張斌

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、措施與基本框架

張斌

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

與現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要求相比，現(xiàn)行全口徑預(yù)算制度只是初步實(shí)現(xiàn)了將各類政府收支納入預(yù)算的目標(biāo)，各預(yù)算的功能定位、管理模式以及相互間資金往來(lái)規(guī)則等尚不明晰。本文在深入分析全口徑預(yù)算管理現(xiàn)狀及主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合十八屆三中全會(huì)精神，提出了推進(jìn)全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、基本框架和具體措施。

全口徑預(yù)算 改革目標(biāo) 改革措施 基本框架

2010年6月1日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)［2010］88號(hào)），從2011年1月1日起，將按預(yù)算外資金管理的收入（不含教育收費(fèi)）全部納入預(yù)算管理。2011年后，中國(guó)已初步建立了由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算構(gòu)成的全口徑預(yù)算管理體系。然而，對(duì)比十八屆三中全會(huì)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，現(xiàn)行的全口徑預(yù)算制度只是初步實(shí)現(xiàn)了將各類政府收支納入預(yù)算的目標(biāo)，各預(yù)算的功能定位、管理模式以及相互之間的資金往來(lái)規(guī)則等尚不明晰。因此，從全面深化財(cái)稅體制改革和建立現(xiàn)代財(cái)政制度的層面研究未來(lái)全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)、具體措施和基本框架具有重要的實(shí)踐意義。

一、全口徑預(yù)算管理的現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題

中國(guó)現(xiàn)階段的政府收支具有多樣性和復(fù)雜性的特征，其基本表現(xiàn)為在稅收收入之外存在著各種類型的非稅收入。2012年，全部政府收入的規(guī)模達(dá)到了183322.61億元，占GDP的比重為35.29%，其中稅收收入為100614.28億元，僅占全部政府收入的54.88%。在各類的非稅收入中，公共財(cái)政預(yù)算非稅收入為16639.24億元，占全部政府收入的9.08%；政府性基金預(yù)算收入37534.90億元，其中國(guó)有土地出讓收入28892.30億元，占全部政府收入的15.76%，扣除國(guó)有土地出讓收入后的政府性基金收入8642.60億元，占全部政府收入4.71%；社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入為33223.46億元，上述各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼為6185.17億元，社會(huì)保險(xiǎn)基金凈收入為27038.29億元，占全部政府收入的14.75%；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入1495.90億元，占全部政府收入的0.82%。①數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部各項(xiàng)預(yù)算的決算表，2012年GDP519470億元，為最終核實(shí)數(shù)。

圖1 2012年政府收入結(jié)構(gòu)

盡管已基本實(shí)現(xiàn)了政府收支納入預(yù)算管理，但現(xiàn)行的全口徑預(yù)算體系還存在著以下突出的問(wèn)題：

第一，收入分類混亂，各項(xiàng)預(yù)算定位不清晰。公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算中有大量面向社會(huì)強(qiáng)制無(wú)償征收的項(xiàng)目，且大部分?？顚Ｓ谩Ｈ缃逃M(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加，前者屬于納入公共預(yù)算管理的非稅收入，后者屬于政府性基金，但這兩個(gè)項(xiàng)目稅基和征收方式和用途完全相同。在納入公共預(yù)算管理的非稅收入中，除教育費(fèi)附加外，排污費(fèi)、水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、三峽庫(kù)區(qū)移民專項(xiàng)收入等也都?？顚Ｓ茫哂姓曰鸬男再|(zhì)。

政府基于所有權(quán)的收入中，現(xiàn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算并不包括國(guó)有金融類企業(yè)。國(guó)有金融類企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入和國(guó)有資產(chǎn)（資源）有償使用收入在公共財(cái)政非稅收入中核算。國(guó)有土地出讓收入納入政府性基金管理，而轉(zhuǎn)讓國(guó)有礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)收入和探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款收入則列入了公共財(cái)政非稅收入中礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入。

性質(zhì)相同和近似的收入項(xiàng)目分別納入不同的預(yù)算，說(shuō)明公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間的功能定位不清晰。

第二，各項(xiàng)預(yù)算側(cè)重收入分類而不重視支出和預(yù)算審議。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確要求：審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。但是，對(duì)比這一要求，現(xiàn)行的全口徑預(yù)算管理更多的根據(jù)收入的來(lái)源（部門歸屬）進(jìn)行分類管理而忽視了收入和支出的性質(zhì)。從預(yù)算審議的角度看，立法機(jī)關(guān)需要區(qū)分經(jīng)常性收入、一次性收入和債務(wù)收入；憑借政治權(quán)力獲取的收入和資產(chǎn)性收入；經(jīng)常性支出和資本性支出；法定支出、剛性支出和斟酌支出，而現(xiàn)行的全口徑預(yù)算管理體系無(wú)法提供上述分類信息，難以滿足審核預(yù)算的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的要求。同時(shí)，由于側(cè)重收入的部門歸屬而不是支出，現(xiàn)行的預(yù)算管理體制也難以有效實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和推進(jìn)中期支出框架等改革。

