工作注入新的生機(jī)與活力；加強(qiáng)培訓(xùn)，深入調(diào)研，為檔案行政指導(dǎo)提供智力支持。此五項是做好檔案行政指導(dǎo)工作的有效措施。[24]

3 結(jié)語

綜上所述，檔案行政指導(dǎo)作為主要的檔案行政行為之一，是檔案行政管理機(jī)關(guān)實施行政管理的重要手段與方法。與我們所熟悉的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)相比，還是一個新課題、新方法。不僅理論界的相關(guān)研究剛剛起步，規(guī)模不大，成果寥寥，實踐界的應(yīng)用也只限于個別地方的個別檔案行政管理機(jī)關(guān)，非常有限。但畢竟相關(guān)研究與應(yīng)用已經(jīng)起步，不是從零開始。本文對理論界與實踐界有關(guān)檔案行政指導(dǎo)概念、主體、分類、依據(jù)、特征、作用、意義、范圍、面臨的問題及對策等研究成果進(jìn)行梳理，意在對檔案行政指導(dǎo)研究作一小結(jié)，為日后理論研究與實踐應(yīng)用提供方便?？梢灶A(yù)料，隨著社會法治化進(jìn)程的推進(jìn)，依法治檔及檔案工作依法行政的進(jìn)展，檔案行政指導(dǎo)將會成為檔案理論界與實踐界又一個研究的重點與熱點。加強(qiáng)這方面的研究不僅有利于檔案法制建設(shè)、依法治檔的理論研究，也有助于推動檔案行政管理實踐的法治化。

﹡本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）階段成果。

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（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2013-10-18）