李紅娟

（福建省財政科學研究所，福州 350003）

財政支持PPP模式動因與路徑探析

李紅娟

（福建省財政科學研究所，福州 350003）

推廣應(yīng)用PPP模式，有利于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于改進政府公共服務(wù)，有利于建立現(xiàn)代財政制度。本文在界定PPP內(nèi)涵、組織運作及適用領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，深入分析了財政介入PPP模式的動因，并提出了財政支持PPP的若干路徑選擇，進一步探討財政與市場的邊界、補貼選擇以及橫向與縱向協(xié)調(diào)。

PPP模式 財政部門 路徑選擇

一、PPP內(nèi)涵、組織與適用

（一）PPP的界定

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫形式，按照其字面意思可以理解為公共部門和私人機構(gòu)（商業(yè)機構(gòu)）之間的合作。PPP是在上世紀80年代出現(xiàn)的概念。目前，世界各國對PPP的確切含義一直難以達成共識。聯(lián)合國培訓研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會、英國、美國PPP國家委員會都對PPP做出過不同的解釋。德國學者Norbert Portz甚至認為，“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定?！雹俚牵爬ǘ?，對PPP界定的詳細闡述可以分為兩大類，即英式界定和美式界定，前者側(cè)重于界定具體的合作方式，后者則側(cè)重于對合作中公、私各方權(quán)利、責任、風險的劃分。目前，很多國家如克羅地亞、塞爾維亞、埃及、俄羅斯、澳大利亞、肯尼亞等國都在使用亞洲開發(fā)銀行的界定，亞行在基本遵循國際慣例的基礎(chǔ)上，認為PPP是為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。②探究其實質(zhì)，PPP是在項目中公有資本與非公有資本之間達成伙伴關(guān)系，雙方簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保項目順利完成。

（二）PPP的組織運作方式

從國際經(jīng)驗來考察PPP的組織運作方式，它主要是在政府確定某一公共項目被采用PPP方式進行建設(shè)后，政府的公共部門與私人企業(yè)通常以政府批準的特許協(xié)議為基礎(chǔ)進行全過程的合作，合作雙方共同對項目運行的整個周期負責。其具體組織運作方式如圖所示（見圖1）。其中政府的公共部門與私人參與者以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，進行合作。與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程，雙方共同對項目的整個周期負責。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作。對項目采用項目融資的可行性進行評估確認，同時，采取有效的風險分配方案，把風險分配給最有能力的參與方來承擔。

圖1 PPP組織運作方式

PPP的這種組織運作規(guī)則與傳統(tǒng)的BT、BOT相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來的影響卻是巨大的。一是可以盡早確定哪些領(lǐng)域進行項目融資。目前，PPP廣泛應(yīng)用于電力、煤氣、天然氣、郵政、供水、供暖、垃圾處理、公共交通領(lǐng)域等。英國在水務(wù)領(lǐng)域、美國在天然氣領(lǐng)域、法國在城市公共交通領(lǐng)域以及日本在垃圾處理領(lǐng)域的PPP合作，都是PPP合作成功的范例。二是可以在項目的初始階段更好地解決項目生命周期中的分配風險。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險合理分配，有效減少了私人部門的風險壓力，降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。在合理分配風險的基礎(chǔ)上，雙方形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。三是私人部門的廣泛參與，可以發(fā)揮其先進技術(shù)和管理經(jīng)驗的作用。私營部門積極參與項目并推動項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，傳播其最佳管理理念和經(jīng)驗，提高辦事效率。同時，促使項目的各參與方以最佳方式整合各種資源，結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)同參與確保項目順利完成。四是減輕各方資金壓力，提高資金使用效率。目前，公共事業(yè)建設(shè)資金的不足已成為當前制約我國基礎(chǔ)設(shè)施進一步發(fā)展的“瓶頸”，財政撥款顯然已不能滿足對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的巨大需求，廣泛吸引社會資本使更多的私人部門參與到公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，減輕了公共部門財政支出壓力，這既是促進投融資體制改革的需要，也是促進經(jīng)濟體制改革的需要。同時，有意向參與的私人部門可以盡早和項目所在地政府或有關(guān)機構(gòu)接觸，節(jié)約了私人部門投標費用，節(jié)省了準備時間，減少了最后的投標價格。五是促進政府公共部門職能轉(zhuǎn)變。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。

（三）PPP模式適用領(lǐng)域

綜合國內(nèi)外成功的實踐案例，目前，PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域有其特定的指向性。一般而言，PPP項目具有向市場融資的必要、風險分配合理、利潤可控制、項目可持續(xù)的特點。因此，適宜PPP項目的領(lǐng)域大多固定在公用事業(yè)領(lǐng)域。

