王一然張鳳瑞李彬

（1.遼寧省國家稅務局，沈陽 110016；2.唐山學院，河北 063000）

完善現(xiàn)行稅收體制的方向與路徑
——以遼寧省為例

王一然1張鳳瑞1李彬2

（1.遼寧省國家稅務局，沈陽 110016；2.唐山學院，河北 063000）

1994年實施分稅制改革以來，我國稅收制度不斷調(diào)整和完善，為建立財政制度奠定了良好的基礎(chǔ)，調(diào)動了地方、企業(yè)的積極性，實現(xiàn)了政府財力增強與經(jīng)濟的高速增長。但隨著國內(nèi)外形勢和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行財稅體制的制度優(yōu)勢正在逐漸削弱。十八屆三中全會對深化稅制改革做出全面部署，指明了我國今后稅制改革的方向。本文以遼寧經(jīng)濟和稅收數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，客觀分析我國當前稅制中存在的問題，提出稅制改革需要解決的問題，進而探討增值稅等主要稅種的改革方向和路徑。

財稅體制 稅制改革 路徑

一、對現(xiàn)行稅收體制的簡要評價

我國現(xiàn)行稅收體制是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化和政府職能調(diào)整，幾經(jīng)改革變化而來的。1994年的全面稅制改革奠定了現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)和框架，確立了按稅種劃分中央、地方各自收入的分稅制體系，實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)稅制向市場經(jīng)濟條件下的新稅制的轉(zhuǎn)變。之后近20年來，我國稅制經(jīng)歷了一系列調(diào)整完善，包括個人所得稅的調(diào)整、車購費改稅、企業(yè)所得稅兩法合并、增值稅轉(zhuǎn)型、燃油消費稅改革、在全國推開部分行業(yè)“營改增”試點等等，都沒有脫離1994年稅制改革后形成的大格局。

（一）現(xiàn)行稅制的顯著作用

1.財政收入穩(wěn)步增長，全省財政宏觀調(diào)控能力明顯改善

自1994年實行分稅制以來，特別是近幾年來，遼寧省財政收入增長迅速。2013年全省一般公共預算收入3341.8億元，是1993年的15.6倍，年均增長率為14.4%；其中，全省稅收收入2573.5億元，是1993年的11.7倍，年均增長率為13.1%。

財政收入的增加，是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要體現(xiàn)，也進一步增強了宏觀調(diào)控能力，極大地促進了地方經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧和民生改善。2013年全省用于醫(yī)療衛(wèi)生支出228.3億元，增長14%；節(jié)能環(huán)保支出108.3億元，增長16.1%；住房保障支出152.1億元，增長25.8%?？梢哉f，正是源自20年前的稅制改革，成就了遼寧和全國經(jīng)濟高速發(fā)展的大好局面，為遼寧“三大戰(zhàn)略”的推進，工業(yè)五項工程和136個服務業(yè)聚集區(qū)建設，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改善民生做出了巨大的貢獻（見表1）。

2.保障財政支出，促進民生發(fā)展

近年來，隨著公共財政體系建設的不斷加強和完善，遼寧省財政支出結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化，從計劃經(jīng)濟時期以經(jīng)濟建設為主的建設財政，逐步向適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政轉(zhuǎn)變。2013年全省一般公共預算支出5200.9億元，是1993年的28.7倍，年均增長率為18.3%，高于收入年均增長率4.1個百分點。2013年全省財政用于教育支出680.7億元，增長9%；科學技術(shù)支出119.2億元，增長17.8%；社會保障和就業(yè)支出821.6億元，增長12.9%；醫(yī)療衛(wèi)生支出228.3億元，增長14%。

表1 1994年以來遼寧省財政收支情況單位：億元

3.調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，支持企業(yè)發(fā)展

從遼寧國稅情況看，1994年實行分稅制以來，稅收收入增長迅速。2013年，全省國稅收入完成2644.7億元①含海關(guān)代征稅收收入口徑。，是1993年的10.5倍，年均增長率為12.5%；在2000年-2013年的14年間，辦理減免稅累計達到1225.9億元②不含出口退稅口徑。，占國稅部門組織收入的8.5%；4次提高增值稅起征點后，有38.8萬戶個體工商戶不用繳納增值稅，占全省個體工商戶總數(shù)的83%。

（二）現(xiàn)行稅制存在的問題

總體來說，1994年稅制改革后形成的稅收體制，保證了稅收收入隨經(jīng)濟發(fā)展快速增長，為各級政府履行社會管理和公共服務職能提供了堅實的財力保障，增強了國家宏觀調(diào)控能力，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善。現(xiàn)行稅收體制的歷史功績必須充分肯定，但確實存在與我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境不相適應的地方，主要體現(xiàn)在：

