周威

（審計署沈陽特派辦，遼寧 110013）

完善現(xiàn)行財政體制的基本思路
——基于審計視角

周威

（審計署沈陽特派辦，遼寧 110013）

財政體制是劃分各級政府財權(quán)、加強中央宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的一項重要制度安排。1994年我國確立了分稅制財政體制，經(jīng)過多年改革和實踐，其制度框架不斷完善，制度內(nèi)容不斷豐富，但同時也存在一些深層次問題。本文從近年來我國政府審計開展審計監(jiān)督所揭示出的財政體制運行問題出發(fā)，探討當(dāng)前財政體制不完善對地方經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的負面影響，對財政體制完善和改革提出思路和建議。

財政體制 審計分稅制 轉(zhuǎn)移支付 公共服務(wù)均等化

財政體制是各級政府間財政關(guān)系的制度安排，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個方面。我國現(xiàn)行的財政體制歷經(jīng)多次調(diào)整，大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制、再到“分稅制”的沿革歷程。1994年開始實行分稅制財政體制后，我國經(jīng)濟社會得到較快發(fā)展，中央和地方政府增加財政收入積極性明顯加強，取得了顯著成效，但從近年來審計署的審計結(jié)果、審計公告情況看，越來越多的審計中發(fā)現(xiàn)的問題根結(jié)于現(xiàn)行的財政體制。加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，不僅是解決財政運行中諸多問題的治本之策，對于強化政府公共服務(wù)職能，從體制機制上促進經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道，加快構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。

一、當(dāng)前我國財政體制存在的主要問題

（一）政府的事權(quán)邊界不清晰，公共財政未能完全體現(xiàn)公共支出需求

建立分稅制財政體制，首先是要求明確政府的事權(quán)范圍，處理好政府和市場的關(guān)系。根據(jù)中央要求，政府管理經(jīng)濟的職能，主要是制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。這就要求各級政府尊重市場規(guī)律，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭。

由于分稅制財政體制改革前，我國長期實行生產(chǎn)建設(shè)型財政運行模式，財政資金主要用于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域等歷史原因，1994年改革后，社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政框架逐步建立和完善，但政府與市場之間的關(guān)系仍未明細，政府的事權(quán)邊界模糊，政府直接以財政資金介入市場競爭活動，以促進經(jīng)濟發(fā)展的情況十分普遍，甚至部分財政資金采取違規(guī)方式補貼給企業(yè)。

從政府支出分類來看，我國的財政支出幾乎對所有的經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)均設(shè)置了支出科目；在支出結(jié)構(gòu)上，財力配置與政府公共財政目標(biāo)并不完全一致，在經(jīng)濟領(lǐng)域直接投入資金較多。將我國的23個收支分類按照IMF的分類標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整后，對比于OECD成員國財政支出結(jié)構(gòu)，我國財政支出中用于經(jīng)濟事務(wù)的支出占比高達22.82%，遠高于OECD成員國財政支出中用于經(jīng)濟事務(wù)的支出占比。

我國財政支出中用于經(jīng)濟事務(wù)的支出占比較高，一方面是由于政府職能邊界變化缺乏法律依據(jù)，各級政府在設(shè)置專項資金或以財政資金補貼企業(yè)時相對隨意，往往以中央或各級政府的宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略或方向，制定財政補貼政策，導(dǎo)致較多的財政資源投向市場領(lǐng)域。另一方面是由于地方政府出于政績考慮等原因，具有強烈的沖動以財政資金直接投資項目、直接補貼企業(yè)，或制定招商引資政策，干擾市場的正常運行，擠占了有限的政府財力。如2009年，審計署對河北、遼寧等11個省區(qū)2007年至2008年土地相關(guān)資金情況進行審計，主要抽查的13個市中，有11個市以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業(yè)改制”等方式，將財政資金返還或補貼企業(yè)、變相減免土地出讓收入19.61億元；有3個市的規(guī)劃等部門批準(zhǔn)提高0.18萬畝土地的容積率，應(yīng)征未征土地出讓收入10.57億元。