根據(jù)經(jīng)濟學定義，公用事業(yè)是指對一個國家或地區(qū)起基礎(chǔ)性作用，滿足社會公共需要的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，受公共利益影響的產(chǎn)業(yè)及其活動。①在通常情況下，公用事業(yè)包括為社會提供能源（電力、煤氣、天然氣等）、郵政、自來水、公共交通及垃圾處理等公共產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。概括起來公用事業(yè)特點如下：一是自然壟斷性。因在其服務(wù)的區(qū)域范圍之內(nèi)供給者極少，甚至只有一家，而需求者為數(shù)眾多，其市場具有完全壟斷或寡頭壟斷的性質(zhì)。二是準公共產(chǎn)品性。公用事業(yè)作為公共產(chǎn)品的一種并不完全具有公共產(chǎn)品的兩性，有些具有非排他性而不具備非競爭性，有些具有非競爭性而不具備非排他性，它具有介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的特性。這就決定了公用事業(yè)產(chǎn)品的提供者既要執(zhí)行公益性的政府職能，又要執(zhí)行經(jīng)營性的企業(yè)職能；既不完全執(zhí)行政府的職能，又不完全執(zhí)行私人企業(yè)的職能。它表明公用事業(yè)產(chǎn)品的提供者不能自由定價，但卻被期望賺取利潤；相應(yīng)地，從政府監(jiān)管層面說，意味著既要減少重復建設(shè)、允許壟斷或半壟斷企業(yè)的存在以提高效率，又要遏制壟斷可能帶來的危害以保護公共利益。三是必需性和普遍服務(wù)性。公用事業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钅酥辆S持生存不可或缺的必需品。而且這種必需性在很多情況下，對任何人無論窮富都是必不可少的，公用事業(yè)的經(jīng)營者有廣泛而公平地向其經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的所有人提供基本服務(wù)的義務(wù)。因此，無論供給成本因用戶所在區(qū)域不同而存在多大差異，都必須按區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的和任何用戶都能支付得起的資費標準提供基本服務(wù)，因此其所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的需求價格彈性一般都小于1。四是外部性。如供水和煤氣的某些環(huán)節(jié)存在負的外部性，未經(jīng)合格處理的污水直接排入江河、海洋造成的水污染和煤氣燃燒造成的空氣污染。蘭州威立雅污水處理事故就是典型的公用事業(yè)外部性表現(xiàn)。公用事業(yè)因其自然壟斷性、準公共產(chǎn)品性、必需性和普遍服務(wù)性、外部性的特點，決定了其完全適合于PPP模式運作。

在公用事業(yè)領(lǐng)域采用PPP的好處，學界認為PPP不僅是市場機制的引入或者公用事業(yè)運營產(chǎn)權(quán)的私有化，而是為追求共同目標形成的聯(lián)合，是在公共部門與私人機構(gòu)各自能力與優(yōu)勢基礎(chǔ)上，通過整合產(chǎn)生的資源與資本的l+1＞2效應(yīng)。具體到各部門，對公用事業(yè)而言，PPP可以使公用事業(yè)目標更為明確，為其經(jīng)營引入競爭性招標與績效激勵機制，在公用事業(yè)領(lǐng)域形成投資價值理念。對私人機構(gòu)而言，通過引入自由市場機制，提高經(jīng)濟績效；同時，通過“最有能力者承擔”的黃金原則合理分配風險，獲得最大收益。對政府部門而言，使政府部門在保持財政目標的情況下避免額外負債；同時，PPP不意味著公共部門的弱化，而是公共部門角色的轉(zhuǎn)變。

二、財政支持PPP模式的動因分析

（一）制度安排

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。在當前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風險、積極推動企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是微觀層面的操作方式升級，更是宏觀層面的體制機制變革。目前，財政部正積極在從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式；同時，要求各級地方財政部門將收益性項目作為PPP模式的推廣重點，對存量及新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行全面梳理，對篩選出的適合PPP模式的項目，通過中央基建預算投資、外國政府貸款、保險資金和養(yǎng)老金等多種渠道給予融資支持。

（二）環(huán)境因素

20世紀90年代，我國開始嘗試公私合作模式。在城市供水、供氣、公共交通、污水處理、道路、橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當中引入非政府投資。據(jù)統(tǒng)計，1990年—2012年期間，中國共上馬1065個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目，相比之下，印度為725個，英國為648個，韓國為567，澳大利亞為127，孟加拉則只有59個。然而，在經(jīng)歷了PPP發(fā)展的高潮之后，PPP項目選擇熱情逐漸降低（見圖2）。究其原因，概括起來主要是因為：法律法規(guī)不夠完善，項目風險分擔機制不夠成熟，經(jīng)濟收益確定性不高，財政投入不足，制度安排和理論指導不夠，金融機構(gòu)為控制風險，融資條件難與國際接軌等問題。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政介入PPP有利于從頂層設(shè)計和制度層面更好地推廣PPP，構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境和融資環(huán)境。