一是稅制設計需通盤考慮。各個稅種的改革和政策制定應講求整體性，應通盤考慮各個稅種施加到同一個納稅人身上的總稅負、各個稅種稅負的合理比例。如據(jù)不完全統(tǒng)計，與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅種共有12個，分別為營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、契稅、個人所得稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、資源稅、教育費附加等。

二是地方稅體系亟待完善。1994年的全面稅制改革，奠定了以間接稅（營業(yè)稅、城建稅、資源稅等）和直接稅（如企業(yè)所得稅、個人所得稅等）并重的地方稅收體系基礎(chǔ)，但地方稅收體系并不完整，稅源規(guī)模也不夠強大，不能滿足地方政府行使事權(quán)的財力需要。此后的稅制改革實踐，注重的是完善中央稅體系，忽視了地方稅體系。地方稅體系建設滯后的結(jié)果，既影響了整個稅收體系的完整和總體功能的發(fā)揮，也制約了地方政府財力的壯大。

三是“費擠稅”現(xiàn)象較為嚴重。據(jù)中國社會科學院財貿(mào)研究所發(fā)布的《中國財政政策報告2009/2010》提供的數(shù)據(jù)，從1998年-2009年，中國全口徑的政府收入從1.73萬億元增加到10.8萬億元，占GDP的比重從20.4%提高到32.2%，上升了大約12個百分點，2009年我國政府除稅收外的收入為4.85萬億，占GDP的比例為14%，這還是僅可以統(tǒng)計到的數(shù)字，未能統(tǒng)計進來的數(shù)字有多少，難以知曉?！百M”多的結(jié)果，加重了企業(yè)負擔，侵蝕了稅基，削弱了制度約束力。

四是地方政府不能分享稅制改革的“紅利”。據(jù)統(tǒng)計測算，現(xiàn)行主體稅種歷經(jīng)7次較大調(diào)整，遼寧省稅收因此增收726.6億元，其中，中央收入增收897.5億元，地方收入減收170.9億元；流轉(zhuǎn)稅增收720.1億元，所得稅增收6.5億元，占比分別為99.1%和0.9%（見表2）。由此可見：稅制調(diào)整導致財權(quán)逐漸上移，直接稅的比重越改越低，地方政府在稅制調(diào)整中沒能獲得“紅利”，反而為稅制調(diào)整和結(jié)構(gòu)性減稅“埋單”。

五是國稅收入對地方的貢獻度逐步降低?？疾旖?1年的數(shù)字，隨著稅制調(diào)整，遼寧省國稅系統(tǒng)為地方政府的稅收貢獻比重呈下降趨勢，組織的公共財政預算收入占全省的比重從2003年的23.8%下降到2013年的12.6%，下滑了11.2個百分點，占全口徑稅收收入的比重也比最高時下降了3.5個百分點（見表3）。

表3 2003年以來遼寧國稅系統(tǒng)組織一般公共財政預算收入情況單位：億元

二、完善現(xiàn)行稅收體制的基本原則

按照黨的“十八大”報告和“十八屆三中全會”通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，財稅體制改革要進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，實現(xiàn)事權(quán)合理配置、財權(quán)與事權(quán)相匹配，在改革中，應注意遵循以下原則：

（一）注重“頂層設計”，從整體上把握稅制改革

一要參考國際上稅制改革發(fā)展趨勢，結(jié)合我國目前和未來加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加快“兩型”社會建設、加快推進城鎮(zhèn)化進程、加快民生改善等國情，合理確定稅種、稅負；二要借鑒各國稅制改革發(fā)展的經(jīng)驗，合理確定直接稅、間接稅的比重，形成既有利于促進經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善，又有利于保護和發(fā)展稅源的合理稅制；三要在通過先定事權(quán)以明確各級政府的支出責任，再依據(jù)事權(quán)大小及多少來劃分財權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分中央、地方及共享稅種；四要避免各個稅種的設計上互相之間割裂聯(lián)系的現(xiàn)象，注重各個稅種之間的相互協(xié)調(diào)和共同施加到同一納稅人的合力作用。

（二）適當提高直接稅比重，使稅制設計向更加注重公平轉(zhuǎn)變

目前我國的間接稅比重過大（60%左右）、直接稅比重偏小。間接稅雖然有利于保證財政收入，但不利于保護稅本、支持經(jīng)濟發(fā)展，尤其在企業(yè)經(jīng)營困難時會雪上加霜。隨著我國成長為全球第二大經(jīng)濟體，在稅制設計上也應向更加注重公平轉(zhuǎn)變，建議以實施“營改增”試點為起點，改變以往“結(jié)構(gòu)性減稅”主要由直接稅承擔的狀況，適當提高直接稅比重、降低間接稅比重。