第三，各項(xiàng)預(yù)算之間尚缺乏有機(jī)銜接。構(gòu)成全口徑預(yù)算的四項(xiàng)預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)目前還不明晰，如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入是否應(yīng)規(guī)定專門的用途，用于國(guó)有企業(yè)的支出、劃轉(zhuǎn)公共財(cái)政預(yù)算的支出和用于充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的支出如何排序；社會(huì)保障預(yù)算資金缺口由其他預(yù)算調(diào)入的程序和排序；政府性基金各項(xiàng)目資金結(jié)余或缺口在政府性基金預(yù)算內(nèi)部及與其他預(yù)算之間的資金使用和統(tǒng)籌安排的法定程序等均有待進(jìn)一步明確。

第四，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和地方政府性債務(wù)的預(yù)算管理有待加強(qiáng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和地方政府性債務(wù)是地方全口徑預(yù)算管理中亟待解決的難點(diǎn)問(wèn)題。受到預(yù)算周期等因素的影響，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為地方財(cái)力的重要組成部分，不僅影響其對(duì)應(yīng)的支出項(xiàng)目，如果有資金配套的要求也會(huì)影響地方自有財(cái)力的預(yù)算安排。而隨著地方政府融資機(jī)制的完善和地方自主發(fā)債等改革的推進(jìn)，如何將各種類型的地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理是下一步全口徑預(yù)算改革的重點(diǎn)問(wèn)題。

二、全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)與具體措施

中國(guó)政府收支的多樣性、復(fù)雜性及其對(duì)應(yīng)的全口徑預(yù)算管理的產(chǎn)生和發(fā)展有其深層的體制和制度根源，概括來(lái)說(shuō)主要有以下幾個(gè)方面：

首先，作為社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)政府除可以憑借政治權(quán)力獲得稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)收入和政府性基金外，由于國(guó)家擁有或控制著土地、自然資源及大量國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，國(guó)有土地及國(guó)有資源的出讓、國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本的收益等資產(chǎn)性收入是政府收入的重要組成部分。

其次，現(xiàn)代國(guó)家職能的復(fù)雜化和多樣化產(chǎn)生了以社會(huì)保障和福利項(xiàng)目為代表的賦權(quán)性支出，這些支出項(xiàng)目具有法定性和剛性特征，在資金籌集和使用方面需要有與之對(duì)應(yīng)的預(yù)算管理模式。

再次，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，政府需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面承擔(dān)更大的職責(zé)，因此產(chǎn)生了大量跨年度的資本性項(xiàng)目和政策性項(xiàng)目，前者如三峽、南水北調(diào)等大型水利建設(shè)項(xiàng)目，后者如散裝水泥專項(xiàng)資金、文化建設(shè)事業(yè)費(fèi)、國(guó)家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等，這些項(xiàng)目對(duì)應(yīng)著各種類型的專項(xiàng)收入和政府性基金。

最后，中國(guó)是一個(gè)行政權(quán)主導(dǎo)的國(guó)家，在預(yù)算權(quán)的配置中，從橫向來(lái)看不僅立法機(jī)關(guān)的實(shí)際權(quán)力較小，政府收入項(xiàng)目的設(shè)立權(quán)和支配權(quán)還高度分散在各政府部門；從縱向來(lái)看，中央政府集權(quán)的同時(shí)缺乏對(duì)地方政府收支行為的制度性控制。

黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)稅體制改革的重要性提升到一個(gè)前所未有的新高度，明確提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度?！稕Q定》對(duì)預(yù)算改革提出了明確要求，主要有：實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。

按照上述要求，從形式上看，全口徑預(yù)算改革的目標(biāo)有兩個(gè)：一是財(cái)政部門在行政層面對(duì)政府收支的“全口徑”管理，實(shí)現(xiàn)各類政府收支統(tǒng)籌安排；二是各級(jí)人大的“全口徑”預(yù)算控制，也就是作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的立法控制。從內(nèi)容上看，推進(jìn)全口徑預(yù)算改革可以采取如下具體措施：

第一，區(qū)分憑借政治權(quán)力獲取的收入和資產(chǎn)性收入，完善國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算。