表1 中國與OECD成員國財政支出結(jié)構(gòu)比較單位：%

（二）上下級政府間沒有明確的事權(quán)劃分

實行分稅制的財政體制，要求以法律形式、科學(xué)劃分政府間的事權(quán)范圍，明確界定政府間支出責(zé)任。1994年改革時，相關(guān)文件未對中央與地方的事權(quán)作出明確劃分，只是根據(jù)當(dāng)時中央政府與地方政府承擔(dān)的事權(quán)狀況，原則上規(guī)定了中央財政與地方財政應(yīng)承擔(dān)的支出范圍和責(zé)任，對省以下的事權(quán)劃分未作明確要求，各級財政間支出責(zé)任不確定性較強，支出相對混亂。

1.事權(quán)劃分缺乏權(quán)威性，約束力不強，造成下級政府的支出責(zé)任變動頻繁，支出責(zé)任被動擴張。分稅制改革后，主要是對財權(quán)進行了劃分，對政府間事權(quán)基本未做調(diào)整。在實際工作中，某一級政府財政支出的依據(jù)，即政府的支出責(zé)任，很多情況下是上級政府通過制定“決定”、“辦法”、“通知”等行政性規(guī)章對下級政府的事權(quán)進行調(diào)整。這種方式確定的事權(quán)多屬于行政性層面，繁雜且不規(guī)范。部分中央及省財政部門的支出責(zé)任未能有效落實，主要由市縣等基層財政部門承擔(dān)，增加了地方財政的負擔(dān)。如，近年來隨著國有企業(yè)改革的深化，中央把一些原屬鐵路、軍工等大型國有企業(yè)的學(xué)校、醫(yī)院等機構(gòu)逐步移交地方管理，相應(yīng)的支出責(zé)任也轉(zhuǎn)嫁給地方。往往由于實際資金需求與隨事權(quán)補助的轉(zhuǎn)移支付間存在缺口，地方財政不愿或無力承擔(dān)新增加的支出責(zé)任，導(dǎo)致一系列社會問題。

2.事權(quán)劃分不清晰，上下級財政支出交叉重疊現(xiàn)象嚴重。我國的憲法和有關(guān)法律法規(guī)對各級政府的事權(quán)劃分只作了原則性規(guī)定，具體劃分不夠明晰也不盡合理，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的翻版，呈現(xiàn)出“上下對口、職責(zé)同構(gòu)”的特征，主要體現(xiàn)在政府間支出范圍的交叉、重疊、錯位、層層下放等方面。從各級預(yù)算執(zhí)行草案上看，23個政府支出類級科目中，多數(shù)支出類級科目，各級政府都安排了支出。

3.對明確支出責(zé)任歸屬的事項，各級地方政府仍安排了相當(dāng)?shù)呢斄?。按照支出?zé)任劃分原則，對涉及全國性的事項和地方投入具有明顯溢出效應(yīng)的事項，應(yīng)屬中央事權(quán)。但在實際財政安排支出時，一些應(yīng)屬中央事權(quán)的事項地方承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，一些應(yīng)屬地方事權(quán)的事項中央投入了大量專項資金，支出相對混亂，不利于預(yù)算管理和資金統(tǒng)籌使用。如，2013年國稅系統(tǒng)部門預(yù)算中，中央財政撥款收入543.59億元，事業(yè)收入2.67億元，來源于地方財政及代征手續(xù)費等其他收入292.21億元，來源于地方財政的收入占其全部資金來源的1/3。應(yīng)由中央財政負擔(dān)的部門的預(yù)算資金來源于多個預(yù)算層級，這種財政管理方式明顯不利于規(guī)范部門預(yù)算管理和預(yù)算的支出剛性控制。