（三）健全地方稅體系，壯大和穩(wěn)定地方財力

在現(xiàn)行稅制中，完全屬于地方固定收入的稅種有7個，但具有共享性質(zhì)的稅種也有7個。為保證地方財力有穩(wěn)定、持續(xù)、可靠的來源，“營改增”實施后，加快地方稅體系建設已經(jīng)迫在眉睫。作為地方收入的主體稅種應具有如下基本特征：一是稅基固定，不宜把稅基具有流動性的稅種作為地方主體稅種；二是稅源穩(wěn)定，稅基應該較寬，并具有一定的彈性，才能擁有充裕的稅源；三是征管便捷，地方政府應擁有信息和管理方面的優(yōu)勢；四是調(diào)控有效，有利于地方政府根據(jù)當?shù)貙嶋H調(diào)控稅收收入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一些呼吁多年的稅種和改革意向建議盡快出臺，如設立環(huán)境保護稅，改革資源稅、財產(chǎn)稅等。

（四）統(tǒng)籌稅費關(guān)系，實施費改稅

要正稅清費，改變當前普遍存在的“費擠稅”、“似費實稅”問題，在清理整頓“費”的基礎(chǔ)上，將那些必要的具備稅收特性的政府性收費（如社會保險費），納入到稅收體系中，使其征收更加規(guī)范、管理更加有效，繳費人也減輕多頭跑、多頭申報的負擔，享受更加方便快捷優(yōu)良的政府服務。

（五）按照事權(quán)與財權(quán)匹配的原則，科學劃分中央、地方和中央地方共享稅種

合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責任，結(jié)合“營改增”改革，重新劃分稅種歸屬和中央、地方的收入分成比例，以保證中央和地方均有合理、穩(wěn)定的財力。同時，應在稅收法定的前提下，適當給予地方政府開征、停征及調(diào)整具體稅目、稅率等權(quán)力。

三、國稅稅種的改革方向和路徑

按照上述原則，建議稅收體制改革按照“簡稅制、寬稅基、低（適）稅率、嚴征管”的原則，進一步優(yōu)化稅制，公平稅負，劃分歸屬，更好地發(fā)揮稅收的職能作用。本文就國稅負責征收的稅種具體建議如下：

（一）增值稅

按照稅收中性原則，全面推進增值稅改革。建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的消費型增值稅制度，消除重復征稅問題，修復增值稅“抵扣鏈條”。將營業(yè)稅中適合并入增值稅的稅目盡快納入改革范圍，將“餐飲”、“住宿”等不適合按增值稅抵扣特點的稅目并入消費稅稅目。

適當簡化稅率，降低稅負，依據(jù)目前我國經(jīng)濟運行態(tài)勢及走向，尤其是面對近年金融危機、政府債務危機引發(fā)的國際經(jīng)濟急劇動蕩，必須通過減稅形式來刺激經(jīng)濟發(fā)展，主要是在增值稅方面調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)、減低稅率、減小收入比重。可以主要參考東盟成員國的做法，將擴大增值稅征稅范圍與縮小其規(guī)模并行，最終實現(xiàn)基本稅率（標準稅率）在15%左右，收入比重在30%以下的消費型增值稅制度。重新劃分中央和地方的分配比例，增加地方分享比例，將其作為取消農(nóng)業(yè)稅和營業(yè)稅后地方財政收入的補充，保證縣鄉(xiāng)政府財政收入的穩(wěn)定。

（二）消費稅

消費稅改革首先應重新定位消費稅在貨物與勞務稅中的地位，由輔助稅種變?yōu)橹黧w稅種。一是按有增有減的原則擴大消費稅征稅范圍，將“餐飲”、“住宿”、“娛樂業(yè)”等營業(yè)稅科目并入消費稅，對“高污染”、“高耗能”、“高消費”等行業(yè)和產(chǎn)品征收消費稅，使其兼具調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進環(huán)境保護和引導居民消費的作用。取消輪胎等大眾消費品或生產(chǎn)資料的科目。二是實行更為靈活的稅率結(jié)構(gòu)，與增值稅簡化稅率不同，消費稅應該實行多檔靈活稅率結(jié)構(gòu)。對高檔消費品、高污染和高耗能產(chǎn)品應課以重稅，同時降低部分與居民生活密切相關(guān)的產(chǎn)品的稅率。三是拓寬消費稅征收環(huán)節(jié)，目前消費稅主要是在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收，待擴大征稅范圍后，可以根據(jù)不同行業(yè)選擇在生產(chǎn)、批發(fā)和零售（消費）三個環(huán)節(jié)征收。四是將消費稅變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕矶?，按稅收科目劃分稅收，將與資源、環(huán)境有關(guān)的稅收劃入地方，與地方政府事權(quán)配套，彌補地方政府由于“營改增”帶來的財政收入減少。

