王廣華　劉長(zhǎng)虹

【摘 要】本文針對(duì)年度土地變更調(diào)查與耕地保護(hù)、土地綜合整治、土地增減掛鉤試點(diǎn)、土地衛(wèi)片核查幾項(xiàng)工作的關(guān)系略作探討，并提出建議。

【關(guān)鍵詞】年度土地變更調(diào)查；耕地保護(hù)；土地衛(wèi)片核查

年度土地變更調(diào)查是對(duì)第二次土地調(diào)查成果的維護(hù)與更新，它為耕地保護(hù)、土地綜合整治、土地增減掛鉤試點(diǎn)、土地衛(wèi)片核查提供了MAPGIS數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)，因此，幾項(xiàng)工作密不可分，為了加強(qiáng)這幾項(xiàng)工作的銜接，提出如下建議：

（1）加強(qiáng)年度土地變更調(diào)查與耕地保護(hù)工作的協(xié)調(diào)。耕地保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。目前耕地保護(hù)方面的制度主要有耕地占用補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。年度土地變更調(diào)查就是如實(shí)反映耕地、建設(shè)用地等有關(guān)地類的年度變化情況，同時(shí)也是檢驗(yàn)本年度內(nèi)土地管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)（包括基本農(nóng)田的變化情況）的依據(jù)，因此，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，做好耕地保護(hù)應(yīng)與年度土地變更調(diào)查緊密銜接，維護(hù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡也是我們義不容辭的責(zé)任。

（2）加強(qiáng)年度土地變更調(diào)查與土地綜合整治工作的協(xié)調(diào)。土地綜合整治根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。土地整治是盤存量土地、強(qiáng)化集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。是對(duì)于土地整理、開發(fā)、復(fù)墾的統(tǒng)稱。土地綜合整治應(yīng)以第二次土地調(diào)查和年度土地變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理劃分項(xiàng)目區(qū)范圍和規(guī)模，因此，加強(qiáng)土地綜合整治與年度土地變更調(diào)查的數(shù)據(jù)銜接，尤為重要。

（3）加強(qiáng)年度土地變更調(diào)查與土地增減掛鉤工作的協(xié)調(diào)。土地增減掛鉤工作通過(guò)拆舊建新和土地整理復(fù)墾等措施，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)， 把通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村閑置宅基地、“空心村”等增加的耕地面積，用于城市建設(shè)用地指標(biāo)。開展這項(xiàng)工作之前必須先查閱第二次土地調(diào)查工作和年度土地變更調(diào)查的數(shù)據(jù)庫(kù)成果，了解了現(xiàn)狀地類家底，并在此基礎(chǔ)上合理部署相關(guān)工作。

（4）加強(qiáng)土地變更調(diào)查與土地衛(wèi)片核查工作的協(xié)調(diào)。

自2009年我市被列入全國(guó)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍以來(lái)，已順利通過(guò)4次檢查驗(yàn)收，以往的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查主要是將同一地域前后兩個(gè)不同時(shí)段的衛(wèi)片進(jìn)行疊加對(duì)比后，反映出該地域土地利用的變化情況，提取衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)。2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，第一次完全意義上同土地變更調(diào)查工作相銜接，衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)以年度土地變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)影像、國(guó)土資源部“批、供、用、補(bǔ)、查”綜合信息監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行提取和下發(fā)，衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在政策界限方面發(fā)生了較大變化，地方政府面臨的壓力越來(lái)越大。為做好土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查與年度土地變更調(diào)查的緊密銜接，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

（1）準(zhǔn)確把握土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和年度土地變更調(diào)查的概念區(qū)別。

土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和年度土地變更調(diào)查是兩項(xiàng)既有區(qū)別又有聯(lián)系的工作，在新增建設(shè)用地概念上存在區(qū)別。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的新增建設(shè)用地包括三部分：本年批準(zhǔn)本年建設(shè)（B圖斑）、往年批準(zhǔn)本年實(shí)際已建設(shè)（PJ圖斑）、未經(jīng)批準(zhǔn)本年實(shí)地已建設(shè)（W圖斑）。土地變更調(diào)查中的新增建設(shè)用地也分為三部分：本年批準(zhǔn)本年建設(shè)（B圖斑）、未經(jīng)批準(zhǔn)本年實(shí)地已建設(shè)（W圖斑）、本年批準(zhǔn)未建設(shè)（P圖斑）。兩者的共同點(diǎn)是都包含本年批準(zhǔn)本年建設(shè)（B圖斑）和未經(jīng)批準(zhǔn)本年實(shí)地已建設(shè)（W圖斑）。本年批準(zhǔn)未建設(shè)（P圖斑）地塊，在當(dāng)年并不納入衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍，只有在下一年度開工建設(shè)后才作為往年批準(zhǔn)本年實(shí)際已建設(shè)（PJ圖斑）納入衛(wèi)片檢查的范圍，并對(duì)照批文核查實(shí)地占用的耕地面積。