（三）事權(quán)和財權(quán)不匹配

實行分稅制的財政體制，各級政府的財權(quán)與事權(quán)應(yīng)大致相匹配，即“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)”。政府依法履行事權(quán)，應(yīng)確保其擁有相應(yīng)的自主籌集和支配財政資金的財權(quán)，主要包括預(yù)算權(quán)、舉債權(quán)、立法權(quán)、征管權(quán)等，并形成比較完整的稅收體系。但從實際情況看，地方政府缺乏完整的預(yù)算自主權(quán)。

1.在現(xiàn)行體制下，中央政府集中了大量財力，通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給下級政府，并決定轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額、投向等；地方財政收入中對非稅收入依賴程度較高。2012年，中央公共財政收入56175.23億元中，稅收收入為53295.20億元，非稅收入為2880.03億元；地方財政收入61078.29億元中，稅收收入47319.08億元，非稅收入13759.21億元。地方財政收入中，非稅收入占比為22.53%，遠高于中央財政的5.13%?；痤A(yù)算中，地方財政對土地出讓收入的依賴程度更為明顯。2012年，地方基金收入為34216.74億元，其中土地出讓收入為28556.94億元，占比高達83.46%。非稅收入多數(shù)具有指定用途，難以統(tǒng)籌用于民生和社會發(fā)展等支出，同時受宏觀調(diào)控和土地資源不可再生等因素影響，土地出讓等收入的穩(wěn)定性較差，也影響了地方政府的財政保障能力。

2.地方稅體系不完善。一方面，我國現(xiàn)行稅制以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體稅種，按現(xiàn)行財政體制大部分屬于中央稅或中央與地方共享稅。流轉(zhuǎn)稅中，消費稅為中央稅，增值稅中央與地方按75∶25分成；所得稅中央與地方按60∶40分成，留給地方的部分還要在省市縣三級分享。審計署調(diào)查18個省2011年的省域稅收中，中央財政分成52%，其余48%由省、市、縣三級政府分享。而且隨著“營改增”的不斷推進，地方各級按體制取得的稅收收入占其地域范圍內(nèi)實現(xiàn)的稅收收入的比重將進一步降低。另一方面，從地方獨享稅看，縣級獨享稅收入占比較高，但收入質(zhì)量不高，如，資源稅、土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等稅種，年度間波動幅度最大、地區(qū)之間稅基分布懸殊、可持續(xù)性不強。

（四）財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理

轉(zhuǎn)移支付作為財力安排的修正機制，主要目的是均衡地區(qū)間財力差異、保障基本服務(wù)均等化和上級財政為履行本級事權(quán)購買下級服務(wù)。但我國目前的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)還不夠科學(xué)合理。

1.轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，其中專項轉(zhuǎn)移支付占比較高，一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏小，削弱了轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財力差異的作用。2012年，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財政支出的比重為62.77%；專項轉(zhuǎn)移支付加上一般性轉(zhuǎn)移支付中具有限定用途的5項資金后，實際規(guī)定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重高達64.42%。由于專項轉(zhuǎn)移支付具有指定用途，在實際分配中相當(dāng)一部分被指定到具體項目和使用單位，此類轉(zhuǎn)移支付資金的增長只是增加了地方政府行使特定事權(quán)的能力，未能有效實現(xiàn)均衡地區(qū)間財力差異、保障基本服務(wù)均等化的作用。

2.專項轉(zhuǎn)移支付資金層層撥付，影響了資金的使用效率。專項資金轉(zhuǎn)移支付資金，目前在分配和管理上，要經(jīng)過逐級申請、逐級審批、層層撥付的過程。專項轉(zhuǎn)移支付資金從申請到實際使用，往往要經(jīng)過較長的周期，資金層層滯留在各級財政，既不利于項目管理，也影響了資金的使用效率。如，審計署抽查能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目轉(zhuǎn)移支付資金在18個省的使用情況發(fā)現(xiàn)，至2012年底，18個省當(dāng)年收到的420.92億元中央專項資金中，有177.45億元（占42%）結(jié)存在各級財政或主管部門。同時，撥付到項目單位的資金有7.73億元（占1.8%）被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用；抽查的1908個項目中，有443個（占23%）實施進度慢或建成后未實現(xiàn)目標(biāo)。