（三）企業(yè)所得稅

作為國民收入再分配工具和直接稅的調(diào)節(jié)作用，所得稅應當堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則。因此，所得稅制改革應當遵循的主要原則，是按照適度征稅原則，適當降低稅率、拓寬稅基；按照適度和效益原則，調(diào)整優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)變優(yōu)惠方式；按照避免重復課稅原則，實行歸集抵免制，協(xié)調(diào)好兩個所得稅；按照節(jié)約費用的原則，改革征管模式，提高征管效率。

一是降低稅率，在經(jīng)濟合作和發(fā)展組織的29個國家中，除了奧地利，其他成員國都不同程度地降低了公司所得稅的稅率。按照適度征稅及簡化稅制的原則，從中國的實際需要和可能出發(fā)，所得稅稅率需要進一步降低。二是拓寬稅基，外延拓寬主要是將企業(yè)附加福利和資本利得納入應稅所得，內(nèi)涵拓寬主要是減少稅收優(yōu)惠和稅收支出。適當減少稅前扣除項目，嚴格限制費用扣除，將資本利得納入征稅范圍，拓寬所得稅稅基是未來稅制調(diào)整的方向。三是減少優(yōu)惠，包括減少費用扣除、稅額減免、稅率減免等優(yōu)惠，調(diào)整稅收優(yōu)惠結(jié)構(gòu)。運用加速折舊、加計扣除、投資抵免等間接優(yōu)惠，提高稅收優(yōu)惠的效益。以利于減少稅收對經(jīng)濟的過度干預，緩解稅負不公。四是改革由國稅局、地稅局兩套稅務機構(gòu)對同一稅源進行征管的模式。應該按照節(jié)約原則，在統(tǒng)一稅基的基礎(chǔ)上，由國稅局和地稅局中的一個系統(tǒng)負責征收管理，另一個系統(tǒng)負責稅收稽查，降低稅收成本，提高征管效率。

（四）車輛購置稅

車輛購置稅是2001年1月1日開征的新稅種，是在原交通部門收取的車輛購置稅附加費的基礎(chǔ)上，通過“費改稅”方式改革而來的。其收入由中央財政根據(jù)國家交通建設投資計劃，統(tǒng)籌安排，通過轉(zhuǎn)移支付分配給各省，具有專門用途。由于車輛購置稅征收范圍、方式、環(huán)節(jié)單一，稅率簡單，所以，自“費改稅”以來稅制基本沒有改變。據(jù)發(fā)改委測算，我國目前以車輛為對象的稅費中，間接稅占70%，直接稅30%，而發(fā)達國家除了美國是特殊的以外，其他國家基本都是30%的間接稅，70%的直接稅。因此，車輛購置稅改革也將成為必然。

根據(jù)稅種“使用環(huán)節(jié)”交稅的特點，車輛購置稅更適合作為地方稅的主體稅種，以補充地方在道路建設、環(huán)境治理等方面的投入，減少轉(zhuǎn)移支付，提高資金使用效率。在稅率方面，應該按汽車排量實行有差別的稅率，以引導消費理念，促進環(huán)境保護和節(jié)約能源。稅率調(diào)整適當放權(quán)給地方政府。地方政府可以在國家規(guī)定的稅率范圍內(nèi)自主選擇具體稅率標準。

〔1〕鄧子基，唐文倩.我國財稅改革與“頂層設計”.財政研究，2012年2期.

〔2〕高培勇.以財稅體制改革為突破口和主線索推動改革的全面深化.財貿(mào)經(jīng)濟，2012年第12期.

〔3〕賈康.一以貫之深化財稅改革.中國財政，2012年第3期.

〔4〕陳金海.關(guān)于財稅體制改革的理論研究.經(jīng)濟研究參考，2012年第22期.

〔5〕裴沈華.省級政府財稅體制弊端及改革.上海市經(jīng)濟干部管理學院學報，第10卷第4期，2012年7月.

〔6〕蘇曉燕.淺談我國的財稅改革.財政金融，2012年9月.

【責任編輯 寇明風】

F812.42

A

1672-9544（2014）04-0045-05

2014-01-13

王一然，管理學碩士，主任科員，研究方向為財稅政策理論與實踐；張鳳瑞，公共管理碩士，副處長，注冊稅務師，研究方向為財稅政策理論與實踐；李彬，經(jīng)濟師，管理學碩士，研究方向為財經(jīng)理論與政策。