國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算的完善有兩種基本思路，一是在現(xiàn)有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)有企業(yè)混合制改革和政府資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，將分散在現(xiàn)行公共財(cái)政預(yù)算非稅收入中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入，政府性基金預(yù)算中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入、電力改革預(yù)留資產(chǎn)變現(xiàn)收入等納入國(guó)有資產(chǎn)（資源）預(yù)算并重新整合為國(guó)有土地收入、國(guó)有資源（含自然資源）收入、國(guó)有企業(yè)（含金融企業(yè)）收入、其他國(guó)有資產(chǎn)收入；二是在國(guó)有企業(yè)混合制改革的基礎(chǔ)上，從國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的角度，將國(guó)有金融企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；將國(guó)有土地、資源等資產(chǎn)性收入整合納入公共財(cái)政預(yù)算管理。

第二，結(jié)合稅費(fèi)綜合改革，清理、整合各類專項(xiàng)資金和政府性基金項(xiàng)目，將政府性基金預(yù)算改造為重大項(xiàng)目預(yù)算。

對(duì)確有必要長(zhǎng)期征收的各類專項(xiàng)收入和政府性基金，通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)改革進(jìn)行歸并，如城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加合并為地方附加稅，水資源費(fèi)納入資源稅，排污費(fèi)等環(huán)保收費(fèi)納入環(huán)境保護(hù)稅，房地產(chǎn)相關(guān)收費(fèi)和基金納入房地產(chǎn)稅。在稅費(fèi)綜合改革的基礎(chǔ)上，對(duì)確需面向社會(huì)征收的臨時(shí)性基金要經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)審批并向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)要明確規(guī)定征收期限。嚴(yán)格控制新增專項(xiàng)收入和政府性基金項(xiàng)目，提高各類專項(xiàng)收入和政府性基金的立法層級(jí)，取消政府部門設(shè)置專項(xiàng)資金和政府性基金的權(quán)力。對(duì)已經(jīng)開(kāi)征的項(xiàng)目要規(guī)定明確的到期日，到期的項(xiàng)目要及時(shí)停征，確有必要延續(xù)征收的按照新設(shè)基金程序進(jìn)行立法審查。

在清理、整合各類專項(xiàng)資金和政府性基金項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，以滿足對(duì)中長(zhǎng)期重大項(xiàng)目的立法審查和監(jiān)督為目的將政府性基金預(yù)算改造為重大項(xiàng)目預(yù)算，建立覆蓋重大項(xiàng)目的可行性論證、投資規(guī)模、期限、資金籌集和債務(wù)償還、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目決算和績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制。從資金籌集角度重大項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)包含面向社會(huì)征收的政府性基金、上級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、與項(xiàng)目直接相關(guān)的市政債等政府性債務(wù)（含政策性金融和各類貸款）、公共財(cái)政預(yù)算投入的資金以及社會(huì)資本的投入。從資金使用的角度重大項(xiàng)目預(yù)算不僅要編列項(xiàng)目建設(shè)資金支出進(jìn)度，還應(yīng)編列還本付息的資金安排。建議以新設(shè)的鐵路發(fā)展基金和棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金作為編列重大項(xiàng)目預(yù)算的試點(diǎn)。

第三，以應(yīng)對(duì)人口老齡化和適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)為目標(biāo)，在社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)上完善社會(huì)保障預(yù)算。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是人口老齡化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以社會(huì)保障和福利項(xiàng)目為主的轉(zhuǎn)移性支出的比重會(huì)不斷提高，社會(huì)保障預(yù)算在政府預(yù)算體系中的地位將不斷上升。未來(lái)，隨著社會(huì)保障制度改革的推進(jìn)，應(yīng)結(jié)合統(tǒng)籌層次的提高和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程調(diào)整和完善社會(huì)保障基金預(yù)算。作為賦權(quán)性的法定支出，立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保障預(yù)算審計(jì)的重點(diǎn)是籌資和支出標(biāo)準(zhǔn)以及社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)余資金的保值增值。在人口老齡化壓力不斷增加的情況下，多渠道籌集社會(huì)保障資金，建立社會(huì)保障預(yù)算與其他預(yù)算之間穩(wěn)定的資金往來(lái)關(guān)系也具有重要意義。

第四，以各預(yù)算之間的有機(jī)銜接為基礎(chǔ)，以有利于實(shí)施支出和政策的預(yù)算審核、跨年度預(yù)算平衡和中期支出框架為導(dǎo)向建立政府綜合預(yù)算體系。