二、現(xiàn)行財政體制不完善對地方經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的負面影響

1.財政間財力和支出水平不均衡。從縱向看，現(xiàn)行財政體制下，各級財政間財力分布不均衡，往往越是基層政府，承擔(dān)的支出責(zé)任較多，財力狀況越差，基層政府的財力與其承擔(dān)的支出責(zé)任不匹配。從橫向看，雖然近年來各級財政不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度調(diào)節(jié)地區(qū)間的橫向差異，但是基層政府間還存在橫向失衡的現(xiàn)象。如，審計署曾調(diào)查18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）東、中、西部的省本級2007年財政供養(yǎng)人口人均可用財力分別為16.98萬元、7.3萬元和10.38萬元，中西部省份人均可用財力明顯低于東部省份；從縣級基本公共服務(wù)供給水平看，地區(qū)間差距也比較明顯，如義務(wù)教育階段生均公用圖書數(shù)、千人擁有醫(yī)療技術(shù)人員數(shù)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)前20名的縣分別是后20名的5.1倍、5倍和6.8倍。上述情況明顯不符合十八大提出的保障公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2.財政支出范圍界定不清晰，部分財政資金投向競爭性領(lǐng)域，在一定程度上影響了市場的公平競爭，擠占了公共財政資源。一方面，地方政府直接以財政資金補助競爭性企業(yè)，部分財政資金向充分競爭的市場領(lǐng)域補助，扭曲了市場價格和生產(chǎn)要素配置，加劇了市場的不公平競爭，干擾了市場經(jīng)濟秩序。另一方面，一些地方違規(guī)出臺招商引資優(yōu)惠政策，破壞了統(tǒng)一的財稅政策。地方政府為增加就業(yè)、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展出臺的招商引資優(yōu)惠政策，有的對企業(yè)繳納稅費以財政補貼方式返還，有的直接減免企業(yè)應(yīng)繳納的財政收入，在一定程度上影響了市場的公平競爭。

3.地方政府在預(yù)算之外大量舉債，債務(wù)負擔(dān)比較重。目前地方政府在本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任不斷加強，如促進資本、知識、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)升級，健全社會保障體系，維護社會穩(wěn)定等等。而地方政府可用財力有限，產(chǎn)生了地方財力不足與不斷增長的地方建設(shè)資金需求之間的矛盾，地方政府被迫通過各種融資渠道籌集資金，加大了地方財政的債務(wù)負擔(dān)，在一定程度上增加了財政風(fēng)險。根據(jù)審計署公布上海、天津、重慶等36個地方本級政府性債務(wù)的審計結(jié)果，36個地區(qū)2012年底債務(wù)余額共計3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長了12.94%。其中，有9個省會城市本級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，如果再加上政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達219.57%。

三、完善和改革財政體制的思路和建議

完善和改革財政體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，建立基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，主要應(yīng)做到以下幾個方面：

（一）規(guī)范政府的支出范圍

經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。按照黨的十八大提出的“必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”的要求，應(yīng)按照市場優(yōu)先和政府引導(dǎo)的原則合理界定政府的事權(quán)和活動邊界。

1.調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，限制政府資金對市場領(lǐng)域的投入規(guī)模和形式，按效率原則理順政府與市場之間的職責(zé)關(guān)系。應(yīng)大幅度地削減政府在生產(chǎn)和產(chǎn)品分配和服務(wù)方面的作用，逐漸減少對微觀經(jīng)濟活動的限制和直接控制，增加對社會保障等項目的投入，致力于促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，為私營部門的發(fā)展和競爭提供一種法律上的保證。