圖2 中國PPP活躍程度在降低

（三）現(xiàn)實需要

多年來，我國地方政府主要通過成立融資平臺等方式，尤其是BT、BOT融資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡管對改善民生和社會事業(yè)發(fā)展起到積極作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較高等弊端。審計署最新公布的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)規(guī)模達到10.89萬億元，負有擔保責任的債務(wù)2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.34萬億元。此外，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。①PPP核心功能之一是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機制。通過PPP模式可將一部分政府性債務(wù)剝離出去，減輕政府債務(wù)壓力，從以往單一年度的“預算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負債管理”。因此，PPP模式是地方政府化解地方融資平臺債務(wù)風險的現(xiàn)實需要。

（四）內(nèi)在要求

推廣運用PPP模式是建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求。PPP模式重視市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能以及社會資本的深度參與。在各地推廣應(yīng)用PPP模式能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平滑年度間財政支出，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進社會公平的要求，“一次承諾、分期兌現(xiàn)、定期調(diào)整”的預算管理方式，與現(xiàn)代財政制度的建設(shè)具有高度的一致性。

三、財政支持PPP模式的路徑選擇

（一）與市場的邊界——財政介入方式和程度

財政資源對PPP項目的介入方式和程度，要視該項目涉及的產(chǎn)品屬性而定。一方面要根據(jù)項目非競爭性和非排他性強度，確定公共資源介入程度；另一方面要根據(jù)項目經(jīng)濟屬性和受益范圍，來確定哪一層級公共財政介入更為合適。

就公用事業(yè)而言，由于其準公共產(chǎn)品性，而且不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)其壟斷性和競爭性截然不同。那么，財政介入PPP的選擇方式則不盡相同，以部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)為例，如表1所示。目前國內(nèi)應(yīng)用PPP模式的行業(yè)大多集中在水務(wù)產(chǎn)業(yè)、電力產(chǎn)業(yè)，如江陰污水處理項目，常州、馬鞍山垃圾發(fā)電項目。對于水務(wù)產(chǎn)業(yè)，它是指原水、輸水、凈水、供水、售水、排水、污水治理，以及相關(guān)管網(wǎng)建設(shè)與維護、設(shè)備生產(chǎn)等一系列產(chǎn)業(yè)節(jié)點形成的產(chǎn)業(yè)價值鏈。支持性的輔助產(chǎn)業(yè)還包括供排水工程設(shè)計、施工、管網(wǎng)檢測與維修、水表等節(jié)點。水務(wù)產(chǎn)業(yè)價值鏈不同節(jié)點自然壟斷程度不同，原水節(jié)點，受自然因素的影響，具有典型的自然壟斷性質(zhì)；輸水管網(wǎng)建設(shè)節(jié)點，主要是“一對一”或“少數(shù)對少數(shù)”，而且對整個水務(wù)產(chǎn)業(yè)價值鏈影響最大，具有較強自然壟斷性質(zhì)；供水、排水、凈水與污水處理管網(wǎng)建設(shè)節(jié)點，自然壟斷程度相對弱一些；售水節(jié)點、設(shè)備生產(chǎn)、管網(wǎng)監(jiān)測與維修、水表等，受管理、市場因素影響較大，競爭性最強。

表1 部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

因此，對自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，財政可以通過對項目的參與，利用PPP模式，一方面引入競爭，打破行政性一體化壟斷企業(yè)主導甚至獨占區(qū)域水務(wù)產(chǎn)業(yè)的格局。另一方面，通過財政資金的有效引導以及政府部門的有效管制，提供具有準公共品性質(zhì)的服務(wù)。對競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)由市場來提供并充分競爭，以進一步提高其經(jīng)濟效率。同理，對其他公用事業(yè)領(lǐng)域如郵政、煤氣、電力、供暖等不同產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟性質(zhì)不同那么財政介入的方式和程度也不同。概括而言，財政應(yīng)選擇性地介入PPP項目環(huán)節(jié)，對于可由市場充分競爭就可提供的公共服務(wù)應(yīng)市場發(fā)揮其積極效應(yīng)。

同時，由于部分項目的區(qū)域性以及外部性，財政應(yīng)根據(jù)政府事權(quán)與支出責任的劃分，自然選擇合適層級的公共財政參與項目融資結(jié)構(gòu)，同時，確定公、私部門在成本投入、產(chǎn)出占有、運營管理等方面的比例、權(quán)利和義務(wù)等。對屬于地方的項目，地方財政根據(jù)本級政府事權(quán)與支出責任的劃分，推動項目運作；上級財政部門可以根據(jù)項目的代表性、必需性以及普遍服務(wù)性原則，對項目給與均衡性支持。必要時，符合PPP模式的項目安排，中央可以委托地方承擔部分事權(quán)支出責任，并通過轉(zhuǎn)移支付方式，有效調(diào)動中央和地方的積極性。