（2）認(rèn)真用好實(shí)地偽變化圖斑政策。

自2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查開始，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查信息系統(tǒng)中取消實(shí)地偽變化填報(bào)選項(xiàng)，即納入衛(wèi)片執(zhí)法檢查的圖斑只有合法和違法兩類，非此即彼。但在衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)時(shí)會(huì)有大量因地形地貌變化而被監(jiān)測(cè)到的實(shí)地偽變化圖斑，且數(shù)量較大，這就需要在年度土地變更階段進(jìn)行認(rèn)定處理。因此，執(zhí)法監(jiān)察部門要及時(shí)與地籍部門搞好銜接，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地、依法批準(zhǔn)的臨時(shí)用地、農(nóng)村道路、臨時(shí)堆場(chǎng)、已拆除的違法用地、管線施工臨時(shí)用地、塑料大棚、簡(jiǎn)易工棚、活動(dòng)板房等用地，按照土地變更調(diào)查工作要求，作為實(shí)地偽變化圖斑進(jìn)行變更，防止衛(wèi)片執(zhí)法檢查新增建設(shè)用地中出現(xiàn)實(shí)地偽變化圖斑，影響衛(wèi)片執(zhí)法檢查的結(jié)果。在2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查時(shí)，我省有的市就因這種情況造成工作的被動(dòng)。

（3）在土地變更調(diào)查階段對(duì)違法違規(guī)用地進(jìn)行整改。

國(guó)土資源部已明確表示自2012年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查開始取消“6·30”政策，即截止到2012年12月31日前，違法占地項(xiàng)目未取得合法用地手續(xù)的或未拆除復(fù)耕到位的，不再給予半年的整改期，直接納入違法用地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。年度土地變更調(diào)查衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)一般在11月份下發(fā)，到12月31日只有一個(gè)多月的時(shí)間，因此，如何在年底前消除違法占地成為執(zhí)法監(jiān)察部門在土地變更調(diào)查階段的首要任務(wù)。執(zhí)法監(jiān)察部門必須抓住這個(gè)關(guān)鍵時(shí)間段，打破常規(guī)、超長(zhǎng)思維，自年度土地變更調(diào)查衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)下發(fā)伊始即逐宗查看現(xiàn)場(chǎng)，認(rèn)真核對(duì)土地審批情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地，制定相應(yīng)的整改措施，按照衛(wèi)片執(zhí)法檢查的要求依法進(jìn)行查處，能夠完善用地手續(xù)的在對(duì)人對(duì)事處理到位的基礎(chǔ)上抓緊完善用地手續(xù)，不能完善用地手續(xù)的，采取拆除復(fù)耕復(fù)綠等措施消除違法占地，在年度變更調(diào)查時(shí)按拆除復(fù)耕復(fù)綠后的地類變更。

（4）做好合法用地圖斑基礎(chǔ)數(shù)據(jù)備案工作。

今后衛(wèi)片執(zhí)法檢查，認(rèn)定一個(gè)地塊是否合法，不只看是否有農(nóng)轉(zhuǎn)用和供地批文，而是通過(guò)國(guó)土資源部“批、供、用、補(bǔ)、查”綜合信息監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行套合，涉及到指標(biāo)來(lái)源、耕地占補(bǔ)平衡、轉(zhuǎn)征收批準(zhǔn)文件、供地批準(zhǔn)文件、招拍掛成交確認(rèn)書和土地出讓合同等文件資料，缺一不可，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查已由單純的執(zhí)法監(jiān)察工作滲透到土地管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，成為一項(xiàng)綜合性的工作。因此，在年度土地變更調(diào)查中認(rèn)定的合法用地，需要及時(shí)錄入國(guó)土資源部綜合信息監(jiān)管平臺(tái)，否則，將會(huì)作為疑似違法用地圖斑下發(fā)，在衛(wèi)片執(zhí)法檢查過(guò)程中增大實(shí)地核查和檔案整理的工作量，同時(shí)還容易被上級(jí)誤解土地審批的合法性。

另外，年度土地變更調(diào)查前期數(shù)據(jù)準(zhǔn)備階段主要有以下工作：（1）接收并下發(fā)最新國(guó)家衛(wèi)星遙感影像及監(jiān)測(cè)變化圖斑。（2）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。以12月30日為時(shí)點(diǎn)，從“一張圖”工程系統(tǒng)內(nèi)下載全年新增建設(shè)用地審批、耕地開發(fā)復(fù)墾整理、城鄉(xiāng)掛鉤試點(diǎn)、基本農(nóng)田等各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。（3）各項(xiàng)文件準(zhǔn)備。對(duì)年度土地利用計(jì)劃下達(dá)情況、年度內(nèi)國(guó)家或市級(jí)審批的土地征收轉(zhuǎn)用、耕地整理復(fù)墾開發(fā)、城鄉(xiāng)掛鉤試點(diǎn)、土地執(zhí)法監(jiān)察等數(shù)據(jù)以及劃定的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)以及設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地批準(zhǔn)文件等其他相關(guān)用地批準(zhǔn)文件進(jìn)行清理。

可見，年度土地變更調(diào)查工作從數(shù)據(jù)準(zhǔn)備階段就為耕地保護(hù)、土地綜合整治、城鄉(xiāng)掛鉤試點(diǎn)等工作提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，因此，加強(qiáng)它們的聯(lián)系，對(duì)各項(xiàng)工作的順利開展大有裨益。 [科]