現(xiàn)行的全口徑預(yù)算框架初步實(shí)現(xiàn)了政府收支納入預(yù)算管理，但并未觸及預(yù)算權(quán)在立法機(jī)關(guān)、政府和政府各部門間的配置格局。下一步深化全口徑預(yù)算改革首先要在行政層面實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)全部政府收支的統(tǒng)一管理，減少部門?？顚Ｓ庙?xiàng)目的數(shù)量和資金規(guī)模，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)全部財(cái)力的統(tǒng)籌安排；在行政層面實(shí)現(xiàn)各預(yù)算之間有機(jī)銜接和全部財(cái)力統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，應(yīng)以有利于立法機(jī)關(guān)實(shí)施支出和政策的預(yù)算審核和問(wèn)責(zé)為導(dǎo)向，打破現(xiàn)有各預(yù)算的框架限制，建立以支出為重點(diǎn)統(tǒng)籌各類預(yù)算收入的政府綜合預(yù)算體系。

三、全口徑預(yù)算的基本框架與配套措施

全口徑預(yù)算改革最終應(yīng)以統(tǒng)籌安排全部政府收支為目標(biāo)，以有利于支出和政策審核為導(dǎo)向，形成由一般預(yù)算和各專門預(yù)算構(gòu)成的綜合預(yù)算報(bào)告體系。

將現(xiàn)行公共財(cái)政預(yù)算改造為一般預(yù)算，作為政府綜合預(yù)算報(bào)告的主體，其主要職能有兩個(gè)：一是列示預(yù)算年度的全部政府收支安排和各項(xiàng)收支之間的關(guān)系并對(duì)跨年度預(yù)算平衡和中期支出框架進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明；二是以年度經(jīng)常性支出為重點(diǎn)列示現(xiàn)行公共財(cái)政預(yù)算承擔(dān)的支出項(xiàng)目。

一般預(yù)算之外應(yīng)根據(jù)預(yù)算審核的要求編制專門預(yù)算，如重大項(xiàng)目預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本（資產(chǎn)）預(yù)算，如有必要也可單獨(dú)編制債務(wù)預(yù)算。專門預(yù)算是一般預(yù)算的補(bǔ)充，可以根據(jù)重要性的差異將重大項(xiàng)目預(yù)算和債務(wù)預(yù)算作為一般預(yù)算的附屬，只單獨(dú)編報(bào)社會(huì)保障預(yù)算和國(guó)有資本（資產(chǎn)）預(yù)算。

如前所述，國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算的范圍有兩種基本選擇：一是包括所有類型的國(guó)有資源、資產(chǎn)，反映政府的全部資產(chǎn)性收入；二是僅限于國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)而將國(guó)有土地、資源和非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的收入在一般預(yù)算中反映。選擇哪一種方案要綜合考慮不同類型資產(chǎn)性收入的性質(zhì)、國(guó)有資產(chǎn)的特征以及國(guó)有資產(chǎn)的管理體制。

根據(jù)全口徑預(yù)算管理的目標(biāo)及其基本框架的要求，進(jìn)一步推進(jìn)全口徑預(yù)算改革需要完善以下配套措施：

第一，落實(shí)稅收法定原則，推進(jìn)稅費(fèi)綜合改革。預(yù)算改革的核心是預(yù)算權(quán)的配置，削弱各政府部門設(shè)立收入和安排支出的權(quán)力，落實(shí)各級(jí)人大的預(yù)算權(quán)是推進(jìn)預(yù)算改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，應(yīng)積極推進(jìn)稅收立法，條件成熟時(shí)將現(xiàn)行以《暫行條例》形式存在的稅收實(shí)體法逐步由人大審議立法。提高各類專項(xiàng)收入和政府性基金的立法層級(jí)，在稅費(fèi)綜合改革的基礎(chǔ)上，將所有強(qiáng)制性收入項(xiàng)目的設(shè)立權(quán)收歸立法機(jī)關(guān)。

第二，修訂完善《預(yù)算法》，明確地方政府的舉債權(quán)及地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理的辦法。同時(shí)明確各類預(yù)算編制、審批、調(diào)整、決算和問(wèn)責(zé)的程序，按照現(xiàn)代財(cái)政制度的要求重構(gòu)立法機(jī)關(guān)、政府和政府各部門的預(yù)算權(quán)配置格局。

第三，積極推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、政府資產(chǎn)負(fù)債表和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，為預(yù)算改革和國(guó)有資產(chǎn)、資源的預(yù)算管理奠定良好基礎(chǔ)。

第四，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)，尤其是國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理體制改革，根據(jù)國(guó)有企業(yè)混合制改革和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)程完善國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算制度。

〔1〕高培勇.中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2008/2009：實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年版.

〔2〕張斌.構(gòu)建兼顧公平與效率的政府收入體系.中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2014年第3期.

【責(zé)任編輯 連家明】

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1672-9544（2014）08-0009-04

2014-06-18

張斌，財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任，研究員，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策。