2.逐步歸并清理各級財政向企業(yè)安排的專項和補助資金，減少直接向市場競爭比較充分的企業(yè)安排的財政補助資金，維護市場主體的公平競爭環(huán)境。與此同時，將財政資金更多地投向市場主體投入意愿不強、投入風(fēng)險較大且與國家經(jīng)濟發(fā)展、國家安全關(guān)系密切的重大事項，并明確具體政策目標(biāo)，建立健全跟蹤問效機制。

3.逐步清理和規(guī)范各級招商引資政策，通過搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育投融資市場，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，吸引外來企業(yè)投資，促進省內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品升級和技術(shù)改造，實現(xiàn)省域經(jīng)濟良性、健康、可持續(xù)發(fā)展。

（二）科學(xué)劃分政府間的事權(quán)，并通過立法形式予以確定

1.以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，按照供給效率，合理確定政府間的事權(quán)。對政府有充足理由承擔(dān)的事務(wù)，在政府內(nèi)部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交上一級政府、凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交中央政府的原則進行合理劃分。

2.根據(jù)受益范圍原則，分職治事，合理確定政府間的事權(quán)。政府行使政治經(jīng)濟職能和提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)時，若受益范圍遍及全國各地則應(yīng)劃為中央政府事權(quán)，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應(yīng)劃歸某一級地方政府。如，上級政府主要負責(zé)跨地域的重大基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項目建設(shè)和全國、全省性的教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、“三農(nóng)”等事項，以及地方政府難以解決的重大事項等。

3.在合理確定政府間的事權(quán)的基礎(chǔ)上，各級政府事權(quán)的確認、劃分、行使及調(diào)整等應(yīng)具有相應(yīng)的法律保障，做到法制化、規(guī)范化并保持相對穩(wěn)定性。

（三）優(yōu)化政府間的財權(quán)劃分，建立和完善地方稅體系

1.調(diào)整稅收分享比例，完善地方稅體系，使地方財政有穩(wěn)定的收入來源。國家應(yīng)適當(dāng)調(diào)整中央財政對增值稅、所得稅等共享稅收的分享比例，將一部分穩(wěn)定財力下放給地方，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為基層政府的主體稅種，改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

2.按照全口徑政府預(yù)算管理的要求，逐步將土地資源類收入以及各種特許經(jīng)營權(quán)收入納入政府間財政收入劃分范圍。同時，逐步清理撤并具有專項用途的財政性收入，除確需保留的之外，所有政府性收入應(yīng)做到統(tǒng)籌使用、合理劃分，保障政府理財集中統(tǒng)一。

3.按照黨的十八大關(guān)于“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的要求，進一步完善“省直管縣”的財政和行政管理體制，加快推進“省直管縣”財政體制改革。

（四）建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度

在理順省以下財權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立和完善對分稅制財政體制修正和補充的省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)確定財政轉(zhuǎn)移支付的種類和目標(biāo)：一是逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例，主要解決下級政府財權(quán)不能滿足事權(quán)所形成的財力缺口。二是壓減專項轉(zhuǎn)移支付的種類和規(guī)模，用于給予下級政府辦理上級委托事項、下級政府投入的經(jīng)濟外部性等問題的專項補助。三是均衡性轉(zhuǎn)移支付，主要解決地區(qū)間財力差異嚴重失衡問題，促進區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化。

〔1〕樓繼偉.新中國50年財政統(tǒng)計.經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000年.

〔2〕蘇明，王化文.中國財政體制改革研究.經(jīng)濟研究參考，2011年第50期.

〔3〕謝旭人.健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制促進科學(xué)發(fā)展和社會和諧.財政研究，2009年第2期.

〔4〕熊波，周昂.試論中國財政轉(zhuǎn)移支付的問題與改革思路.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2008年17期.

〔5〕高培勇，楊志勇.將全面深化財稅體制改革落到實處.中國財政經(jīng)濟出版社，2014年.

【責(zé)任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2014）05-0039-04

2014-04-23

周威，財政審計處主任科員，研究方向為財政審計理論與實踐。