（二）財政合理承諾——補貼選擇

PPP模式下，公共部門的主要目標是吸引私人機構(gòu)參與項目，并以合理的投資與成本提供適合公共需求的公用事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品，私人部門則關(guān)注項目回報和資本效率，二者的風險偏好和利益訴求呈現(xiàn)較大差異。就公共部門而言，根據(jù)公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的公益性質(zhì)及社會經(jīng)濟收益情況，財政決策方式截然不同。

一是財政全額補貼。對部分公用事業(yè)沒有確定的使用者，或本身就是政府應(yīng)當法定提供的基本公共服務(wù)，由財政向生產(chǎn)者購買服務(wù)，它的核心是私人部門負責結(jié)果（或成果），政府根據(jù)私人部門提供的最終結(jié)果付款，而其產(chǎn)生過程全部由私人部門負責管理。項目的全部成本和投資都是事前通過合約所確定的，這種方式被稱為政府購買服務(wù)（在英國這種方式也被稱為私人主動融資PFI的一種PPP模式）。

二是財政部分補貼。對部分公用事業(yè)通過向使用者收費不能產(chǎn)生較好經(jīng)濟效益，或者項目本身具有較多的不確定性，那么只能通過財政補貼的方式才能使項目正常運營，剩余部分由消費者付費給與補償。財政補貼形式、來源可以多樣化，既可以與產(chǎn)量掛鉤進行單位產(chǎn)量補貼，也可以定額補貼。相對于與產(chǎn)量掛鉤的單位補貼，定額補貼對私人機構(gòu)的經(jīng)營行為產(chǎn)生的激勵作用更具有積極影響。在定額補貼方式下，則不再對單位產(chǎn)量補貼，如果私人機構(gòu)過度投資，產(chǎn)量超過真實需求，超過部分既沒有消費者付費、也沒有補貼，這就使私人機構(gòu)有動力應(yīng)用先進技術(shù)與經(jīng)驗、提高投資效率，獲得最大化收益。定額補貼可以在生產(chǎn)之前商定補貼額度，其前提是公共部門與私人機構(gòu)對公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的真實需求、成本等情況有詳細、準確、一致而科學的分析，因此確定的補貼能夠使所有的產(chǎn)量都得到一定程度補償。然后在一期或幾期生產(chǎn)結(jié)束后根據(jù)各自對成本信息的了解以及運營情況，再次確定補貼額度。定額補貼有利于強化財政預算約束，有利于公共部門加強動態(tài)監(jiān)管。

三是消費者全額付費。對部分公用事業(yè)的PPP項目通過向消費者收費，就能完全收回投資并獲得較好的投資回報。一般來說，這類項目都具有較強的自然壟斷性，如何確定其價格的形成機制是成功實施PPP的關(guān)鍵因素。在定價模式中，無論是邊際成本定價，還是目前我國主要采取的成本加成定價方法，以及新興的拉姆齊定價、兩部制定價、合理收益率定價、價格上限定價等，無一例外均強調(diào)基于成本上的合理收益定價。同時，這些定價方式又都存在一定的缺陷，一方面企業(yè)追求利益最大化的定價，則損害消費者公共福利；另一方面追求消費者剩余的定價，則會給企業(yè)帶來虧損，兩者的帕累托最優(yōu)成了兩難選擇。因此，適度價格管制變得迫切而有必要。通過建立定期審價制度、價格監(jiān)管與定價制度相結(jié)合機制、政府監(jiān)管長效與動態(tài)機制等，達到既要保證項目運行及合理收益，又不損及公共利益的目標。

（三）財政橫向與縱向協(xié)調(diào)

由于部分公用事業(yè)項目管理機構(gòu)的復雜性，以城市供水產(chǎn)業(yè)為例，其管理機構(gòu)主要有建設(shè)部、地方部門及物價部門，雖然目前財政部正在著手建立PPP工作機制，并積極推動設(shè)立PPP管理機構(gòu)，但是在尚無統(tǒng)一的高規(guī)格的PPP管理機構(gòu)的背景下，財政部門橫向與縱向的溝通與協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。作為地方財政，一方面，要加強與同級地方部門尤其是所涉及產(chǎn)業(yè)的管理部門溝通，加強合作，積極推動構(gòu)建適合本地的鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設(shè)的制度環(huán)境，充分調(diào)動各類社會資本的積極性，共同推進PPP項目盡快落地、運營；另一方面，要加強與上級部門尤其是財政部的溝通，爭取財政部對PPP項目風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理等方面的指導。

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【責任編輯 寇明風】

F812.4

A

1672-9544（2014）09-0013-05

2014-05-04

李紅娟，碩士，中級經(jīng)濟師，研究方向為財政理論與政策。